Вторник, 21.11.2017, 09:00
Высшее образование
Приветствую Вас Гость | RSS
Поиск по сайту



Главная » Статьи » Финансы и налоги. Бухгалтерия

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ БЮДЖЕТНЫХ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ

ЧАПЛЫГИН В.Г.,
доктор экономических наук, профессор, заведующий
кафедрой финансов и кредита ФГБОУ ВПО «КГТУ»

ЕРАШОВ А.С.,
председатель комиссии по бюджету, финансам и налогам г. Балтийска


ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОЦЕНКИ
ЭФФЕКТИВНОСТИ БЮДЖЕТНЫХ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ



Согласно концепции реформирования
бюджетного процесса в РФ, основными на-
правлениями  совершенствования  системы
планирования  общественных  финансов  и
исполнения полномочий государства и мест-
ного  самоуправления  являются  развитие
системы  перспективного  финансового  пла-
нирования,  развитие  программно-целевых
методов бюджетного планирования.
Очевидно,  что  заявленные  приори-
тетные задачи предполагают обоснование и
внедрение в практику результативных прин-
ципов  бюджетирования.  Однако,  несмотря
на  реформирование  бюджетной  системы,
в  целом  соответствующей  общемировым
тенденциям  в  управлении  общественными
финансами,  в  России  все  еще  отсутствуют
встроенные  механизмы  повышения  эффек-
тивности государственных расходов. Преоб-
ладающий  в  настоящее  время  метод  смет-
ного  планирования  (на  основе  индексации
сложившихся  затрат  по  дробным  позициям
бюджетной классификации) имеет ряд недо-
статков: отсутствие стимулов к сокращению
издержек  и  экономии  бюджетных  средств;
недостаточную ориентированность на дости-
жение  конкретных  результатов  деятельно-
сти,  так  как  при  действующей  системе  фи-
нансируется  факт  существования  объекта
финансирования [2].
Основным  направлением  реформи-
рования  бюджетного  процесса  является
переход  преимущественно  к  программно-
целевым  методам  бюджетного  планирова-
ния, обеспечивающим прямую взаимосвязь
между  распределением  бюджетных  ресур-
сов и фактическими или планируемыми ре-
зультатами их использования в соответствии
с  установленными  приоритетами  государ-
ственной и муниципальной политики.
При  подготовке  проекта  бюджета  в
заявках,  поступающих  от  отраслевых  орга-
нов  исполнительной  власти,  потребности  в
финансировании  основываются,  как  прави-
ло,  на  корректировке  объемов  бюджетных
средств, выделенных в предыдущем году, а
не на количественно измеримых, социально
значимых,  фактических  и  ожидаемых  ре-
зультатах расходования бюджетных средств.
В значительной мере это относится и к
обоснованиям целевых программ. Несмотря
на то, что порядок разработки и реализации
целевых  программ  предусматривает  вклю-
чение  в  их  обоснование  ожидаемых  конеч-
ных  результатов  реализации  программных
мероприятий,  это  требование  нередко  вы-
полняется  лишь  формально.  Результаты  во
многих программах сформулированы таким
образом,  что  они  не  поддаются  или  плохо
поддаются  точной  количественной  оценке.
Плановые значения показателей программ в
этом случае не позволяют судить о степени
достижения их целей.
Действующая  система  учета,  отчет-
ности  и  контроля  исполнения  бюджета  но-
сит  затратный  характер,  то  есть  позволяет
оценивать главным образом правомерность
расходования  бюджетных  средств,  а  не  ре-
зультативность  их  использования.  Не  на-
лажена  и  система  измерения  социально-
экономических  результатов  бюджетного
финансирования. Таким образом, программ-
но-целевое бюджетирование внедряется для
преодоления  указанных  недостатков,  повы-
шения эффективности бюджетных расходов
за  счет  их  концентрации  на  наиболее  важ-
ных для общества направлениях. А в связи
с тем, что специфика указанного метода фи-
нансирования  предполагает  наличие  систе-
мы регулярного мониторинга и оценки, наи-
более  актуальным  направлением  развития
исследований  в  сфере  программно-целево-
го бюджетирования является создание и со-
вершенствование существующих подходов к
оценке и методов мониторинга [4].
Под  бюджетной  эффективностью  не-
обходимо  понимать  экономическую  выгоду
для государства и местного самоуправления,
которая выражается в соотношении величины
полученного социального эффекта и произве-
денных затрат. Причем указанное соотноше-
ние в зависимости от использованного метода
может  оцениваться  в  абсолютном  денежном
выражении  или  определять  стоимость  полу-
чения  единицы  социального  эффекта  (отно-
сительное  выражение).  К  основным  общете-
оретическим методам оценки эффективности
программ относятся метод анализа издержек
и выгод (CBA), метод анализа издержек и по-
лезности  (CUA),  метод  анализа  издержек  и
результативности  (CEA),  а  также  многочис-
ленные  модификации  последнего.  При  этом,
несмотря  на  многообразие  методов  оценки,
каждый  из  них  обладает  рядом  существен-
ных ограничений в практическом применении:
сложность  оценки  социального  эффекта  в
денежном  выражении,  отсутствие  учета  пре-
дельных  издержек  на  создание  социального
эффекта и т.д.
При этом система является многоуров-
невой,  обеспечивающей  оценку  на  предва-
рительной стадии в целях отбора программ,
а также оценку на промежуточной и конеч-
ной  стадии  в  целях  анализа  хода  реализа-
ции  и  результатов  воздействия  программы.
Результатом оценки программ на предвари-
тельной стадии может являться составление
рейтинга программ на основе общих показа-
телей  [1].  Анализ  результатов  воздействия
и  хода  реализации  программы  может  быть
основан на разнообразных частных показа-
телях,  в  том  числе  показателях  конечного,
частного конечного эффектов, а также пока-
зателей  непосредственного  результата.  На
промежуточной и конечной стадиях резуль-
татами оценки является определение степе-
ни  достижения  целей,  а  также  выполнения
задач и мероприятий программы.
К  ключевым  особенностям  целевых
программ,  реализуемых  на  территории  РФ,
можно  отнести  следующие:  особый  статус
целевых программ, отраженный в поправках
к Бюджетному кодексу от апреля 2007 г., по-
явление долгосрочных программ как метода
реализации инвестиционной политики госу-
дарства и местного самоуправления, неуре-
гулированность  вопроса  относительно  фи-
нансирования целевых программ и т.д.
В  настоящее  время  в  субъектах  РФ
принято не менее 40 методик оценки целе-
вых  программ,  большая  часть  из  которых
носит формальный характер и не имеет ре-
ального опыта внедрения. Анализ наиболее
ярких примеров (Пермский край, Калужская,
Нижегородская,  Самарская,  Хабаровская,
Ленинградская  области  и  т.д.)  выявил  сле-
дующие ключевые недостатки применяемых
в  регионах  методов  оценки  целевых  про-
грамм:  направленность  на  оценку  качества
проектировки, а не на оценку эффективно-
сти  программы;  сложность  интерпретации
показателей,  необоснованность  выбора  ве-
сов при оценке агрегированного показателя;
высокая  степень  субъективности  в  присво-
ении  баллов  в  ходе  анализа  проектов  про-
грамм;  отсутствие  оценки  эффективности
(учета  бюджетных  расходов)  программ;  от-
сутствие  сопоставимости  оценок  проектов
при использовании частных показателей для
оценки результатов; отсутствие информации
о критериях оценки до момента ее проведе-
ния и т.д.
На  основе  сделанных  выводов  нами
разработана  комплексная  многоуровне-
вая  методика  оценки  программ,  определя-
ющая  следующие  ключевые  предпосылки
разработки  нового  метода  оценки  целевых
программ,  отвечающего  требованиям  про-
граммно-целевого  бюджетирования,  учи-
тывающего  особенности  регламентации
бюджетного  процесса  и  смежных  отраслей
государственного  и  муниципального  управ-
ления  в  РФ,  а  также  недостатки  действую-
щих  в  регионах  методик  оценки  программ:
использование  формализованного  процес-
са  отбора  полномочий,  целесообразных  к
реализации  в  рамках  целевых  программ;
наличие многоуровневой системы оценки и
непрерывного процесса мониторинга; необ-
ходимость  составления  рейтинга  программ
на предварительной стадии на основе оцен-
ки  эффективности;  обязательность  оценки
результативности  и  эффективности  про-
грамм  на  промежуточной  и  конечной  ста-
диях; обеспечение максимально возможной
степени  объективности  процесса  оценки
программ; наличие информации о критери-
ях оценки, а также их значимости до начала
проектировки программ [5].
Каждый  из  элементов  разрабатыва-
емой  методики  оценки  целевых  программ
соответствует определенной стадии оценки.
Так, критерии отбора расходных полномочий,
целесообразных к реализации посредством
программно-целевого метода, используются
на стадии, предшествующей инициации про-
ектов  программ.  Данные  критерии  должны
исключать  из  рассмотрения  текущую  дея-
тельность органов исполнительной власти и
стимулировать инвестиционную и в особен-
ности  инновационную  деятельность  в  рам-
ках закрепленных полномочий соответству-
ющего уровня власти.
Система  общих  показателей  и  крите-
риев оценки эффективности программ при-
меняется на предварительной стадии оценки
программы и призвана определить условия
для ранжирования целевых программ. Дан-
ный этап является наиболее важным в пред-
ложенном методе оценки целевых программ,
так  как  определяет  дальнейшую  «судьбу»
проектов  программ.  Использование  ранжи-
рования  позволяет  наиболее  четко  и  оче-
видно  определить  приоритетные  целевые
программы,  которые  выносятся  на  рассмо-
трение утверждающего органа (высшего ис-
полнительного органа или законодательного
органа). В связи с тем, что бюджетное огра-
ничение  всего  пакета  целевых  программ
определяется  в  ходе  бюджетного  процесса
и может существенно изменяться, использо-
вание ранжированного перечня проектов це-
левых программ позволяет непрерывно кор-
ректировать процесс отбора без проведения
дополнительной оценки.
Важным  элементом  в  предлагаемой
методике оценки целевых программ являют-
ся методы оценки агрегированных значений
показателей  результативности  реализации
программ. Данный элемент используется на
промежуточной  и  конечной  стадиях  оценки
целевых программ.
Анализ  показывает,  что  на  промежу-
точной и конечной стадиях реализации про-
граммы  ее  оценка  может  быть  необходима
для  корректировки  объема  финансовых
средств, выделяемых на дальнейшую реали-
зацию программы; формирования информа-
ционной базы об эффективных технологиях
и ключевых факторах успеха реализации це-
левых программ.
В связи с тем, что на промежуточной
и  конечной  стадиях  целесообразно  оцени-
вать  результативность  и  эффективность
конкретных целей, задач и мероприятий про-
граммы,  в  качестве  инструментов  анализа
необходимо применять частные показатели.
Причем для оценки результатов достижения
целей программы необходимо использовать
показатели  конечного  эффекта,  для  задач
-  показатели  частных  конечных  эффектов,
а  для  мероприятий  -  показатели  непосред-
ственных результатов. Так, при оценке про-
грамм на промежуточной и конечной стади-
ях необходимо решить вопрос о том, каким
образом дать заключение относительно ре-
зультативности  и  эффективности  реализа-
ции программы. Данный вопрос упирается в
решение проблемы агрегирования совокуп-
ности показателей. В рамках предложенной
методики оценки целевых программ предла-
гается проводить агрегирование на каждом
из  уровней  иерархии  показателей,  получая
таким образом оценку относительно степени
достижения  цели  программы,  степени  вы-
полнения задач программы, степени выпол-
нения мероприятий программы.
Подобные  оценки  позволяют  сделать
очевидные  выводы  относительно  успешно-
сти реализации программы, а также прове-
сти  факторный  анализ,  имеющий  высокую
аналитическую  ценность  в  системе  оценки
целевых программ.
Среди  наиболее  важных  элементов
предлагаемой  методики  можно  выделить
следующие:  систему  общих  показателей  и
критериев оценки эффективности программ
на предварительной стадии; методы оценки
степени  достижения  целей,  задач  и  меро-
приятий программы.
Для  оценки  социального  эффекта
предлагается  метод,  основанный  на  отно-
сительной  оценке  ожидаемых  результатов
целевой  программы  в  условных  единицах.
Одна  из  ключевых  особенностей  метода
в  том,  что  значения  всех  возможных  вари-
антов  социальных  эффектов,  выраженные
через  ожидаемые  результаты  программ,
определены  заранее  (до  момента  проведе-
ния оценки программ). В этом случае суще-
ственно повышается уровень объективности
оценки,  так  как  непосредственный  расчет
показателей  эффективности  программы
осуществляется  автоматически  на  основе
созданной заранее системы значений крите-
риев эффективности.
Целью  метода  является  построение
рейтинга  предлагаемых  проектов  целевых
программ на основе оценки показателей их
эффективности.  Показатель  эффективно-
сти для каждой программы рассчитывается
как отношение суммы ее бюджета к значе-
нию  показателя  социального  эффекта,  вы-
раженного в условных единицах. Представ-
ленная  идея  оценки  социального  эффекта
опирается на общую логику программно-це-
левого  метода  исполнения  расходных  обя-
зательств,  в  соответствии  с  которой  любая
целевая программа структурирована в виде
четкой  иерархии  целей,  задач  и  мероприя-
тий. Поэтому ожидаемый результат целевой
программы  (социальный  эффект)  косвенно
может  быть  оценен  через  следующие  па-
раметры:  степень  приоритетности  целевой
группы  (цель);  степень  значимости  направ-
ления  по  улучшению  состояния  целевой
группы (цель и задачи); степень потенциаль-
ной эффективности и адекватности метода,
используемого  в  рамках  соответствующего
направления (задачи и мероприятия) [6].
Спецификой  целевых  программ  явля-
ется относительно ограниченное множество
характеристик  каждого  из  перечисленных
трех  параметров,  что  позволяет  создать
универсальную систему оценки параметров
социального  эффекта  любой  целевой  про-
граммы. Таким образом, на основе анализа
целевых  программ,  действующих  в  стране,
регионе  или  конкретном  муниципалитете,
есть возможность определить перечень воз-
можных характеристик параметров и дать их
количественную  оценку  в  условных  едини-
цах. При этом для определения конкретных
значений  приоритетности  отдельных  целе-
вых групп, значимости направлений улучше-
ния их состояния и эффективности конкрет-
ных  методов  предлагается  использовать
экспертные оценки.

Библиографический список:
1.  Баранова  И.В.  Оценка  эффективности  использования  бюджетных  средств.  Новосибирск: САФБД, 2009. 218 с.
2. Греков И.Е. Стратегия социально-экономического развития России: бюджетные и денежно-кредитные аспекты: монография / И.Е. Греков. М.: Издательство «Дело и сервис», 2009. 199 с.
3. Зевакин М.Ю. Доходы федерального бюджета от дивидендов по акциям, находящимся в федеральной собственности. // Межвузовский научно-практический сборник «Экономика.
Право. Лингвистика». 2006. №1. С.32-35.
4. Исаев Э.А. Финансовый потенциал региона: консолидация, саморазвитие, регулирование. // Финансовая экономика. 2010. №1.
5. Исаев Э.А. Эволюционная модернизация региональных финансов. // Вестник Финансовой академии. 2010. №1.
6. Шакина Е.А. Анализ методов оценки целевых программ субъектов РФ // Региональная экономика: теория и практика. №11 (4). 2008. С.46-56.











 

Категория: Финансы и налоги. Бухгалтерия | Добавил: x5443x (15.12.2012)
Просмотров: 979 | Теги: региональное развитие, муниципалитеты, контроль бюджетных ассигнований, Бюджетная реформа, целевые программы развития | Рейтинг: 0.0/0
Всего комментариев: 0
Добавлять комментарии могут только зарегистрированные пользователи.
[ Регистрация | Вход ]
...




Copyright MyCorp © 2017 Обратная связь