Воскресенье, 04.12.2016, 19:17
Высшее образование
Приветствую Вас Гость | RSS
Поиск по сайту


Главная » Статьи » Законодательство. Государство и право

Закон СССР от 9 апреля 1990 г. "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР"

3. Закон СССР от 9 апреля 1990 г. "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР"

Это был первый Закон о местном самоуправлении, аналогов которому в Советском государстве не было. Член Политбюро ЦК КПСС В.И. Воротников, которому было по заведенному тогда в ЦК КПСС порядку поручено возглавлять на последних этапах рабочую группу по подготовке Закона, на заседании группы, члены которой подчеркивали новаторский характер документа, заявил: "Не должно получиться так, будто мы сейчас только создали советскую власть и формируем новый политический институт. Нужно как-то помягче это сделать, не так "в лоб". Государственные и общественные начала у нас сочетаются, другое дело, что они были деформированы, многое было у Советов отобрано, на разных уровнях проявляясь по-разному. Беда в том, что мы совершенно лишили самоуправления и самостоятельности низовые организации. Да и в высших сферах многие дела были в руках партийных органов". Но "помягче" не получилось, те, кто работал с самого начала над проектом закона, понимали, что они должны помочь создать документ о новом политическом институте, и именно таким он в конечном счете и получился.

Надо иметь в виду существование у нас научной дисциплины "Советское строительство", предметом исследования которой служили Советы, а в задачу входила, в частности, разработка научных рекомендаций, улучшающих практику. Таких рекомендаций, изложенных в десятках монографий, сотнях научных статей, было много. Причем в научных трудах, созданных главным образом в 60 - 70-х гг., шла речь о сочетании общественных и государственных начал в Советах, о необходимости наделения их самостоятельностью в решении вопросов местного значения, о развитии демократических сторон в их деятельности и о многом другом. Ученые, поддерживавшие нить прогрессивной научной мысли в сфере российского государственного строительства, конкретно в области организации и деятельности представительных органов власти, начали предварительную работу по созданию проекта Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР".

Главное было в концепции. "Что такое местное самоуправление, как сформулировать его понятие?" - один из главных вопросов, на который надо было сразу же отвечать. Профессора Г.В. Барабашев, К.Ф. Шеремет, М.И. Пискотин, В.П. Пертцик, Ю.А. Тихомиров, Е.И. Колюшин, автор этих строк и другие, основываясь на своих знаниях не только Советов, но и местного самоуправления в других государствах, вырабатывали нужные идеи.

Отдавая дань партийной идеологии, без чего тогда еще невозможно было работать, авторы проекта закона определили местное самоуправление как часть социалистического самоуправления народа. Вместе с тем они обозначили местное самоуправление только как территориальное самоуправление. Общественное самоуправление, самоуправление трудовых коллективов - это другие виды самоуправления, взаимодействующие с территориальным, но не входящие в его систему. "Нужно четко определить первый элемент местного самоуправления, - отстаивал свою позицию профессор Ю.А. Тихомиров, - субъект его. Местное самоуправление я не трактую как дела местные, изолированные от общегосударственных, республиканских. Нужно понимать дела местные как дела мои собственные. Дела республиканские - те, в которых я имею долю местную. Дела общесоюзные, в которых я тоже соучаствую, потому что и тут есть местная доля - экологические программы, целевые комплексные программы. Местное самоуправление нужно показать не как локальное, закрытое от Союза, республики или области, а как долю, которая имеет меру самостоятельности" <1>. Это была лишь одна сторона дела. Поэтому большинство высказалось за то, что местное (территориальное) самоуправление в общем плане - это самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц на основе законов и соответствующей материально-финансовой базы. Нетрудно заметить, что здесь заложены основные, исходные, существенные стороны определения местного самоуправления, как мы его понимаем сейчас.

--------------------------------

<1> Личный архив автора.


Радикальной мерой послужила ликвидация "двойного подчинения" исполнительных органов местного самоуправления. "В целях усиления самостоятельности местных Советов в решении вопросов при участии своего исполнительного аппарата, - говорил на очередном заседании рабочей группы Г.В. Барабашев, - надо установить, что двойное подчинение исполнительных комитетов, отделов и управлений сохраняется только в вопросах методического руководства и контроля законности, а также контроля исполнения законодательства и предписаний вышестоящих органов. В прочих вопросах вышестоящие исполнительные комитеты, их отделы и управления не могут вмешиваться в деятельность соответствующих нижестоящих подразделений аппарата местных Советов". К.Ф. Шеремет предложил отказаться от согласования руководителей местных органов управления, в частности отделов и управлений, при их назначении с соответствующими вышестоящими управлениями местных Советов. При этом он ссылался на существующую пока практику согласования с райкомом, горкомом партии, которого, по его мнению, достаточно: согласование по вертикали ничего не дает.

Развивая суть отмены двойного подчинения, Г.В. Барабашев отмечал, что вышестоящие органы не вправе менять планы работы нижестоящих исполнительных комитетов, отделов и управлений, давать прямые указания, касающиеся расходования бюджетных средств, требовать предварительного согласования актов этих органов по вопросам, относящимся к их собственной компетенции - к самостоятельной компетенции Советов. Вышестоящие органы управления не вправе осуществлять дисциплинарные полномочия в отношении руководителей и сотрудников исполнительного комитета нижестоящих Советов. Эти дисциплинарные полномочия должны осуществляться исключительно самим Советом и его исполнительным комитетом. Нигде в мире нет такого, чтобы взыскания руководителям муниципальных органов выносились вышестоящими властями. Другое дело, что вышестоящие органы, во Франции, например, могут отстранять от должности муниципальных служащих.

Местное самоуправление по закону осуществляется в пределах границ административно-территориальных единиц. Надо было решить, на всех ли уровнях должно оно вводиться или для областных, краевых органов (которые в то время еще не состояли в ранге субъектов Российской Федерации) оно не нужно. В результате дискуссий главным звеном решили обозначить городское и районное звено и в связи с этим: во-первых, все взаимодействие с предприятиями сосредоточить непосредственно в руках городских и районных органов власти; во-вторых, передать городам и районам значительную часть хозяйственных функций, ранее выполнявшихся областью, краем. Мыслилось, что передача городским и районным органам власти всей организационно-экономической работы будет единственно правильным решением в новых хозяйственных условиях. Именно в городах и районах достигается связанность хозяйственного комплекса, предполагающая налаживание прямых отношений предприятий с местными органами. Здесь непосредственно проявляются и сталкиваются интересы предприятий и территорий, проблемы взаимодействия носят конкретный характер. Здесь же, по логике, и должны решаться все вопросы взаимоотношений Советов с предприятиями. До недавних пор это было невозможно ввиду отсутствия у предприятий самостоятельности. В период подготовки Закона предпосылки для этого созревали. При этом потребуется организационная перестройка аппарата городских Советов, повышение квалификации работников соответствующих подразделений, отработка новых методов и др.

В связи с этим нужна существенная передвижка вниз всех основных хозяйственных функций Советов. В наибольшей степени процесс децентрализации затронет социальную сферу. В новых условиях городские и районные органы власти будут нести полную ответственность за жилищно-коммунальное хозяйство, торговлю, общественное питание и бытовое обслуживание, обеспечивать функционирование учреждений народного образования, здравоохранения и культуры, решать основную часть вопросов по комплексному развитию территорий, охране окружающей среды, градостроительству и архитектуре, регулированию занятости.

Как слишком крупные территориальные образования области и края, по замыслу рабочей группы, не вписывались в систему местного самоуправления, поэтому им отводилась роль координаторов деятельности городских и районных Советов, разработчиков и реализаторов за счет средств областного, краевого бюджета программ областного, краевого значения.

Долго не высвечивалась роль сельсоветов и поселков, но после долгих дискуссий в проект Закона было внесено положение о том, что первичным территориальным уровнем самоуправления могут быть и сельсовет, и поселок, окончательное же слово по этому вопросу оставалось за союзными и автономными республиками.

Разработчики понимали, что речь идет не об очередном законе "О повышении роли местных Советов". Закон должен был трактовать новые вопросы местного самоуправления, в то же время эйфория представлений о возможностях Советов их не покидала, и организационной основой местного самоуправления оставались местные Советы как представительные органы власти, которые на своей территории координируют деятельность всей системы местного самоуправления. Именно системы!

Много внимания разработчики уделили формам непосредственного участия населения в самоуправлении - референдумам прежде всего. В систему местного самоуправления включили Советы народных депутатов, органы общественной самодеятельности (домовые, уличные, квартальные, поселковые, сельские комитеты), формы непосредственной демократии (общие собрания граждан, сельские сходы, местные референдумы и обсуждения населением важнейших вопросов местного значения).

Первоначально решили, что в Законе следует установить основы демократического применения базовых форм местного самоуправления, в том числе сессий местных Советов, заседаний постоянных комиссий и т.д. Впоследствии пришли к выводу, что в "общие начала" самоуправления эти детали не вписываются и их установление следует отнести к компетенции союзных и автономных республик.

Большое значение разработчики придали вопросам экономической самостоятельности местного самоуправления, понимая с самого начала, что здесь заключены гарантии реальности нового политического института. На заседании 12 декабря 1988 г. М.И. Пискотин заявил: надо всячески поддержать идею муниципальной собственности. В то время, когда в тумане были судьбы государственной собственности, он утверждал, что государственная собственность должна прекратить свое существование как ничейная собственность. Наша бесхозяйственность в основе своей лежит на том, что государственная собственность - ничья собственность. И это можно прекратить, если государственная собственность распадется на собственность общесоюзную, республиканскую и местную. Больше того: если при этом она даже на всех уровнях распадется на собственность, которая находится в распоряжении государственных органов, и собственность, которая находится у государственных предприятий и населения. Наряду с государственной существует общественная собственность. Она будет выступать в форме кооперативной, в форме собственности общественных организаций, собственности местных коллективов, трудовых коллективов. С этой точки зрения не обязательно ждать, пока этот вопрос будет разрешен "сверху". Сейчас есть возможность в нашем законе закрепить муниципальную собственность. Я думаю, что это надо сделать и в нее должно входить все, что является сферой владения, пользования и распоряжения со стороны местных органов государственной власти.

Разработка собственности на этом уровне должна идти и еще дальше. Надо использовать те конструкции, которые хорошо разработаны за рубежом. В любом городе за рубежом есть разные виды муниципальной собственности. Есть предприятия, не преследующие цель извлечения прибыли. Они должны по статусу своему резко отличаться от тех предприятий, на которые распространяется Закон о государственном предприятии. Надо подумать вот о чем. Все, что связано с очисткой города, коммунальным обслуживанием, это предприятия, которые не преследуют цель извлечения прибыли. Это одни объекты, а другие, например гостиницы, должны преследовать цели извлечения прибыли. Местный Совет в этом смысле занимается предпринимательской деятельностью. В целом это направление муниципальной собственности должно составить то новое, что будет в законе и что должно способствовать мобилизации активности населения, повышению предприимчивости Советов и существенной децентрализации, которая поможет улучшить обслуживание населения. Если говорить о разделении функций между всеми уровнями - местным, республиканским, общесоюзным, наверное, условно можно провести такой принцип: на местах решают все, что не составляет компетенцию республиканских и общесоюзных органов. Местные Советы занимаются всем, кроме того, что отнесено к компетенции Союза и республики.

Линейная подчиненность в принципе изжила себя. В этом смысле местный Совет должен иметь доступ ко всем предприятиям, которые расположены на его территории; так как он выделяет землю, он должен со всех взимать какие-то платежи в местный бюджет. В местный бюджет должны поступать платежи со всех предприятий. Местный Совет следит за тем, чтобы они соблюдали санитарные, экологические правила, чтобы они участвовали в создании местной инфраструктуры.

По моему мнению, в первом варианте проекта Закона является пока очень слабым то, что он исходит из распределения всего того, что производит предприятие. Частицу - туда, частицу - сюда, кто-то все это решает индивидуальными нормативами. Я думаю, что сейчас надо заложить принцип, по которому все взаимоотношения с предприятиями должны строиться на началах налогов. Предприятие платит налог. Оно работает на хозрасчете, работает на рынок и платит органам власти налог.

И вообще, надо изменить отношение к налогам. Мы почему-то считаем, что налог - это плохо. Налог - это не плохо, а то, что очевидно. Когда гражданин платит налог, он знает, во что обходится ему государство. Он требует дешевого правительства, требует от чиновников работы и т.д. Когда, как у нас, все спрятано, гражданин ничего не видит. Когда все распределяется не посредством налога, а непонятно как, гражданин ничего не видит и ничего не может предпринять.

Утверждение в Законе коммунальной собственности в качестве основы местного хозяйства явилось революционным шагом. Соответствующие уполномоченные на то органы местного самоуправления получили права в использовании, реализации, ликвидации и передаче имущества, являющегося коммунальной собственностью. Они могли передавать его в аренду, определять по своему усмотрению организационные формы и методы управления предприятий и организаций, базирующихся на этой собственности. Во всех этих вопросах органы местного самоуправления действуют в пределах законов и подотчетны только избирателям. Роль вышестоящих органов сводилась в этом случае только к оказанию методической и иной помощи органам местного самоуправления в хозяйственной деятельности.

Немало споров вызвало понятие "местное хозяйство". Что это - все то, что размещено на данной территории? Предлагалось даже назвать его территориальным хозяйством. Но территория сельсовета входит в территорию района, та - в состав области и т.д. К какой территории конкретно надо было бы причислять объекты социальной инфраструктуры, хозяйственные предприятия? Ограничить местное хозяйство только признаком вхождения его в состав муниципальной собственности данной самоуправляющейся территории? Но ведь на этой территории могут располагаться предприятия иных форм собственности, которые тем не менее тесно связаны с потребностями местного населения. Проект Закона определил состав местного хозяйства с учетом всех этих обстоятельств. Местное хозяйство состоит из объектов муниципальной собственности данной единицы, но в него могут включаться с согласия собственника не находящиеся в муниципальной собственности предприятия, деятельность которых связана преимущественно с обслуживанием местного населения. К тому же в состав местного хозяйства могут включаться объекты, созданные в результате трудового участия граждан или приобретенные на их добровольные взносы. Не очень четкая формула, но дающая представление о направлении развития и пополнения состава местного хозяйства.

Чтобы развязать инициативу местных Советов, проект определил их право без согласования с вышестоящими органами создавать за счет имеющихся у них средств предприятия, организации и социально-культурные учреждения.

Радикальные меры были предложены и в области бюджета, они нашли в той или иной степени отражение в проекте Закона. Исходная позиция разработчиков состояла в переходе на нормативный порядок формирования местного бюджета. Это не было самоцелью, а средством стабильного составления бюджета, обеспеченного доходами на нужды местного населения. "Нормативы отчислений в соответствующие местные бюджеты, - было записано в Законе, - утверждаются вышестоящими Советами в зависимости от общей суммы доходов и общей суммы расходов местного бюджета и социальных нормативов, устанавливаемых органами государственной власти Союза ССР, союзных и автономных республик". Многие социальные нормативы, к сожалению, не установлены до сих пор, что, естественно, делает призрачными расчеты на устойчивую бюджетную работу органов местного самоуправления и не дает возможности перевести ее на реальную почву.

Крупной мерой, долго дискутировавшейся, в том числе и на сессии Верховного Совета, принимавшей Закон, было определение налоговых источников местных бюджетов. В бюджеты первичного уровня местного самоуправления впервые зачислялся подоходный налог с населения (собиравшийся прежде на предприятиях, в организациях, учреждениях), налог на фонд оплаты труда колхозников, налог с производственных кооперативов, арендная плата за землю; земельный налог (частично), местные налоги и сборы. В местные бюджеты полностью зачислялись также налоги на прибыль и другие платы с предприятий, входящих в состав местного хозяйства, территориальный налог и другие, по замыслу долженствующие составить прочную доходную базу местных бюджетов. Расходы местных бюджетов местные Советы осуществляют самостоятельно, включая расходы на содержание органов местного самоуправления, что при соблюдении этой нормы давало возможность местным Советам создать квалифицированный аппарат, маневрируя при этом современными системами материального поощрения работников управления. Неприемлемыми были признаны предложения о создании такого механизма, когда аппарат должен сам "зарабатывать" средства на свое содержание путем оказания различного рода управленческих услуг. Это связано с тем, что аппарат Советов, используя свое положение, всегда обеспечит себя сколь угодно высоким "заработком". Поэтому правильнее ставить оплату расходов на его содержание в зависимость от результатов деятельности всего хозяйства. Реализованная в Законе модель не исключала возможности оказания руководимыми местным Советом организациями управленческих услуг на коммерческой основе.

В многочисленных вариантах Закона содержались попытки определения компетенции различных уровней органов местного самоуправления. Однако они не были приняты по простой причине - нужен был документ, устанавливающий именно основные положения, существенные начала местного самоуправления и местного хозяйства, по-новому решающий главные вопросы, которые затем должны были быть детализированы в законодательстве союзных и автономных республик.

Проблему местного самоуправления как проблему, требующую осмысленного двуединого подхода, разработчики увидели сразу. Выступая на заседании рабочей группы 12 декабря 1988 г., Г.В. Барабашев предупреждал: "Нам надо дать волю республикам. Пускай во всех деталях определяют свое местное самоуправление. С другой стороны, поставить им предел, чтобы они не подавили местное самоуправление. Недавно я посмотрел проект Конституции Эстонии - там полная свобода республики: и тебе валюта, и тебе гражданство. А глава о местных Советах нисколько не изменена. Какими они были жалкими, такими они и остаются. Значит, чего хочет Эстония? Она хочет на уровне республиканского центра иметь все. А мы им этого не дадим. Мы дадим им права и одновременно поставим предел этих прав, чтобы места имели самостоятельность. С одной стороны, власть Союза какая-то останется, пускай они делают, что хотят, но не подавляя местное самоуправление, и здесь должны быть гарантии местного самоуправления против самоуправства республик, а не только против Союза. Короче говоря, мы поставим вопрос так, что не будем учить, что делать (там в республиках легче будет написать закон), но установим, какой нужно жестко держаться линии - дадим гарантии местному самоуправлению, чтобы республики их не подавили. Между прочим, Союз не так уж давит, республики больше давят свои местные Советы, вместе с союзными ведомствами. Это мы должны прекратить. Итак, наша задача: обеспечивать местное самоуправление и "против" республик, а не только "против" Союза".

Именно такой документ и был создан и принят Верховным Советом СССР. Как во всяком новаторском деле, в нем были и слабые стороны, не совсем обоснованные положения. Он был декларативен и не определял механизмы реализации выдвинутых идей. Но это был первый документ о местном самоуправлении в современном значении этого понятия, который, несмотря на свои слабости и неизбежные идеологические "шоры", открывал зеленый свет законодательству о местном самоуправлении в России и определял главные пути развития важнейшего демократического политического института.

Судьба его была печальна. Созданный в эпоху начавшегося "парада суверенитетов" республик, он был обречен на невнимание к себе с их стороны. Вместо расширения самостоятельности органов местного самоуправления восстанавливался демократический централизм, цементирующий государственный механизм членов федерации, готовящихся к недалеким боям с Союзом ССР как единым федеративным государством. Уже через два месяца после принятия документа союзный законодатель по законодательной инициативе РСФСР изменил несколько строк в одной из статей Закона. Эти строки, по сути, совершили "поворот на 180" от того главного, что содержалось в документе <1>. Были восстановлены прежние иерархические отношения Советов по вертикали и пресловутое "двойное подчинение" исполкомов.

--------------------------------

<1> Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1990. N 44. Ст. 914.

 

4. Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в РСФСР"

Союзные республики в соответствии с Законом Союза ССР должны были принять свои законы о местном самоуправлении. В связи с назревавшим развалом Союза ССР дело это затянулось и осложнилось, причем чем дальше, тем больше республики становились в оппозицию к этому союзному закону, как, впрочем, и к другим, затрагивавшим, по их мнению, суверенные полномочия республик.

 

В Российской Федерации Закон Союза ССР был воспринят неодинаково в разных государственных структурах и даже внутри этих структур. Комитет по вопросам работы местных Советов народных депутатов и развитию самоуправления Верховного Совета РСФСР, возглавлявшийся тогда Н.И. Травкиным, разработал и разослал на места Рекомендации о взаимодействии местных Советов народных депутатов, их исполнительных и распорядительных органов. Этот единственный в своем роде документ за всю историю работы Верховного Совета РСФСР предлагал до принятия новых законов РСФСР, регламентирующих деятельность местных Советов и органов самоуправления, руководствоваться Законом СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР". Действующие законодательные акты РСФСР объявлялись неприменимыми, если они противоречили Закону СССР. Однако подготовленный, возможно, из добрых побуждений, этот акт вызывал сомнение по своей правовой природе. Действовавшее тогда Положение о постоянных комиссиях Верховного Совета РСФСР не предусматривало, что предлагаемые рекомендации комитета, как это следовало из их текста, "могут применяться Советами различных уровней без каких-либо дополнительных согласований". Тем самым правовой статус рекомендаций чуть ли не приравнивался к закону. Некорректным было и утверждение, что Рекомендации будут учтены "при разработке законов РСФСР". Законы принимает Верховный Совет, и комитет не имел права предопределять его решения и делать заявления от его имени.

Хотя в п. 1 Рекомендаций содержалась ссылка на Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР", сами Рекомендации противоречили п. 4 ст. 6 указанного Закона, который предопределял, что "взаимоотношения между местными Советами народных депутатов строятся в соответствии с законодательными актами Верховного Совета СССР, Верховных Советов союзных и автономных республик".

Последующие пункты Рекомендаций регламентировали компетенцию органов местных Советов. При этом если в п. 3 Рекомендаций полномочия президиумов по организации работы соответствующих Советов, закрепленные в Конституции СССР и в Конституции РСФСР, были сужены до периодов между сессиями Советов, то в п. 4 президиумы уже становились правомочными в эти периоды решать любые вопросы, отнесенные к ведению Совета, кроме тех, которые решаются исключительно на сессиях Совета. Между тем ст. 141 Конституции РСФСР относила такой круг вопросов к прерогативе законодательства о местных Советах союзной республики, т.е. практически президиумы Советов становились правопреемниками исполнительных комитетов Советов прежнего состава.

Можно предположить, что Рекомендации явились попыткой Комитета по вопросам работы Советов народных депутатов и развитию самоуправления Верховного Совета РСФСР заполнить некоторый законодательный вакуум в вопросах регулирования деятельности местных Советов и их органов. Однако заполнение этого вакуума было прямой обязанностью Верховного Совета РСФСР. Вскоре этот вакуум стал заполняться отдельными его актами.

В октябре 1990 г. принимается Закон РСФСР "О взаимоотношениях Советов народных депутатов и исполнительных органов в период проведения экономической реформы" <1>. В проекте Закона было записано, что союзный Закон "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" явился одной из причин, повлекших существенные сбои во взаимоотношениях Советов и их исполнительно-распорядительных органов. Хотя эта идея не попала в окончательный текст Закона, главный пафос документа остался - подчеркивалось, что на территории РСФСР обязательны для исполнения государственными и общественными органами, должностными лицами и гражданами Конституция РСФСР и законы РСФСР. В Постановлении Верховного Совета РСФСР о введении в действие данного Закона указывалось на приостановление на территории РСФСР действия ряда норм Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР". Далее Советам народных депутатов и их исполнительным органам предписывалось в целях скорейшей стабилизации хозяйства строить свои отношения с предприятиями, объединениями, организациями на основе действующего законодательства (какого конкретно, умалчивалось) и заключаемых договоров.

--------------------------------

<1> Ведомости ВС РСФСР. 1990. N 19. Ст. 197.


По сути, это была демонстрация отказа от применения союзного Закона о самоуправлении, вопреки устанавливаемой этим Законом самостоятельности органов местного самоуправления, выстраивалась административная вертикаль, цементирующая все государственные организации республики сверху донизу.

Затем последовал Закон РСФСР "О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям" <1>, суть которого состояла в том, чтобы местные Советы обеспечили на своих территориях проведение мер по стабилизации экономического положения в соответствии с Законом РСФСР "Об обеспечении экономического суверенитета РСФСР". Речь шла о правах местных Советов образовывать за счет местных бюджетов структуры для создания муниципальной собственности, о разгосударствлении, приватизации собственности, об антимонопольных мероприятиях, о земельной реформе и других вопросах перехода к рынку.

--------------------------------

<1> Там же. N 26. Ст. 332.


Разрозненными актами определялись разные стороны реформаторской деятельности Советов и их исполнительных и распорядительных органов, пока, наконец, не подошли к принятию Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР". Комитет создал свой проект, который был предложен на утверждение Верховному Совету РСФСР, но был отвергнут им, что называется, "вчистую" и возвращен на переработку. Здесь на помощь снова пришли ученые. Проект Закона, разработанный ими, был положен в основу Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР", принятого в июле 1991 г.

Хотя в основных своих позициях проект исходил из союзного Закона "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР", он был свободен от идеологических нагрузок и существенно конкретизирован. Он не повторял, а развивал многие формулировки союзного Закона, продвигал вперед само понятие местного самоуправления и правовую регламентацию его функционального содержания. Это был документ, переходный в том смысле, что он создавался одновременно с такими основополагающими документами Российской Федерации, как Земельный кодекс, Закон о собственности, финансовыми законами и др.

Главное, что отличало проект Г.В. Барабашева и К.Ф. Шеремета от проекта, подготовленного в Комитете Верховного Совета РСФСР, - это то, что в нем отрицалось самоуправленческое значение области и края. Авторы исходили из того, что самоуправление осуществляется на территориях компактного проживания людей. Самоуправление, по мнению авторов проекта, - это система организации управления на местах, свойственная прежде всего населенным пунктам - селам, поселкам, городам. Учитывая некоторые сложности реализации этой концепции, связанные со слабосильностью наших сельских населенных пунктов, они следовали союзной линии, считая, что к самоуправлению может быть отнесен и район, хотя эта категория в какой-то степени надстроечная. Они исходили из того, что именно на уровне района можно обеспечить услуги сельскому населению, которые невозможно оказать на сельском уровне. Что касается области, то, по их мнению, эти единицы, особенно с учетом перспектив развития Российской Федерации, не являются субъектами местного самоуправления. Если область получит самоуправление, то, как считали авторы проекта, никакого городского, районного, сельского, поселкового самоуправления не будет. Область с учетом гигантского опыта ее руководства местными Советами начиная с 20-х гг. не даст развернуться самоуправлению. Авторы проекта полагали, что в области может быть региональное управление, управление субъектом Федерации; область выполняет исключительно важные для местного самоуправления функции, она устанавливает нормативы, дает дополнительные средства в виде субсидий, дотаций, ведет методическую работу, устанавливает разные стандарты и т.д. Но все-таки это не самоуправление. Область может содержать очень крупные хозяйственные и социально-культурные образования, допустим, крупные строительные организации, больницы, обслуживая города и получая от них за это деньги.

Авторы проекта исходили из того, что область нужна, что это очень важное крупное региональное образование, что в связи с этим необходимо иметь специальный закон об областном Совете, уже не как об органе самоуправления, а именно как об органе государственной власти.

И проект Комитета, и проект ученых были рассчитаны на все уровни самоуправления, при этом комитетский проект определял "общий котел" полномочий для всех уровней, имея в виду, что затем на договорной основе полномочия будут распределены между органами самоуправления разных уровней и возникнут отдельные акты для каждого уровня. В проекте ученых компетенция определялась применительно к каждому уровню самоуправления, причем и здесь предполагалась возможность договорного разграничения полномочий, но этот метод рассматривался как дополнительный, не главный. Авторы проекта считали, что, если его поставить во главу угла, т.е. установить, что свою компетенцию Советы сами определяют, сами делят между собой, это затянется на многие годы и вызовет лавину конфликтов. Поэтому надо сначала позитивно определить, что есть в руках Советов, а потом - пускай они меняются, если возникает такая необходимость.

В организационной части проекта ученых были заимствования из рекомендаций комитета, подписанных Н.И. Травкиным. Эти рекомендации, при всей их неординарности с точки зрения правовой формы, сыграли и некоторую позитивную роль. После этих рекомендаций местные Советы стали меньше писать в Москву. Им рекомендовали: хотите иметь исполком - пожалуйста, хотите мэра - нет возражений, хотите председателю Совета поручить исполнительные функции - тоже ваша воля. Учитывая, что многие Советы стали это делать, авторы проекта включили в его текст организационную концепцию Н.И. Травкина. Правда, они старались сделать так, чтобы президиум Совета не смог подменить Совет. Президиум создавался, чтобы ликвидировать ситуацию, сложившуюся при административно-командной системе, когда исполком захватил все рычаги и Совет стал декорацией. Авторы боялись, что, если президиуму дать властные права между сессиями Совета в полном объеме, вернется старая практика. Поэтому они установили, что, поскольку Совет все-таки работает не на постоянной основе, президиум может выполнять некоторые его функции, но каждый раз по поручению Совета и в определенных границах. Границы старались определить так, чтобы все, что входит исключительно в компетенцию Совета, президиум получить не мог. Заметим, что позднее при доработке проекта президиум вообще был исключен из системы органов Совета.

Было немало и других различий между обоими проектами. Из этих проектов взяли лучшее. Позитивным моментом Закона было, в частности, то, что он, преодолев старую конституционную формулу о том, что Совет вправе решить любой вопрос, относящийся к его компетенции, т.е. к компетенции того уровня управления, на котором он действовал, попытался "развести" полномочия Совета как представительного органа власти и местной администрации. Компетенция Совета и администрации в одних и тех же сферах деятельности была различной. Правда, в этом отношении Закон не всегда был последовательным, что приводило на практике к обострению начавшегося к тому времени противостояния Советов и исполнительных органов власти и потребовало внесения соответствующих поправок в текст Закона.

В Законе получили отражение некоторые общемировые стандарты местного самоуправления, закрепленные, в частности, в Европейской хартии местного самоуправления. К ним в первую очередь относятся: утверждение основных прав местного самоуправления за выборными представительными органами местного самоуправления; наличие коммунальной (муниципальной) собственности; отказ от иерархической структуры управления на местах, от соподчиненности органов местного самоуправления разных уровней, построение отношений между ними на договорных основах; удовлетворение финансовых потребностей мест преимущественно за счет собственных доходных источников; специализация органов местного самоуправления главным образом на удовлетворении коммунально-бытовых и социально-культурных потребностей населения без возложения на них ответственности за состояние производственной сферы; широкое сочетание представительных институтов местного самоуправления с формами прямой демократии; использование конкурсной системы замещения должностей в исполнительном аппарате; обеспечение и реализация свободы самих муниципалитетов и муниципальных служащих создавать различные ассоциации для организации взаимопомощи в делах самоуправления и защиты профессиональных интересов; активная судебная защита прав самоуправления.

В Законе РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" было заложено много других прогрессивных идей, укреплявших и развивавших демократические черты нового политического института. Вместе с тем практика применения Закона обнаружила новые правовые проблемы, связанные прежде всего с определением компетенционной части статуса местного самоуправления и его органов (разд. V Закона). Она показала, что многие полномочия, предусмотренные для местных Советов и местной администрации в Законе, "повисали в воздухе", не будучи подкреплены текущим законодательством. С принятием отраслевых законодательных актов (Законов "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР", "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" и др.) неизбежно менялась законодательная терминология, предлагались иные правовые решения хозяйственных и социальных проблем, отличающиеся от закрепленных в Законе о местном самоуправлении. Поэтому компетенционные нормы Закона быстро устаревали и входили в противоречие с текущим законодательством. Разработчики Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" полагали, что новые законы должны согласовываться с этим Законом. Получилось же наоборот, и вскоре Закон о местном самоуправлении стал применим лишь в части организационной - в той части, где регламентировались формы и способы действия органов самоуправления.

По-видимому, в случае с приватизацией и при решении большинства других проблем Закону РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" не следовало входить в детальную регламентацию полномочий местных Советов и местной администрации. В нем достаточно было определить основные полномочия органов местного самоуправления. Однако это были задачи следующего этапа правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации.

 

Следующая страница

К содержанию

 

Категория: Законодательство. Государство и право | Добавил: x5443x (06.03.2013)
Просмотров: 3247 | Теги: рсфср, реформе, МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, закон, местной власти, указы президента, СССР, Об общих началах, хозяйства в СССР | Рейтинг: 0.0/0
Всего комментариев: 0
Добавлять комментарии могут только зарегистрированные пользователи.
[ Регистрация | Вход ]
...




Copyright MyCorp © 2016