Среда, 24.05.2017, 16:47
Высшее образование
Приветствую Вас Гость | RSS
Поиск по сайту



Главная » Статьи » Правоохранительная деятельность

ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ УГОЛОВНО-ПРАВОВЫХ НОРМ ОБ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА ДОЛЖНОСТНЫЕ ПРЕСТУПЛЕНИЯ

В.А. Волколупова, доцент кафедры уголовного права Волгоградская академия МВД России, к. ю. н.

ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ УГОЛОВНО-ПРАВОВЫХ НОРМ ОБ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА ДОЛЖНОСТНЫЕ ПРЕСТУПЛЕНИЯ

В настоящее время наметилась устойчивая тенденция роста преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. В немалой степени этому способствуют существующие в уголовном праве пробелы и противоречия.

Субъектами преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления, согласно примечанию к ст. 285 УК РФ, являются следующие категории лиц: 1) должностные лица. Они выступают субъектами всех преступлений, предусмотренных в главе 30 УК РФ, кроме ст. 288, 291, 291.1, 292 УК РФ. Должностные лица являются особой разновидностью служащих. В примечании 1 к ст. 285 УК РФ в зависимости от характера выполняемых функций выделяются три вида должностных лиц: 1) лица, осуществляющие функции представителя власти; 2) лица, выполняющие организационно-распорядительные функции; 3) лица, выполняющие административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

Представителем власти, в соответствии с примечанием к ст. 318 УК РФ, признается «должностное лицо правоохранительного или контролирующего органа, а также иное должностное лицо, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости». Из данного определения следует, что представителем власти является только должностное лицо. Однако понятие должностного лица в уголовном законе определяется, в свою очередь, через функции представителя власти. Таким образом, данные определения полностью не раскрываются. Законодатель должен устранить «замкнутый круг» в этих определениях и сформулировать исчерпывающие признаки указанной категории должностных лиц.

2) лица, занимающие государственные должности Российской Федерации. Согласно примечанию 2 к ст. 285 УК РФ под данной категорией лиц понимаются лица, занимающие должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий государственных органов. К ним относятся Президент РФ, Председатель Правительства РФ, председатели палат Федерального собрания Российской Федерации, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации, депутаты, министры, судьи и другие.

Данная категория служащих обладает теми же признаками, особенностями, что и иные должностные лица. Однако законодатель выделил эту группу лиц в отдельную категорию субъектов должностных преступлений, поскольку их компетенция, объем прав и полномочий намного шире, чем у должностных лиц. Они реально концентрируют в своих руках власть, определенную компетенцией соответствующих органов, являются «элитой власти» За совершение данной группой лиц должностных преступлений предусмотрены более суровые наказания. Поэтому в УК РФ занятие лицом государственной должности Российской Федерации является квалифицирующим признаком преступлений, предусмотренных ст. 285-287 УК РФ и особо квалифицирующим признаком преступления, предусмотренного ст. 290 УК РФ.

3) лица, занимающие государственные должности субъектов Российской Федерации. Под данной категорией лиц, согласно примечанию 3 к ст. 285 УК РФ, понимаются лица, занимающие должности, устанавливаемые конституциями или уставами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации. Законодателем предусмотрена повышенная ответственность за совершение лицами, занимающими государственные должности субъектов РФ преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. Занятие лицом данной должности является квалифицирующим признаком преступлений, предусмотренных ст. 285-287 УК РФ и особо квалифицирующим признаком преступления, предусмотренного ст. 290 УК РФ. Однако, согласно п. 2 ст. 1 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации"[1], деятельность лиц, замещающих государственные должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ, данным Федеральным законом не регулируется.

4) главы органов местного самоуправления. Занятие лицом данной должности также является квалифицирующим признаком преступлений, предусмотренных ст. 285, 286 УК РФ и особо квалифицирующим признаком получения взятки – ч. 3 ст. 290 УК РФ. В уголовном праве отсутствует законодательно закрепленное понятие главы органа местного самоуправления, поэтому правоприменителю приходится руководствоваться законами и теоретическими разработками в области административного права. Однако, понятие главы органа местного самоуправления ранее содержалось в ч. 3 ст. 16 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 12 августа 1995 г. Главой органа местного самоуправления признавалось выборное должностное лицо, возглавляющее деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования ( ч. 3 ст. 16). Но в настоящее время данный закон утратил силу, и понятие главы органов местного самоуправления ни в одном нормативном акте не используется. В законах и иных нормативных актах употребляется иное понятие: «глава муниципального образования». Согласно ч. 1 ст. 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"[2] глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. В этой связи в целях межотраслевого согласования нормативных предписаний представляется целесообразным внести соответствующие изменения в ч.ч. 2 ст. 285, 286 и ч. 4 ст. 290 УК РФ и заменить термин «глава органа местного самоуправления2 на «глава муниципального образования».

5) государственные служащие и служащие органов местного самоуправления, не относящиеся к числу должностных лиц (в случаях, специально предусмотренных соответствующими статьями). Для этой категории лиц предусмотрена уголовная ответственность за присвоение полномочий должностного лица (ст. 288 УК РФ) и совершение служебного подлога (ст. 292 УК).

Вопрос о понятии служащего как специального субъекта преступлений против интересов службы является одной из актуальных проблем уголовного права. Несмотря на то, что данное понятие широко используется в главе 30 УК РФ, законодательно оно в уголовном праве не закреплено. При использовании статей УК РФ, предусматривающих ответственность за преступления против интересов службы правоприменителю приходится обращаться к положениям Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации"[3], «О государственной гражданской службе Российской Федерации»[4], «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[5], а также законам субъектов Федерации о государственной и муниципальной службе.

Можно отметить, что единообразный подход к определению данной категории лиц отсутствует и в теории уголовного права. Так, по мнению Г.В. Журавлева "к государственным служащим и служащим органов местного самоуправления, не являющимся должностными лицами, относятся работники государственных органов и органов местного самоуправления, не являющиеся представителями власти и исполняющие в них профессиональные или технические обязанности, которые не относятся к организационно-распорядительным или административно-хозяйственным функциям"[6].

В.А. Канунников считает, что служащими в преступлениях против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления являются лица, выполняющие "в сфере управления в пределах своей компетенции юридически значимые действия", не обладающих полномочиями должностного лица[7].

В отличие от уголовного в административном праве имеется законодательно закрепленное понятие служащего. В статье 10 "Государственные служащие" Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" содержатся следующие определения: «Федеральный государственный служащий - это гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета».

«Государственный гражданский служащий субъекта РФ - это гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы субъекта РФ и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета соответствующего субъекта РФ. В случаях, предусмотренных федеральным законом, государственный гражданский служащий субъекта РФ может получать денежное содержание (вознаграждение) также за счет средств федерального бюджета».

Согласно ст. 8 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации", должности государственной службы учреждаются федеральным законом или иным нормативным правовым актом РФ, законом или иным нормативным правовым актом субъекта РФ. При этом должности государственной службы подразделяются на:

должности федеральной государственной гражданской службы;

должности государственной гражданской службы субъекта РФ;

воинские должности;

должности правоохранительной службы.

Согласно ст. 3 Закона Волгоградской области от 8 апреля 2005 г. № 1045-ОД "О государственной гражданской службе Волгоградской области", государственная гражданская служба Волгоградской области - это составная часть государственной гражданской службы Российской Федерации, представляющая собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы Волгоградской области по обеспечению исполнения полномочий государственных органов Волгоградской области и лиц, замещающих государственные должности Волгоградской области.

Если понятие государственного служащего имеет законодательное закрепление, то статус служащего органа местного самоуправления законом не установлен. В Федеральном законе от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" урегулирован статус «муниципального служащего», а не «служащего органа местного самоуправления».

Муниципальным служащим признается гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета (ст. 10 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации"[8]).

Должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте РФ, утверждаемым законом субъекта РФ.

Должности муниципальной службы подразделяются на следующие группы:

1) высшие должности муниципальной службы;

2) главные должности муниципальной службы;

3) ведущие должности муниципальной службы;

4) старшие должности муниципальной службы;

5) младшие должности муниципальной службы.

Однако этим Федеральным законом не определяется статус депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, членов избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами (далее - избирательные комиссии муниципальных образований), с правом решающего голоса, поскольку указанные лица (далее - лица, замещающие муниципальные должности) не являются муниципальными служащими (ч.2 ст. 1 Федерального закона).

Думается, что поскольку все названные лица занимают муниципальные должности в органах местного самоуправления, их видимо, можно считать служащими органов местного самоуправления.

Государственную и муниципальную службу объединяет то, что обе они представляют собой разновидности публичной службы, выполнение этих видов службы преследует цель обеспечения интересов государства в целом или какого-либо муниципального образования, а не частных лиц. По этому признаку служба в любых государственных и муниципальных организациях, как подчиненная публичным интересам, по своей социальной сущности, является, соответственно, государственной или муниципальной. Законодатель отчасти признал это, так как отнес общественно опасные деяния должностных лиц государственных и муниципальных учреждений к преступлениям против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления, а для преступлений против интересов службы в коммерческих и иных организациях, причинивших вред государственным или муниципальным предприятиям, установил особый порядок уголовного преследования.

Законодатель, однако, не предусмотрел уголовной ответственности служащих государственных и муниципальных учреждений, не обладающих признаками должностного лица, за присвоение полномочий должностного лица (ст. 288) и служебный подлог (ст. 292). В диспозиции ст. 288 УК РФ предусмотрена ответственность за «присвоение государственным служащим или служащим органа местного самоуправления, не являющего должностным лицом , полномочий должностного лица и совершение им в связи с этим действий, которые повлекли существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций». Таким образом, обычные служащие государственных и муниципальных учреждений не являются субъектами названных преступлений, если они не относятся ни к категории государственных служащих, ни к категории служащих органа местного самоуправления. К ним применимы те же нормы уголовного права, что и к частным лицам (ст. 327, 330 УК РФ и др.), либо в их действиях вообще нет состава преступления. Это один из пробелов в действующем уголовном законодательстве.

Какие же признаки служащего имеют уголовно-правовое значение? В гл. 30 УК РФ в качестве субъектов преступлений против интересов службы названы «представители власти», а также субъекты, выполняющие названные в примечании 1 к ст. 285 УК функции в «государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации». К числу специальных субъектов относятся лица, занимающие государственные должности Российской Федерации или ее субъектов, установленные «для непосредственного исполнения полномочий государственных органов», «государственные служащие» и «служащие органов местного самоуправления».

Таким образом, понятия «служащего» и «должностного лица», «служащего» и «государственного служащего», «служащего» и «муниципального служащего»; «служащего органа местного самоуправления» законодатель признает нетождественными.

Возникает вопрос о соотношении понятий «должностное лицо», «государственный служащий» и «служащий органа местного самоуправления». Представляется, что понятия «должностное лицо» и «государственный служащий»; «должностное лицо» и «служащий органа местного самоуправления» различны по содержанию, но их объемы частично совпадают.

Понятия "должностное лицо" и "государственный служащий" различаются по следующим признакам:

а) должностным лицом может быть физическое лицо, а государственным служащим - только гражданин Российской Федерации;

б) профессиональная служебная деятельность на должностях государственной службы не всегда связана с осуществлением административно-хозяйственных и организационно-распорядительных функций или функций представителя власти. Поэтому для определения случаев, когда государственный служащий является должностным лицом, необходим анализ его правового статуса (прав, обязанностей, ответственности и т.п.), закрепленного в должностном регламенте государственного служащего или ином акте в зависимости от занимаемой должности;

в) государственный служащий должен обязательно состоять на государственной службе, а должностным лицом может быть признан субъект и не находящийся на государственной службе (например, представитель власти по специальному полномочию).

Из вышеизложенного можно сделать следующий вывод. Понятия "государственный служащий" и "должностное лицо" иногда «пересекаются»: государственный служащий может, как являться должностным лицом, так и не являться им, а должностное лицо может состоять на государственной службе или не состоять на ней. Существует категория лиц, являющихся одновременно и государственными служащими, и должностными лицами. Таким образом, при привлечении государственного служащего к административной или уголовной ответственности необходимо установить, является ли государственный служащий представителем власти, выполняет ли он организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции и, следовательно, подпадает ли он под определение должностного лица. С этой целью необходимо проводить анализ должностных регламентов государственных служащих или иных актов, закрепляющих правовой статус государственных служащих.

В связи с этим для более четкого определения правового статуса государственного служащего необходимо уделять особое внимание формулировке и детальной регламентации функций государственного служащего, поскольку именно, исходя из их содержания, можно определить, является государственный служащий должностным лицом или нет.

Понятие должностного лица было расширено Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ[9], согласно которого примечания к ст. 285 УК РФ дополнены примечанием 5: «иностранные должностные лица и должностные лица публичной международной организации, совершившие преступление, предусмотренное статьями настоящей главы, несут уголовную ответственность по статьям настоящей главы в случаях, предусмотренных международными договорами Российской Федерации». Признаки указанных должностных лиц должны определяться не на основании критериев, указанных в примечании 1, а в каждом конкретном случае на основании конкретного международного договора, по которому та или иная категория лиц признается должностными. К примеру, в соответствии с п. 12 ст. 1 Конвенции о привилегиях и иммунитетах Шанхайской организации сотрудничества должностными лицами являются лица, направляемые Сторонами для работы в постоянно действующих органах ШОС и назначенные на соответствующие штатные должности.

Однако Федеральный закон «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» от 04 мая 2011 г. № 97-ФЗ[10] признал утратившим силу примечание 5 к ст. 285 УК РФ. В то же время, круг субъектов получения взятки (ст.290 УК РФ) был расширен. В ч. 1 ст. 290 УК РФ указаны не только должностные лица, но и, иностранные должностные лица, а также должностные лица публичной международной организации. В примечании 2 к ст. 290 УК РФ содержится следующее определение «Под иностранным должностным лицом в настоящей статье, статьях 291 и 291.1 настоящего Кодекса понимается любое назначаемое или избираемое лицо, занимающее какую-либо должность в законодательном, исполнительном, административном или судебном органе иностранного государства, и любое лицо, выполняющее какую-либо публичную функцию для иностранного государства, в том числе для публичного ведомства или публичного предприятия; под должностным лицом публичной международной организации понимается международный гражданский служащий или любое лицо, которое уполномочено такой организацией действовать от ее имени." Таким образом, если ранее иностранные должностные лица и должностные лица публичной международной организации несли ответственность за все преступления, предусмотренные статьями главы 30 УК РФ, то в настоящее время они являются только субъектами получения взятки.

На наш взгляд, более предпочтительным является первоначальное решение данного вопроса, и целесообразно восстановить прежнюю редакцию примечаний к ст. 285 УК РФ.

____________________

[1] Собрание законодательства Российской Федерации. 02.06.2003. № 22. Ст. 2063.

[2] "Собрание законодательства Российской Федерации. 06.10.2003. № 40. Ст. 3822.

[3] Собрание законодательства Российской Федерации. 02.06.2003. № 22. Ст. 2063.

[4] Собрание законодательства Российской Федерации. 02.08.2004. № 31. Ст. 3215.

[5] Собрание законодательства Российской Федерации. 06.10.2003. № 40. Ст. 3822.

[6] Журавлева Г.В. Уголовная ответственность за служебный подлог: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 122.

[7] Канунников В.А. Уголовная ответственность за служебный подлог: Дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 1998. С. 139 - 140.

[8] Собрание законодательства Российской Федерации. 05.03.2007.№ 10. Ст. 1152

[9] Собрание законодательства Российской Федерации. 29.12.2008. № 52. Ст. 6235.

[10] Российская газета.6 мая 2011 г.

К содержанию

Категория: Правоохранительная деятельность | Добавил: x5443x (19.04.2013)
Просмотров: 1497 | Теги: ДОЛЖНОСТНЫЕ, МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, преступления, Должности, УК, УГОЛОВНО-ПРАВОВЫХ | Рейтинг: 0.0/0
Всего комментариев: 0
Добавлять комментарии могут только зарегистрированные пользователи.
[ Регистрация | Вход ]
...




Copyright MyCorp © 2017 Обратная связь