Четверг, 25.05.2017, 19:29
Высшее образование
Приветствую Вас Гость | RSS
Поиск по сайту



Главная » Статьи » Законодательство. Государство и право

Становление института саморегулирования как одна из магистральных тенденций модернизации системы права Российской Федерации

П.Б.Салин*

 

Становление института саморегулирования как одна из магистральных тенденций модернизации системы права Российской Федерации

 

Структурные изменения, происходящие в российском обществе и социально-экономической реальности, выявили и актуализировали одно из значимых явлений социальной и правовой реальности – феномен саморегулирования. Саморегулирование в той или иной степени затрагивает практически все звенья социальной жизни и одного из основных ее регуляторов – права. Как отметил отечественный теоретик права А.Б. Венгеров, «процессы эти (самоорганизация и саморегулирование – П.С.) возникают во всех средах – социальной, физической, биологической. Их только начали изучать, но уже ясно, что само их наличие во всех средах свидетельствует о возможности новых подходов к некоторым состояниям бытия, в том числе социальной жизни».

Саморегулирование постепенно проникает во все сферы российской социальной и правовой действительности, и это проникновение обусловлено объективными вескими причинами. Во-первых, это является естественной реакцией на усложнение процессов, происходящих в обществе и, прежде всего, в экономике. Во-вторых, курс государства на изменение форм воздействия на социальную активность породил определенный вакуум, который должен быть заполнен. И, судя по происходящим процессам, в значительной части он будет заполнен за счет развития саморегулирования.

Отечественные исследователи в области юридической науки справедливо обращают внимание на дуализм развития российского законодательства, характерный для последних десяти лет. В частности, необходимость более подробной нормативно-правовой регламентации общественной жизни в силу ее усложнения вступает в противоречие с принципом минимизации участия государства в социальных процессах в пользу стимулирования их саморегуляции.

До последнего времени нормативная регламентация процессов общественного саморегулирования, прежде всего, в сфере бизнеса, осуществлялась посредством внесения изменений в отраслевое законодательство. В рамки данного подхода укладываются положения нормативно-правовых актов, касающиеся саморегулируемых организаций (далее – СРО) или аналогичных им по объему функций и полномочий правовых образований, которые появились в 1995-2002 гг. и определяли статус СРО в различных областях экономики: инвестиционной, оценочной и аудиторской деятельности, сферы рекламных услуг и арбитражного управления.

Однако, начиная с 2002 г. наблюдается стремление законодателя произвести своеобразную кодификацию накопившихся норм и объединить имеющийся массив нормативно-правовых актов и имеющейся правоприменительной практики в рамочный закон о СРО, существенно расширив область его применения и распространив действие его норм практически на все сферы экономической деятельности. Следует отметить, что подобный рамочный законопроект был принят в первом чтении Государственной Думой РФ в октябре 2003 г., однако в последующем его рассмотрение во втором чтении неоднократно переносилось, и он был окончательно принят лишь в конце 2007 г.

Легализация (узаконивание) такого феномена, как СРО, в экономике РФ явилось своеобразной реакцией государства на резкое усложнение общественных отношений в результате экономических реформ начала 1990-х гг. Органы государственной, прежде всего, исполнительной власти просто не обладали необходимым количеством и качеством ресурсов (в первую очередь – кадровых), которые позволяли бы им оперативно реагировать на стремительно меняющуюся ситуацию.

Примечательно, что впервые термин «саморегулируемая организация» упоминается в документе, регламентирующем некоторые аспекты функционирования фондового рынка – на тот момент наименее изученного и наиболее динамичного сегмента экономики. Возможно также, что легализация этого термина связана с тем, что многие организационные принципы функционирования российского фондового рынка были заимствованы его «конструкторами» из англо-саксонской практики, где СРО являются одними из наиболее значимых регуляторов.

Однако с течением времени стало ясно, что СРО – не временное явление российского законодательства переходного периода, а оправдавший себя институт, который, с одной стороны, избавляет органы исполнительной власти от значительной по объему «текучки», а с другой – позволяет осуществлять эффективный надзор за отдельными сегментами экономики, одновременно выполняя роль своеобразного фильтра, отсеивающего ненужную информацию, и консультанта, располагающего самыми квалифицированными специалистами именно в данной отрасли экономики. Другими словами, государство «уже не жандарм, а арбитр».

Постепенно этот институт или аналогичные по объему функций и полномочий организации обретают легальный статус на уровне федеральных законов в сфере рекламы (1995 г.), на рынке ценных бумаг (1996 г.), оценочных услуг (1998 г.), аудиторской деятельности (2001 г.), арбитражного управления (2002 г.), строительства (2009 г.). Первоначальным результатом легализации института СРО в этих отраслях явилось значительное сокращение объемов ведомственного нормотворчества, которое эволюционировало и обрело форму стандартов деятельности, разрабатываемых СРО для своих членов. С одной стороны, это значительно разгрузило органы исполнительной власти, испытывающие постоянный кадровый голод, с другой – приблизило существующие правила функционирования к реалиям того или иного сегмента рынка.

Начиная с 2001 г. институт саморегулирования стал рассматриваться государственными органами как возможная глобальная альтернатива государственному регулированию. В то же время нельзя сказать, что предпринимались активные шаги по развитию данного института.

Фактически политика в области развития саморегулирования проявилась в двух направлениях: попытке создать общие стимулы к развитию саморегулирования в законе «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», а также, в последнее время, в базовом законе «О саморегулируемых организациях», и формировании отраслевого законодательства, содержащего в том числе нормы, касающиеся саморегулирования.

В рамках Закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении  государственного контроля (надзора)» была сделана важная попытка создать стимулы к развитию саморегулирования. В соответствии с Законом для членов саморегулируемых организаций возможен особый режим государственного контроля, который предполагает, что плановые контрольные мероприятия проводятся органом государственного контроля выборочно в отношении 10% членов саморегулируемой организации (но не менее чем двух хозяйствующих субъектов). То есть реально речь шла о развитии добровольного саморегулирования, хотя и с возможностью получить определенные привилегии.

Однако реальных стимулов к развитию саморегулирования закон не дал. Баланс выгод от членства в саморегулируемых организациях и требований к таким организациям, установленный в Законе «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении  государственного контроля (надзора)», не может считаться оптимальным.

Во-первых, в законе заложено весьма жесткое требование  субсидиарной ответственности членов саморегулируемой организации за ущерб, причиненный ее членами вследствие несоблюдения обязательных требований. На такую схему ответственности готовы идти далеко не все организации и их члены.

Во-вторых, для перевода организации саморегулирования на особый порядок закон требует соответствия предмета саморегулирования предмету государственного контроля. Таким образом, даже создание механизмов субсидиарной ответственности не избавит субъектов саморегулирования от многих видов контроля. Вряд ли члены профессиональной ассоциации согласятся контролировать, например, соблюдение норм пожарной безопасности и нести субсидиарную ответственность за ущерб, причиненный нарушением этих норм.

Помимо уже анализировавшегося  закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», в котором была сделана попытка создать стимулы для развития организаций саморегулирования, нормы, связанные с саморегулированием, появились в ряде отраслевых законов.

Так,  в принятом в 2002 г. законе «О несостоятельности (банкротстве)» содержится требование об обязательном членстве арбитражных управляющих в саморегулируемых организациях. То есть был реализован весьма жесткий принцип делегированного саморегулирования. Обязательное членство арбитражных управляющих в организации саморегулирования заменило государственное лицензирование этой деятельности с июля 2003 г.

Оценки результатов ведения института саморегулирования арбитражных управляющих весьма противоречивы. Представители арбитражных управляющих, ряда государственных органов, некоторые эксперты расценивают введение саморегулирования в сфере арбитражного управления как большой шаг вперед по сравнению с государственным лицензированием этой деятельности. В качестве положительных результатов введения этого института называют:  улучшение контроля за деятельностью арбитражных управляющих (государство было не в состоянии качественно контролировать деятельность всех нескольких тысяч арбитражных управляющих, но в состоянии контролировать несколько десятков организаций саморегулирования, которые, в свою очередь, могут успешно контролировать своих членов); повышение стандартов профессиональной деятельности, лучшее представительство интересов арбитражных управляющих во взаимодействии с регулирующими органами и в законотворческом процессе.

Аргументы тех, кто скептически относится к результатам введения саморегулирования в сфере арбитражного управления, разнообразнее. При этом критика связана не столько с самой идеей развития саморегулирования в этой сфере, сколько с ее практической реализацией.

Ряд проблем в сфере саморегулирования арбитражных управляющих был отмечен Минюстом России, который выполнял функции регулятора в этой сфере, в частности, осуществляя государственный надзор за саморегулируемыми организациями арбитражных управляющих.

Так, Минюстом отмечалось, что при достаточной детализации норм, касающихся саморегулирования, в законе «О несостоятельности (банкротстве)», ряд вопросов остался неурегулированным. В частности, не до конца отрегулированы вопросы размещения и расходования средств компенсационного фонда, который обязаны создавать СРО; поскольку СРО не являются участниками дела о банкротстве, они не могут знакомиться с материалами дел о банкротстве, что препятствует СРО в осуществлении возложенных на них функций, в частности, при уклонении арбитражных управляющих от представления документов по делу о банкротстве в ходе проверки их деятельности.

Торгово-промышленной палатой России отмечалось, что по-прежнему актуальной проблемой являются недружественные поглощения хозяйствующих субъектов. Конечно, проблема недружественных поглощений связана не только и не столько с проблемой саморегулирования арбитражных управляющих. Однако, по крайней мере, становится ясно, что введение саморегулирования деятельности арбитражных управляющих не стало панацеей от всех проблем недобросовестного поведения арбитражных управляющих.

В ряде комментариев также отмечается недостаточность контроля за деятельностью арбитражных управляющих со стороны организаций саморегулирования, зависимость организаций саморегулирования от финасово-промышленных групп, фактическое осуществление режима «двойного регулирования», снижение независимости арбитражных управляющих.

Следует отметить, что практика деятельности организаций арбитражных управляющих подтверждает тот факт, что саморегулирование может использоваться для ограничения входа на рынок. Такая возможность заложена в самом законе «О несостоятельности (банкротстве)», в соответствии с которым собрание кредиторов определяет саморегулируемую организацию арбитражных управляющих, которая  представляет три кандидатуры  на должность управляющего. Таким образом, реально от членства в организации саморегулирования зависит не только возможность заниматься профессиональной деятельностью, но и обеспеченность арбитражных управляющих работой, что создает дополнительные стимулы к ограничению членства в таких организациях.

Так, в ряде организаций саморегулирования арбитражных управляющих был установлен лимит членства. В качестве примера можно привести НП «Приволжская саморегулируемая организация арбитражных управляющих» (Приволжской СОАУ). В интервью газете «Деловое Прикамье» генеральный директор Приволжской СОАУ, в частности, говорил о принятом организацией решении увеличить предельную численность своих членов со 199 до 299.

Схожий принцип реализован в НП «Краснодарская межрегиональная саморегулируемая организация профессиональных арбитражных управляющих «Кубань». В соответствии с Правилами приема арбитражных управляющих в состав членов Некоммерческого партнерства «Краснодарская межрегиональная саморегулируемая организация профессиональных арбитражных управляющих «Кубань» Совет Партнерства вправе определить «оптимальное число членов партнерства». При решении о приеме в члены Партнерства Совет Партнерства «помимо деловых и личностных качеств Кандидатов, вправе принять во внимание оптимальное число членов Партнёрства, определённое Советом Партнёрства». Таким образом, в рамках организации осуществляется прямое количественное  ограничение количества участников рынка, то есть в явной форме проявляется тенденция к ограничению конкуренции, в значительной степени характерная для делегированного саморегулирования.

В целом та же тенденция построения делегированного саморегулирования характерна для принятого в 2002 г. закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации». В соответствии с этим законом на смену множественности коллегий адвокатов пришло единое объединение – адвокатская палата. На территории каждого субъекта может действовать только одна адвокатская палата, не допускается создание межрегиональных адвокатских палат. Адвокатские палаты субъектов объединяются в федеральную палату.

Как видим и в этом случае реализован принцип делегированного саморегулирования, причем в еще более жесткой форме, поскольку адвокат, ведущий свою деятельность в определенном регионе, реально возможности выбирать адвокатскую палату. Риск ограничения конкуренции в данном случае снижается за счет того, что реально существует жесткая конкуренция между адвокатами и «просто юристами».

Хотя, следует отметить, что вплоть до второго чтения в проекте Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» содержалась норма, по которому представлять интересы сторон в арбитражном процессе могли только адвокаты (арбитражные дела являются значительно более доходными, чем гражданские процессы в судах общей юрисдикции). Однако в окончательном варианте закона эта норма отсутствует: монополия адвокатов вводится только на представительство в арбитражных судах интересов органов государственной власти и местного самоуправления.

Следует отметить, что идея о введении монополии адвокатов на представительство интересов в ряде категорий дел в последнее время вновь лоббируется представителями этого профессионального сообщества.

Еще один пример тенденции к развитию делегированного саморегулирования в жесткой форме (с обязательным членством) – принятые летом 2006 г. поправки к закону «Об оценочной деятельности в Российской Федерации». В соответствии с ними условием занятия оценочной деятельностью является членство в одной из саморегулируемых организаций  оценщиков.  При этом членами саморегулируемой организации  оценщиков должны быть не менее 500 специалистов-оценщиков или не менее 100 оценщиков, имеющих место нахождения не менее чем в одной трети субъектов Российской Федерации.

В целом проявившиеся в 2001-2004 гг. тенденции государственной политики в сфере развития саморегулирования позволяют ряду авторов говорить о дискредитации идеи саморегулирования в России. Не соглашаясь со столь жесткой оценкой, следует признать, что основная тенденция в последние годы была связана с развитием делегированного саморегулирования.

Не отрицая возможность и, в некоторых случаях, целесообразность создания подобных организаций и формирования соответствующей нормативно-правовой базы, следует обратить внимание, что, хотя делегированное саморегулирования во многом представляется предпочтительной формой, именно этот тип саморегулирования обладает наибольшими рисками с точки зрения возможных злоупотреблений уполномоченных органов при осуществлении правоприменительной практики. Поэтому сведение саморегулирования только к этой форме, что, в частности, нашло отражение в законе «О саморегулируемых организациях», влечет за собой серьезные риски.

 

* Салин Павел Борисович - соискатель кафедры теории и истории государства и права Юридического института (Санкт-Петербург), ведущий эксперт Центра политической конъюнктуры. Научный руководитель – доктор юридических наук, профессор С.А.Комаров.

Категория: Законодательство. Государство и право | Добавил: x5443x (01.01.2013)
Просмотров: 469 | Теги: модернизации, Становление, саморегулирования, магистральных, права, Тенденций, российской федерации, системы, института | Рейтинг: 0.0/0
Всего комментариев: 0
Добавлять комментарии могут только зарегистрированные пользователи.
[ Регистрация | Вход ]
...




Copyright MyCorp © 2017 Обратная связь