Пятница, 09.12.2016, 12:40
Высшее образование
Приветствую Вас Гость | RSS
Поиск по сайту


Главная » Статьи » Законодательство. Государство и право

Закон СССР от 9 апреля 1990 г. "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" (Часть 2)

Предыдущая страница

5. Указы Президента РФ о реформе местной власти

 

Лозунг "Вся власть Советам!", который был начертан на знаменах реформаторов, сторонников коренных перемен в обществе, выступивших на выборах 1989 - 1990 гг., призывал к восстановлению положения Советов в государстве как представительных органов власти, которые прежде подменялись деятельностью партийно-государственного аппарата. Смысл этого лозунга заключался вовсе не в том, чтобы призвать Советы к повседневному управлению, а в том, чтобы поставить на свое место исполнительные органы, отлучить их от дел, по природе своей свойственных только представительным учреждениям. Увы, новые депутаты, в том числе депутаты местных Советов, теперь уже органов местного самоуправления, далеко не всегда умели верно определить свою роль, стали заниматься всем и вся, в ряде мест перешли на профессиональные начала и кое-где просто парализовали действия местной администрации. Это явление, однозначно оцененное общественным мнением как негативное, вызвало необходимость перестройки работы Советов. Вместо многочисленных неработоспособных коллегий депутатов, которые принятие решения заменяли бесплодными многочасовыми дискуссиями, до новых выборов в недрах "больших Советов" были созданы "малые Советы" с оптимальным численным составом депутатов. Были также приняты законы, более точно разграничивавшие полномочия Советов и исполнительных органов. Но это не помогло. Причем существовали объективные причины продолжавшихся конфликтов. Местные Советы не получили, несмотря на предписания закона, тех рычагов влияния на дела территорий, которые они должны были иметь как представительные органы власти. У местных Советов, по сути, отсутствовала нормальная бюджетная работа, потому что и бюджетов-то как таковых не было - не только провозглашенных в законе как документов, самостоятельно принимаемых Советами, но и тех приснопамятных, "спускаемых" к сроку сверху. Примерные цифры доходов и расходов, формально утверждаемые где-то в середине, а то и в конце текущего года, вряд ли можно было назвать бюджетом.

Прекрасные условия для свободы действий исполнительных органов! Прибавим к этому жесточайшую инфляцию, запутывающую всякие расчеты и прогнозы, и можно хорошо представить себе положение Советов как "органов власти". По сути, они нередко вынуждены были выступать в роли пожарной команды, спасающей деньги налогоплательщиков. Видя, как исполнительные органы выходят из-под контроля в расходовании денежных средств, они пытались буквально держать их за руки, призывая к ответу за действия, нередко граничащие с криминалом. Уважения и любви в этих условиях со стороны исполнительных органов они, естественно, ожидать не могли.

Ко всему прочему прибавлялся и политический фактор. Борьба, развернувшаяся между Верховным Советом и Президентом по поводу направлений и методов реформ, постоянные поиски виновников неудач неизбежно копировались на местах, чему, кстати, способствовала сохранявшаяся в Конституции РСФСР формула о единстве системы Советов и обязательности решений вышестоящих Советов для нижестоящих.

Вовлеченные в борьбу "верхов", местные Советы оказались заложниками этой борьбы, выступая на стороне Верховного Совета. После трагических событий 3 - 4 октября 1993 г., когда здание Верховного Совета было расстреляно из танковых орудий сторонниками Президента РФ, наступило время расплаты и для местных представительных органов. По всей стране Советы были распущены, а их функции переданы местной администрации. Все эти акции получили правовое оформление в указах Президента РФ, ставших нормативной базой реорганизации местной власти.

Согласно Указу Президента РФ от 9 октября 1993 г. "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации" <1> создавалась Федеральная государственная комиссия по вопросам реформы органов представительной власти и организации местного самоуправления.

--------------------------------

<1> САПП РФ. 1993. N 41. Ст. 3924.


Эта комиссия должна была разработать и представить Президенту соответствующие предложения, в частности по правовому обеспечению выборов. До избрания и начала работы новых представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления исполнительно-распорядительные функции, закрепленные законодательством Российской Федерации за Советами народных депутатов, кроме областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения, передавались администрации соответствующего субъекта Федерации. Бюджеты субъектов Федерации утверждались Советами с согласия главы администрации соответствующего субъекта. Местные бюджеты утверждались с согласия местной администрации. Деятельность районных в городах, городских в районах, поселковых, сельских Советов прекращалась, их функции передавались соответствующей местной администрации.

Последовавшим за этим Указом еще одним Указом Президента РФ "О реформе местного самоуправления" <1> утверждалось Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы. В нем определялось, что представительные органы должны формироваться не во всех административно-территориальных единицах. Так, в городских и сельских поселениях с числом жителей до 5 тыс. человек местное самоуправление могло осуществляться непосредственно населением через собрания, сходы и выборных глав местного самоуправления. В городах и сельских поселениях населением до 50 тыс. человек выборным органом местного самоуправления признавалось собрание представителей и глав местного самоуправления. На территориях, включающих несколько городских и сельских поселений, совместным решением органов местного самоуправления мог быть создан единый орган местного самоуправления соответствующих территорий. В районах, например, мог быть образован районный орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов самоуправления городских и сельских поселений.

--------------------------------

<1> Там же. N 44. Ст. 4188.


Было также установлено, что представительный орган работает, как правило, на неосвобожденной основе и созывается на заседание главой местного самоуправления.

Указ подтверждал, что деятельность городских и районных Советов народных депутатов прекращается, их функции выполняет местная администрация. Вместе с тем устанавливались сроки выборов в новые представительные органы местного самоуправления. Главы местных администраций становились главами местного самоуправления.

Очевиден был политический замысел преобразований - сменить состав представительных органов, выступавших на стороне Верховного Совета Российской Федерации, и привлечь к участию в местной власти новых людей. Изменение форм представительных органов стало средством решения этой главной задачи. К тому же полномочия новых представительных органов существенно ограничивались.

Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации" <1> был направлен на укрепление экономических основ местного самоуправления. Он определил, что органы местного самоуправления самостоятельно утверждают перечень объектов (имущество), составляющих муниципальную собственность в соответствии с приложением N 3 к Постановлению Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность". Передача объектов, относящихся к муниципальной собственности, в государственную собственность субъектов РФ или федеральную собственность осуществлялась с согласия органов местного самоуправления.

--------------------------------

<1> САПП РФ. 1993. N 52. Ст. 5071.


Одновременно Указ определял, что полномочия местного самоуправления сверх установленного ограниченного перечня полномочий представительных органов осуществляются местной администрацией. Администрация явно ставилась выше представительных органов. Согласно Указу глава местного самоуправления председательствовал на заседании выборного представительного органа местного самоуправления, мог, как и другие должностные лица местного самоуправления, быть членом соответствующего представительного органа.

Все эти меры, направленные на усиление роли местной администрации, были оправданы условиями острого противоборства различных групп политической элиты и ослабления центральной власти. Объективно же они уводили в сторону от строительства демократического реального местного самоуправления. Еще менее приближали к этой цели широкие полномочия по организации местного самоуправления, предоставленные главам исполнительной власти субъектов Федерации. Они негативно повлияли на сроки утверждения местного самоуправления.

 

6. Местное самоуправление в Конституции РФ 1993 г.

Огромное значение для системного определения демократической модели местного самоуправления имела Конституция Российской Федерации, принятая на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.

Не касаясь истории борьбы вокруг разных проектов новой Конституции РФ, работа над которыми продолжалась с разной степенью интенсивности с 1990 г., напомним, что проектом Конституции, который был поставлен на референдум и одобрен большинством его участников, стал проект Президента РФ. Предварительно проект прошел проработку на Конституционном совещании - широком собрании, созванном специально для обсуждения важнейшего правового и политического документа из представителей разных политических сил, территорий, ветвей и уровней власти, разных слоев общества. И именно здесь, на Конституционном совещании, высказывались подчас далеко не одинаковые точки зрения о путях развития российской государственности, именно здесь в острых дискуссиях оттачивались и формулы Конституции о местном самоуправлении.

В первом же своем выступлении на заседании Конституционного совещания Б.Н. Ельцин заявил о необходимости смены советского типа власти: "Очевидно, - говорил он, - что советский тип власти не поддается реформированию. Советы и демократия несовместимы" <1>. Таким образом, лозунг "Вся власть Советам!" был снят с повестки дня. И не только в тактическом, но и в стратегическом плане. Советы уходили в историю, и уже на самом Конституционном совещании о них говорилось только в негативном плане, а когда речь заходила о позитивном опыте Советов, выступающего останавливали, напоминая, что принято политическое решение к Советам не возвращаться. Само наименование "Советы" было предано анафеме и не упоминалось в конституционном тексте, в том числе в тех статьях Конституции, где речь шла о местном самоуправлении.

--------------------------------

<1> Конституционное совещание. Стенограмма, материалы, документы. 1995. Т. 2. С. 10.


Глава Конституции о местном самоуправлении оказалась одной из самых дискуссионных. Делу отнюдь не способствовало отсутствие на совещании многих ведущих специалистов, знающих проблему и разрабатывавших ее долгие годы. Основным научным экспертом, судя по стенограмме, в группе, занимавшейся формулированием конституционных норм о местном самоуправлении - гл. 8 Конституции, - оказался С.И. Шишкин - правовед из Иркутска. Главу "Местное самоуправление" он предлагал переименовать в главу "Местная власть и самоуправление". "Глава, - говорил он, - посвящена в большей степени местному самоуправлению... Но среда обитания - это местное сообщество как для местной власти, так и для самоуправления... Местное сообщество может реализовывать предметы ведения или действовать в рамках этих предметов ведения по двум каналам: через органы местной власти и через систему местного самоуправления. Поэтому базовая категория - это местное сообщество, которое реализует себя через два канала - через местную власть, представительные органы, исполнительные органы государственной власти и через местное самоуправление" <1>.

--------------------------------

<1> Конституционное совещание. Стенограмма, материалы, документы. 1995. Т. 7. С. 201, 202.


На вопрос участников совещания, чем отличается государственная власть, вводимая в качестве формы реализации функций местного сообщества, и власть вообще от местного самоуправления, С.И. Шишкин четкого ответа дать не смог. По его мнению, "органы государственной власти по характеру, по направленности своей деятельности реализуют более общий интерес, государственный интерес, проводят государственную политику. Органы местного самоуправления от этого дела освобождены. Их задача - решать вопросы, связанные с созданием атмосферы компактного проживания людей в городах, поселках и т.д. Иными словами, она как бы направлена вовнутрь для самоорганизации, для самообеспечения характера деятельности. Но это достаточно тонкая материя: чем местная власть отличается от другой власти и чем местное самоуправление отличается от местной власти или от государственной власти" <1>. Понять все это можно было, если учитывать, что Шишкин ратовал за местное самоуправление прежде всего как за непосредственно общественное - за домовые комитеты, местные профессиональные объединения, разного рода внетерриториальные коллективы, спонтанно образующиеся для самостоятельного решения своих задач, и т.д. <2>. Здесь видны обрывки теорий прав естественной общины, общественной теории и прочих уже самодеятельных теорий местного самоуправления. Ясности в определении местного самоуправления, по поводу которого на совещании было много споров, это не принесло.

--------------------------------

<1> Там же. С. 204.

<2> Там же. Т. 8. С. 241.


В результате название главы "Местное самоуправление" оказалось в первоначальном варианте, предложенном для обсуждения, а суждения о целесообразности подразделения местной власти на две отвергнуты. Надо было вести речь не о разных "внутренних" состояниях местного сообщества", а об организационных формах осуществления местного самоуправления, чего в Конституции решили не делать, оставив этот вопрос для регламентации в федеральном законе.

С самого начала зазвучала разноголосица в терминах, определявших ячейку местного самоуправления. Большие споры вызвало понятие "местное сообщество", которое применяется в Европейской хартии местного самоуправления. Против его употребления в Конституции (что и произошло в конце концов) выступили те, кто считал, что не следует в ней употреблять необъясненные новые термины и что этот термин не совсем российский <1>. Не приняты были понятия "население административно-территориальных единиц", "территориальные сообщества" и др.

--------------------------------

<1> Конституционное совещание. Стенограмма, материалы, документы. 1995. Т. 13. С. 164, 165.


"Во всем мире существуют только две разновидности местного самоуправления, - говорил один из участников дискуссии, - городское и сельское. Третьего местного самоуправления не дано, и когда между городским и сельским предлагается, скажем, сельскохозяйственную территорию, условно, вклинивать, то, простите, получается несуразица" <1>. Речь шла о судьбе сельского района. "Район включает в себя несколько сел, - возразил оппонент, - мы эту единицу уничтожим?" Прямого ответа не последовало. И не случайно - проблема существования района уже при доработке Конституции стала вырисовываться все острее. К тому же какой-либо перечень единиц, где осуществляется местное самоуправление, давать было также нецелесообразно. "Перечень, действительно, с одной стороны, не полный, - говорил участник совещания, - а с другой стороны, он не закрыт, но если убрать перечень вообще, то мы предстанем перед жутким фактом..." "Если мы сейчас позволим сообществам определять территории, в которых они действуют, мы вообще вакханалию устроим в государстве" <2>. Речь, в сущности, шла опять об определении территориальной единицы. "Если мы в тексте оставим "в территориальных единицах", - продолжал оратор, - то это будет именно так понято, как здесь у нас: вот, мы вам выделяем участок, и на этой территории вы осуществляете местное самоуправление, а в остальных районах - государственная власть" <3>. Между тем концепция власти, закладываемая в Конституции, заключалась в том, что государственная власть ограничена федеральными органами и государственными органами субъектов Федерации, а все, что ниже, - это местное самоуправление. В результате споров в Конституции появилась формулировка, отнюдь не дающая четкого представления, где же все-таки осуществляется местное самоуправление - "в городских и сельских поселениях и на других территориях" (ч. 1 ст. 131)?

--------------------------------

<1> Там же. С. 146.

<2> Там же. С. 147, 149.

<3> Там же. С. 158.


Многие участники Конституционного совещания понимали, что организация местного самоуправления на новых началах тесно связана с изменениями в административно-территориальном устройстве субъектов Федерации, которое, в свою очередь, "завязано" на проблемах сложившейся за многие десятилетия инфраструктуры, обслуживании населения бытовыми, коммунальными, культурными, медицинскими и другими предприятиями и учреждениями "соцкультбыта". "Проблемы реформы, проблемы перехода к реальному местному самоуправлению, - говорил один из участников дискуссии, - это в основе своей проблема административно-территориальной реформы, об опасности которой до сих пор продолжают говорить не только большевики... Эта проблема, на которую мы натолкнулись как на первейшую, но трогать ее опасно и колебать не нужно. Мы открываем движение к этому в общих статьях об отношениях между Федерацией и субъектами Федерации. Здесь это выльется в последней части статьи в формуле "с учетом мнения населения" <1>.

--------------------------------

<1> Конституционное совещание. Стенограмма, материалы, документы. 1995. Т. 19. С. 427.


В сущности, по всем вопросам, связанным с конституционным статусом местного самоуправления, на Конституционном совещании не было единого мнения. Однако надо отдать должное его радикальным защитникам - предлагаемые ими формулы "продавливались", несмотря на возражения оппонентов. Особенно характерна в этом отношении судьба одной из важнейших, если не самой важной, формулы Конституции об отделенности местного самоуправления от государства. Сначала решили записать: "Местное самоуправление в пределах своих полномочий действует самостоятельно". Это решение вызвало протест группы, занимавшейся вопросами конституционного регулирования местного самоуправления. В своих доводах ее члены заметили тенденцию Конституционного совещания игнорировать бедственное положение местного самоуправления в России, нежелание определить конституционные гарантии его развития. Дело не просто в том, что местное самоуправление самостоятельно - это слишком слабая и неконкретная формула. Надо исходить из того, что понятие местного самоуправления шире понятия местной власти и не может быть включено в систему государственной власти. Хотя защитники местного самоуправления согласились с тем, что оно не может быть независимым от государства, они стояли на своем - нужно установить отделенность местного самоуправления от государственной власти как гарантии необратимости демократических преобразований, стабильности управления как условие того, что население не будет втянуто в кризисы государственной власти.

Практики доказывали, что местное самоуправление - наименее защищенный уровень управления как со стороны федеральных властей, так и со стороны властей субъектов Российской Федерации. Поэтому гарантии местного самоуправления в Конституции должны быть прописаны особенно тщательно.

После уточнения формулы "об отделенности" Президент вошел в Комиссию конституционного арбитража. Один из его вопросов выглядел так: следует ли дополнить ст. 12 проекта положением о том, что местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти? Комиссия решила: согласиться с предложенным дополнением.

Формулу "местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти" позже оценили как недостаточно точную. Ведь местное самоуправление - это и прямая демократия на местном уровне, это и референдумы, опросы населения и т.д. Иными словами, местное самоуправление во всем его функциональном содержании не может сопоставляться с органами государственной власти. Поэтому в итоге в Конституции была закреплена формула о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Немалые дискуссии были и по поводу гарантий местного самоуправления, наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, наименования органов местного самоуправления и т.д. В результате конституционные формулы приобрели тот вид, который они имеют сейчас.

К содержанию

Категория: Законодательство. Государство и право | Добавил: x5443 (31.08.2015)
Просмотров: 432 | Теги: президент, самоуправление, местное | Рейтинг: 0.0/0
Всего комментариев: 0
Добавлять комментарии могут только зарегистрированные пользователи.
[ Регистрация | Вход ]
...




Copyright MyCorp © 2016