Понедельник, 22.05.2017, 20:33
Высшее образование
Приветствую Вас Гость | RSS
Поиск по сайту



Главная » Статьи » Законодательство. Государство и право

ВЫБОРЫ ВЫСШЕГО ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ВОПРОСЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЦЕЛОСТНОСТИ РОССИИ

УХАНКИН В.В.,
кандидат юридических наук (Калининградский филиал
Санкт-Петербургского университета МВД России)
postmaster@ptskl.baltnet.ru

 

ВЫБОРЫ ВЫСШЕГО ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ И ВОПРОСЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЦЕЛОСТНОСТИ РОССИИ

 

 


Участие граждан России в управлении
государственными  делами  как  принцип  ор-
ганизации и деятельности органов государ-
ственной власти является достаточно широ-
ко  изученной  темой  в  научной  литературе.
Несмотря на это, она не теряет своей акту-
альности,  поскольку  затрагивает  широкий
спектр вопросов: от достойной жизни каждо-
го гражданина до эффективного взаимодей-
ствия федерального центра и субъектов фе-
дерации, а в целом, единства и целостности
Российской Федерации.
Решение о возврате к существовавше-
му ранее механизму, определяющему поря-
док проведения выборов высшего должност-
ного  лица  субъекта  Российской  Федерации
(руководителя высшего исполнительного ор-
гана государственной власти субъекта Рос-
сийской  Федерации)  сегодня  нашло  свою
практическую  реализацию  [1]  и  тем  самым
дало повод очередным дискуссиям.
В ст.ст. 3 и 32 Конституции Российской
Федерации закреплено право граждан Рос-
сии участвовать в управлении делами госу-
дарства  как  непосредственно  (свободные
выборы  и  референдум),  так  и  через  своих
представителей в органах власти и местного
самоуправления.
Сама  по  себе  процедура  наделения
полномочиями  глав  субъектов  Российской
Федерации посредством согласованных дей-
ствий и сотрудничества между федеральной
властью  и  властью  на  местах  направлена
как  на  обеспечение  укрепления  единства
правового, политического и экономического
пространства, так и на обеспечение государ-
ственной  целостности  федеративного  госу-
дарства, которым и является Россия.
Изменение этой процедуры явилось от-
ражением  политической  действительности,
при  которой  объективно  более  демократич-
ный способ наделения властью глав регионов
должен  способствовать  уменьшению  сепа-
ратистских  настроений  среди  региональных
элит и укреплению межнационального согла-
сия, о чем в последнее время очень часто го-
ворится на различных уровнях.
До  декабря  2004  года  глава  субъекта
Российской  Федерации  избирался  гражда-
нами России, проживающими на территории
соответствующего  субъекта  Российской  Фе-
дерации, на основе всеобщего равного и пря-
мого  избирательного  права  при  тайном  го-
лосовании  по  мажоритарной  избирательной
системе на срок не более пяти лет и не более
двух сроков подряд (за исключением отдель-
ных субъектов Российской Федерации).
В  соответствии  с  Указом  Президента
Российской  Федерации  от  27  декабря  2004
года № 1603 «О порядке рассмотрения кан-
дидатур на должность высшего должностно-
го  лица  субъекта  Российской  Федерации»
[2],  процедура  наделения  полномочиями
главы субъекта Российской Федерации ста-
ла  выглядеть  следующим  образом.  Не  ме-
нее  чем  две  кандидатуры  представлялись
полномочным  представителем  Президента
Российской  Федерации  в  соответствующем
федеральном  округе  руководителю  Адми-
нистрации  Президента,  рассматривающему
и  представляющему  данные  кандидатуры
главе  государства,  который  и  вносил  одну
из  них  для  наделения  полномочиями  в  за-
конодательный  орган  субъекта  Российской
Федерации.
Отдельно  стоит  отметить  положение,
согласно  которому  после  трехкратного  от-
клонения  кандидатуры  на  должность  главы
субъекта Российской Федерации, внесенно-
го Президентом Российской Федерации, по-
следний имел право роспуска регионального
органа законодательной власти.
После многочисленных дискуссий точ-
ку  поставил  Конституционный  суд  Россий-
ской  Федерации.  В  Постановлении  от  21
декабря 2005 года №13-П Конституционный
суд признал установленный порядок наделе-
ния  гражданина  России  полномочиями  гла-
вы субъекта Российской Федерации не про-
тиворечащим  Конституции,  констатировав,
что представление главой государства кан-
дидатуры  губернатора  региональному  пар-
ламенту  не  нарушает  принцип  разделения
властей и обеспечивает его сбалансирован-
ность как по горизонтали, так и по вертика-
ли [3]. На этом основании данную реформу
нельзя было считать неправовой.
Тем не менее мнения ученых, юристов
и политиков, в том числе и самих глав реги-
онов  разделились.  Одних  вполне  устраива-
ла  процедура  «назначения»  губернаторов,
другие выступали за систему прямых выбо-
ров либо утверждали, что способ наделения
полномочиями  губернаторов  и  приход  их  к
власти вообще не главное, а важен уровень
и качество жизни в регионах.
Представляется,  что  раз  и  навсег-
да выбрать тот или иной способ наделения
полномочиями глав регионов, скорее всего,
невозможно,  да  и  не  нужно.  Необходимо
исходить  из  тех  реалий,  которые  и  должны
определять  способ,  позволяющий  макси-
мально обеспечить «согласие» в федератив-
ном государстве.
Мировая  практика  по  данному  во-
просу также неоднозначна. В Бразилии гу-
бернаторы избираются населением, в ФРГ
-  региональными  законодательными  орга-
нами, в Индии - назначаются федеральным
президентом  по  представлению  премьер-
министра.
Вместе с тем число противников «на-
значения» губернаторов в Российской Феде-
рации,  согласно  социологическим  опросам,
постепенно  увеличивалось.  Так,  например,
по  данным  опроса  Всероссийского  центра
изучения  общественного  мнения,  доля  не-
согласных  с  назначением  губернаторов
возросла за время действия процедуры на-
значения  глав  регионов  на  6%.  Чуть  менее
половины россиян (42%) считают переход от
выборов к назначению губернаторов оправ-
данным, треть (33%) - не соглашаются с этой
точкой зрения.
Причем  в  Сибирском,  и  особенно
Дальневосточном  федеральных  округах
число противников назначения глав субъек-
тов Российской Федерации преобладает над
сторонниками. В остальных округах данная
мера скорее одобряется, особенно в Южном,
Приволжском и Уральском [4].
Но  на  территории  России,  где  в  от-
дельных  ее  регионах  периодически  про-
являлось  нежелание  подчиняться  закону  и
существовала недостаточная степень дове-
рия должностных лиц федерального уровня
к  руководителям  органов  государственной
власти  субъектов  Российской  Федерации,
федеральный центр должен был на это как-
то реагировать.
В  таких  случаях  власть  должна  была
иметь  полномочия  на  оперативное  смеще-
ние руководителей регионов. Как представ-
ляется,  на  тот  момент  в  целях  сохранения
единства и целостности страны, укрепления
вертикали власти было принято единственно
правильное решение - замена всенародных
выборов  губернаторов  на  их  избрание  ре-
гиональными парламентами по представле-
нию Президента Российской Федерации.
13 сентября 2004 года действовавший
в  тот  период  Президент  России  В.В.  Путин
выступил на заседании Правительства Рос-
сийской  Федерации  с  предложением  отме-
нить общенародное голосование на выборах
глав российских регионов: «В целях обеспе-
чения  единства  государственной  власти  и
последовательного  развития  федерализма
необходимо  совместное  участие  Федера-
ции и ее субъектов в формировании испол-
нительных  органов  власти  на  территориях
России. И в этой связи полагаю, что высшие
должностные  лица  субъектов  Российской
Федерации  должны  избираться  законода-
тельными  собраниями  территорий  по  пред-
ставлению главы государства» [5].
В этой связи также следует согласить-
ся с мнением С.Д. Князева, что «с позиций
сегодняшнего  дня  отказ  от  выборов  прине-
сен в жертву укреплению отечественной го-
сударственности,  призванному  обеспечить
единство и целостность России, пусть даже
это будет достигнуто в ущерб электорально-
му федерализму» [6, с.26].
Однако  не  успел  в  полной  мере  быть
реализован механизм, связанный с возвра-
том  к  проведению  всесубъектных  выборов
высшего  должностного  лица  субъекта  Рос-
сийской  Федерации,  как  в  регионах  начали
делать  определенные  заявления  по  поводу
содержания  закона.  Так,  Парламент  Чечни
потребовал  отменить  ограничение  по  коли-
честву  сроков  полномочий  для  губернато-
ров. Глава парламента Чечни Дукуваха Аб-
дурахманов  выступил  против  ограничения
полномочий  глав  регионов  двумя  сроками,
которое прописано в модельном законопро-
екте,  разосланном  в  субъекты  федерации.
Абдурахманов заявил на заседании Совета
законодателей  России:  «Мы  лично  не  со-
бираемся поддерживать и принимать такой
закон...  Мы  никак  не  можем  понять,  откуда
берутся постоянно для федеральной власти
два  срока  и  для  республик  тоже  два  срока
выборов руководителя. Ни один срок, ни три,
ни  пять»,  -  сказал  Абдурахманов,  попросив
еще раз пересмотреть эту норму. «Не всегда
и не везде этот срок устраивает, есть такое
понятие - национальный лидер», - сказал Аб-
дурахманов.
В свою очередь, спикер Совета Феде-
рации Валентина Матвиенко заявила, что ре-
гионы должны быть наделены правом прини-
мать  свои  законы  о  выборах  губернаторов,
в которых, в частности, может отсутствовать
эта норма [7].
В ходе очередного заседания Законо-
дательного собрания Чеченской Республики
13  июня  2012  года  на  своем  169-м  пленар-
ном заседании депутаты под председатель-
ством  спикера  Дукувахи  Абдурахманова
рассмотрели  и  приняли  Закон  Чеченской
Республики  «О  выборах  Главы  Чеченской
Республики».
В  связи  с  изложенным  следует  от-
метить, что вопрос о государстве, государ-
ственной  власти,  структуре  государства
является  одним  из  важнейших  вопросов
конституционного  обеспечения  государ-
ственной целостности Российской Федера-
ции.  Опыт  России  показал,  что  «выторго-
вание» субъектами Российской Федерации
самостоятельности в осуществлении управ-
ления, к сожалению, привел к регионально-
му сепаратизму, пренебрежительному отно-
шению  к  федеральному  законодательству.
Полагаем, следует быть осторожнее в таких
вопросах.
В  соответствии  с  указанным  Феде-
ральным законом от 2 мая 2012 года №40-
ФЗ  все  региональные  парламенты  должны
были до 1 июня 2012 года привести свое за-
конодательство в соответствие с федераль-
ным законом о выборах губернаторов, кото-
рый был принят в апреле.
Стоит  отметить,  что  закон  предусма-
тривает  достаточно  сложные  избиратель-
ные  процедуры.  Для  начала  выдвижение
кандидата (самостоятельное или от партии)
должно быть поддержано 5-10% депутатов
представительных  органов  всех  муници-
пальных образований и (или) избранных на
муниципальных  выборах  глав  муниципаль-
ных  образований  региона.  Регионы  сами
могут решать, какой процент (от 5% до 10%)
выбрать  и  считать  этот  процент  от  суммы
депутатов  и  избранных  населением  глав,
или только от глав.
К  примеру,  в  Тамбовской,  Новгород-
ской  и  Орловской  областях,  барьер  задан
максимально возможный - 10%.
Этот  фильтр  дополняется  еще  одним
требованием: кандидат должен быть поддер-
жан депутатами и главами не менее чем 75%
муниципальных  районов  и  городских  окру-
гов региона. Если кандидат прошел эти два
фильтра, ему необходимо еще (при самовы-
движении) собрать подписи избирателей ре-
гиона - от 0,5% до 2% (сколько именно, опять
решает регион).
Помимо этого, президенту страны дано
право по своей инициативе провести консуль-
тации  с  выдвинувшими  кандидатов  полити-
ческими партиями и самовыдвиженцами со-
гласно порядку, утвержденному им самим.
Федеральным  законом  от  2  мая  2012
года № 40-ФЗ статья 29.1. «Ответственность
должностных  лиц  органов  исполнительной
власти  субъекта  Российской  Федерации»
Федерального  закона  от  06  октября  1999
года №184-ФЗ (ред. от 02.05.2012) «Об об-
щих  принципах  организации  законодатель-
ных  (представительных)  и  исполнительных
органов  государственной  власти  субъектов
Российской Федерации» дополнена пунктом
3.2  следующего  содержания:  «Президент
Российской Федерации вправе отрешить от
должности высшее должностное лицо субъ-
екта  Российской  Федерации  (руководителя
высшего  исполнительного  органа  государ-
ственной власти субъекта Российской Феде-
рации)  в  случае  неисполнения  им  решения
Конституционного  Суда  Российской  Феде-
рации, принятого в отношении нормативного
правового акта высшего должностного лица
субъекта Российской Федерации (руководи-
теля  высшего  исполнительного  органа  го-
сударственной власти субъекта Российской
Федерации), если указанное решение не ис-
полнено в течение одного месяца со дня его
вступления  в  силу  или  в  иной  указанный  в
решении срок».
В  Калининградской  области  также
принят Уставный закон от 29 июня 2012 года
№126  «О  выборах  Губернатора  Калинин-
градской  области»,  согласно  которому  бал-
лотироваться на пост главы региона смогут
лишь кандидаты от политических партий [8].
При этом партийный кандидат должен будет
собрать в свою поддержку не менее 8% под-
писей депутатов представительных органов
муниципальных  образований  и  глав  муни-
ципалитетов,  избранных  на  муниципальных
выборах. Кроме того, кандидат должен быть
поддержан не менее чем в 3/4 муниципаль-
ных районов и городских округов. Конечно,
законом  субъекта  Российской  Федерации
может предусматриваться выдвижение кан-
дидатов на указанную должность в порядке
самовыдвижения.  Но  стоит  сказать,  что  в
данном  случае  отсутствие  самовыдвижен-
цев  не  ущемляет  пассивное  избирательное
право, а предусмотренный механизм может
исключить возможность участия в выборах в
качестве  кандидатов  случайных  людей,  да-
леких от политики и не имеющих управлен-
ческого опыта.
В целом, обсуждая те реформы в фе-
деративной организации, которые имели ме-
сто в последние годы, согласимся, что уста-
новление  выборов  губернаторов  не  стоило
бы однозначно оценивать как демократиче-
ский шаг, а отмену таких выборов - как от-
ход от демократии. Суть в другом: если бла-
годаря прямым выборам какая-то корыстная
группа  в  субъекте  Российской  Федерации
путем  подкупов  и  махинаций  приводит  на
выборный пост своего ставленника и через
него  начинает  нещадно  эксплуатировать
местные ресурсы в свою пользу - это плохо.
И  если  отмена  выборов  и  введение  факти-
чески  прямого  назначения  губернаторов,
да еще и с роспуском парламента субъекта
Российской Федерации, который не поддер-
жал  президентскую  кандидатуру,  есть  по-
казатель бюрократизации страны - это тоже
плохо [9, с.5-12].
Поэтому  в  настоящий  исторический
период важно разработать механизмы, кото-
рые будут способствовать проявлению ини-
циативности  субъектов  Российской  Феде-
рации в вопросах наделения полномочиями
глав регионов. Необходимо на практике ре-
ализовывать  теорию  корпоративного  феде-
рализма - системы, при которой функциони-
рует вертикальная прямая и обратная связь
между федеральным центром и регионами,
а  также  горизонтальное  взаимодействие
между субъектами Российской Федерации.
Это должно повысить эффективность
конституционно-правового  механизма  обе-
спечения государственной целостности Рос-
сийской Федерации.
Оценивая  управляемость  конкретным
регионом сегодня, федеральный центр оце-
нивал  политическую  статику.  Однако  кон-
кретная политика - явление динамическое, а
это значит, что реальность может быть слож-
нее всех расчетов.
Способ  избрания  губернаторов  -  во-
прос  больше  политический,  чем  конститу-
ционный, и должен решаться соответствую-
щим образом. Введя в свое время принцип
выборности губернаторов, а затем, изменив
его  на  фактическое  назначение  губернато-
ров,  федеральная  власть  искала  наиболее
оптимальный вариант.
Но именно путем выборов народ пере-
дает  выбираемым  органам  власти  и  долж-
ностным  лицам  право  на  реализацию  су-
веренитета  в  установленных  Конституцией
пределах:  ни  один  орган  или  должностное
лицо не может считаться носителем сувере-
нитета народа; они лишь осуществляют свои
полномочия, определенные законом, в пери-
од, на который избраны.
Безусловно,  цель  предотвращения
«социальных  взрывов»  в  нынешних  усло-
виях  ухудшения  качества  жизни  россиян  и
повышения  числа  несогласных  с  порядком
формирования  региональной  власти  тре-
бует  серьезного  внимания  законодателя  к
корректировке такого порядка в целях обе-
спечения государственной целостности Рос-
сийской Федерации.
Как представляется, выбранная сегод-
ня  процедура  выборов  глав  субъектов  Рос-
сийской  Федерации  с  учетом  возможности
участия регионов в определении отдельных
ее  аспектов  при  закрепленном  праве  Пре-
зидента Российской Федерации отрешать от
должности высшее должностное лицо субъ-
екта  Российской  Федерации  в  установлен-
ных  случаях  является  наиболее  оптималь-
ной  в  целях  обеспечения  государственной
целостности Российской Федерации.
Библиографический список:
1. Федеральный закон от 2 мая 2012 года №40-ФЗ «О внесении изменений в Федераль-
ный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполни-
тельных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный
закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации» // Российская газета. №99. 2012. 4 мая.
2. Указ Президента Российской Федерации от 27 декабря 2004 года №1603 «О порядке
рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего
исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации» // СЗ РФ.
27.12.2004. №52 (ч.2). Ст.5427.
3.  Постановление  Конституционного  Суда  Российской  Федерации  от  21  декабря  2005
года №13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального зако-
на «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда
граждан» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2006. №1.
4. Россия отметит годовщину отмены прямых выборов губернаторов. // URL: http://ria.ru/
society/20080912/151224234.html.
5. Российская газета. 2004. 14 сентября.
6. Князев С.Д. Российский электоральный федерализм: конституционно-правовое содер-
жание и проблемы реализации // Государство и право. 2008. №1. С.26.
7. Парламент Чечни потребовал отменить ограничение по срокам для губернаторов. //
URL: http://lenta.ru/news/2012/05/31/eternity/.
8. Уставный закон Калининградской области от 29 июня 2012 года №126 «О выборах Гу-
бернатора Калининградской области» // «Калининградская правда» (вкладыш «Официальный
вестник Правительства Калининградской области»). №112. 30.06.2012.
9. Авакьян С.А. Современные проблемы конституционного и муниципального строитель-
ства в России // Конституционное и муниципальное право. 2010. №3. С.5-12.










 

 

 

Категория: Законодательство. Государство и право | Добавил: x5443x (13.12.2012)
Просмотров: 1542 | Теги: обес, наделение полномочиями, государ- ственная целостность Росси, высшее должностное лицо субъекта Ро, выборы | Рейтинг: 0.0/0
Всего комментариев: 0
Добавлять комментарии могут только зарегистрированные пользователи.
[ Регистрация | Вход ]
...




Copyright MyCorp © 2017 Обратная связь