Вторник, 06.12.2016, 08:46
Высшее образование
Приветствую Вас Гость | RSS
Поиск по сайту


Главная » Статьи » Законодательство. Государство и право

Правовой статус Счетной палаты Российской Федерации и пути его реформирования

П.В.Смагин*

Правовой статус Счетной палаты Российской Федерации и пути его реформирования

 

В последние годы в стране на волне рассуждений о демократии и рыночной экономике были утрачены многие весьма важные традиции государственного управления, забыты многие теоретические основы государственного финансового контроля. Острейший системный кризис в России, особенно проявившийся в середине августа 1998 года, подвел черту под иллюзиями о саморегулирующейся экономике, закономерно потребовал усиления роли государственного финансового контроля и выработки новых эффективных методов контрольно-ревизионной деятельности[1].

Многие ученые и практики справедливо считают, что наличие специального закона о Счетной палате Российской Федерации не снимает вопроса о необходимости изменений и дополнений к действующему закону, в которых были бы более четко определены проблемы статуса этого органа, создание полноценной системы, устанавливающей вертикаль финансового контроля путем образования структур территориальных органов Счетной палаты  Российской Федерации, была бы более четко разграничена ее компетенция и контрольно-счетных палат субъектов Российской Федерации, расширены права Счетной палаты Российской Федерации в целях повышения эффективности ее деятельности и т.д.[2].

По вопросу о статусе Счетной палаты Российской Федерации, его месте в государственном механизме, его отношениях с другими органами имеются несколько различных точек зрения в процессе путей ее реформирования. Можно выделить, по крайней мере, четыре подхода к этому вопросу. 

Первый из них обосновывает необходимость сохранения того места, которое занимает в настоящее время Счетная палата Российской Федерации. Она должна быть по-прежнему формой парламентского контроля, при признании ее организационной и функциональной независимости и подотчетности перед палатами. При этом предлагается уточнить полномочия Председателя Счетной палаты Российской Федерации, его заместителей и аудиторов таким образом, чтобы они вытекали из различий палат, избирающий указанных лиц. По мнению одного их сторонников такой позиции Л. Войтенко, это позволит влиять на власть через представителей субъектов Российской Федерации в Совете Федерации. Кроме того, автор предлагает создать вертикаль контроля счетных палат путем образования окружных (федеральных округах) и других ее подразделений[3].

Авторы указанной позиции полагают, что сохранив Счетную палату Российской Федерации как одну из форм парламентского контроля, следует по-прежнему предоставить ей относительную самостоятельность при выборе методов финансового контроля и определении направлений проводимых ее проверок.

Сторонники второй позиции предлагают по сути дела превратить Счетную палату Российской Федерации в орган не только парламентского, но и президентского финансового контроля. Они считают целесообразным предоставить не только палатам Федерального Собрания Российской Федерации, но и Президенту Российской Федерации право давать определенные поручения по поводу тех или иных направлений проведения проверок Счетной палаты Российской Федерации. Так, отмечая внесенные в Государственную Думу предложения по совершенствованию организации и деятельности этого органа, а также его компетенции, М.И. Гайдаш, с одной стороны, акцентирует внимание на подчиненность Счетной палаты Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а с другой – предлагает усилить ее отчетность как перед палатами Федерального Собрания Российской Федерации, так и перед Президентом Российской Федерации, предоставив ему право давать обязательные поручения для включения их в план ее работы.[4]

Четкая связь Счетной палаты  Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации и с Президентом Российской Федерации устанавливается в проекте закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации», внесенной в Государственную Думу группой ее депутатов. В ст.1 проекта ее авторы считают необходимым записать: «При реализации своих полномочий Счетная палата независима, подчиняется только Конституции Российской Федерации, законам Российской Федерации и представляет отчет о своей деятельности Президенту РФ, Совету Федерации и Государственной Думе». В этом проекте оговаривается норма об обязательности выполнения Счетной палатой поручений Президента РФ.

Такая точка зрения подкупает тем, что, по мнению авторов проекта, должна существенно повысить результативность финансового контроля. Однако против таких предложений имеются определенные возражения.

Если исходить из современной нормативной основы, то сразу же возникает вопрос о том, какие правовые средства имеются у Президента Российской Федерации для воздействия на Счетную палату Российской Федерации. Такие средства Конституция Российской Федерации предоставляет лишь палатам Федерального Собрания, которые ее формируют и перед которыми она отчитывается о результативности своей деятельности. Они вправе досрочно отзывать председателя, заместителя председателя и аудиторов Счетной палаты. Для предоставления определенных прав Президенту Российской Федерации М.И. Гайдаш и авторы упомянутого выше проекта предлагают изменить порядок формирования Счетной палаты Российской Федерации следующим образом: ее Председателя должен назначать Президент РФ, а Председатель, в свою очередь, представляет кандидатуру заместителя Председателя и аудиторов на утверждение палат Федерального Собрания.[5]

Однако предоставление указанных прав Президенту Российской Федерации и изменение порядка формирования Счетной палаты Российской Федерации не может быть установлено путем принятия такого проекта без предварительного внесения изменений в Конституцию Российской Федерации.

Другое возражение исходит из следующего: хотя по Конституции Российской Федерации исполнительная власть принадлежит Правительству Российской Федерации, но фактически именно Президент Российской Федерации возглавляет всю систему федеральных органов исполнительной власти. Кроме того, ему непосредственно подчинено значительное число отраслевых и функциональных органов государственного управления. Принятие же указанных выше предложений поставило бы Счетную палату Российской Федерации перед трудным выбором объектов своей финансовой проверки без прямого поручения президента Российской Федерации, что ослабило бы контроль за финансовой деятельностью всей системы органов исполнительной власти.

Нельзя также абстрагироваться от того факта, что в системе исполнительной власти имеются свои собственные органы финансового контроля, которые всегда могут быть задействованы и Президентом Российской Федерации, и Правительством Российской Федерации для проведения ими собственных финансовых проверок. Их невысокая эффективность еще не даст основания для подчиненности Президенту Российской Федерации Счетной палаты  Российской Федерации, которая специально была создана как форма парламентского контроля за финансовой деятельностью всех иных государственных органов.

Тем не менее, в Государственную  Думу поступило несколько законопроектов с указанными выше позициями по вопросу о статусе Счетной палаты Российской Федерации, в том числе внесенные группой депутатов и Советом Федерации. Они рассматривались в постоянном комитете по бюджету, налогам, банкам и вызвали широкую дискуссию среди депутатов. Но мало вероятно, что эти предложения получат одобрение Государственной Думы, т.к. они связаны с необходимостью внесения изменений в Конституцию Российской Федерации и с ущемлением прав парламента.

Несколько иной подход в связи  со второй позицией содержится в разработанной Счетной палатой Российской Федерации «Единой концепции государственного, финансового контроля в Российской Федерации». Предлагая сохранить Счетную палату Российской Федерации как форму парламентского контроля,  концепция определяет одним из важных принципов ее деятельности независимость высшего контрольного органа Счетной палаты Российской Федерации, в том числе финансовой.

В этой концепции содержатся рекомендации по созданию стройной системы внутреннего и внешнего финансового контроля с четким разграничением функций и полномочий конституционных органов и органов законодательной и исполнительной власти в сфере финансового контроля и с закреплением за Счетной палатой Российской Федерации функций высшего контрольного органа, наделенного правом определять деятельность всей системы органов исполнительной власти. Для координации деятельности всех органов финансового контроля в Концепции рекомендуется создание при Президенте Российской Федерации Координационного Совета, возглавить который мог бы Председатель Счетной палаты  Российской Федерации. В целях реализации указанных предложений в данной концепции предлагается принятие специального закона: «О государственном финансовом контроле».

Рекомендации, содержащиеся в данной Единой концепции, представляются более обоснованными, не требующими конституционных изменений и, к тому же, не ущемляют парламент в части осуществления им своих контрольных полномочий.

Третья точка зрения заключается в том, чтобы превратить Счетную палату Российской Федерации в полностью независимый орган от всех других государственных органов, в том числе и от палат Федерального Собрания. В одном из проектов закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации», внесенном в Государственную Думу в 2001 году, предлагается при реализации своих полномочий независимость Счетной палаты Российской Федерации и подчинение только Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам».

Эта позиция обосновывается следующим образом: Счетная палата Российской Федерации, как известно, не является законодательным органом, более того, она не осуществляет нормотворческую деятельность, а ее полномочия не укладываются в прерогативы законодательной власти, законодательно она подотчетна Федеральному Собранию, т.е. находится в зависимости от законодательного органа страны не только в вопросе ее образования, но и ее подотчетности, что «в принципе противоречит Конституции РФ».[6]

В представленном указанными авторами проекте закона «О Счетной палате Российской Федерации» в ст. 3 определяется: «Счетная палата Российской Федерации (далее - Счетная палата) является высшим постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации и осуществляющим свою деятельность на основе принципов независимости, законности, объективности и гласности».

Свою позицию авторы проекта обосновывают тем, что Федеральное Собрание является законодательным органом страны, а Счетная палата Российской Федерации правом принимать законы или  иные нормативные акты не наделена. Однако они абстрагируются почему-то от того, что Федеральное Собрание (как и  парламенты других стран) не только высший законодательный орган, но и орган, наделенный правом контроля, а в силу этого обладают правом применять различные формы парламентского контроля, в том числе и финансового.

Кроме того, как правильно отмечает М.И. Гайдаш, «Счетная палата видит свою задачу не только в том, чтобы постоянно наблюдать за работой депутатов Государственной Думы над законопроектами, касающимися деятельности Счетной палаты  и ее аппарата, но и непосредственно участвовать в этом процессе, а также привлекать внимание депутатского корпуса к проблемам в законодательстве по различным вопросам правового регулирования финансового контроля».[7]

Второй аргумент против такой позиции заключается в том, что, наделяя Счетную палату полной независимостью от законодательной и исполнительной  власти, авторы проекта не говорят о месте Счетной палаты Российской Федерации в той системе, которая построена на разделении властей. Ведь Конституция Российской Федерации выделила три власти и ни к одной из них Счетная палата Российской Федерации не относится. Ранее в нашей стране выделялась система правоохранительных органов, в которую входили, наряду с судами и прокуратурой, органы народного контроля. Но Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство не наделяют ее такими полномочиями, которыми обладали органы народного контроля и не содержат положений о контрольной власти, как особой ветви государственной власти. Вопрос о месте Счетной палаты  Российской Федерации и государственном механизме у авторов такого подхода остался повисшим в воздухе. Хотя у них имеется специальный раздел о правоохранительной деятельности Счетной палаты  Российской Федерации, но в нем они доказывают, что она не может быть «уравнена с иными контрольными органами, даже если они называются правоохранительными».[8]

Четвертая группа предложений выдвигаемых учеными, имеет своей целью ослабить влияние Федерального Собрания на формирование Счетной палаты Российской Федерации, сохранив все-таки ее подотчетность палатам Федерального Собрания. Авторы такого рода предложений считают целесообразным избирать палатами Федерального Собрания всех аудиторов, предоставив им право самим избирать своего председателя и его заместителя. Вносятся и другие рекомендации в целях изменения порядка формирования Счетной палаты Российской Федерации.

Сказанное вовсе не означает, что компетенция и деятельность Счетной палаты Российской Федерации не нуждаются в дальнейшем совершенствовании, особенно если учесть, что они определяются на основе различных нормативных актов и что необходимо создать правовые основания для их эффективности и результативности.

Представляется, что в настоящее время важной задачей является не ослабление, а усиление роли высшего представительного органа страны, развитие парламентской демократии, повышение контроля народа за исполнительной властью через парламент,  усиление подотчетности исполнительной власти перед парламентом. Поэтому нецелесообразно изменять порядок формирования Счетной палаты Российской Федерации, закрепленной в Конституции Российской Федерации, следует сохранить ее статус.

Отметим, что Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении от 17 июля 1998 г. № 22-П рассматривал Счетную палату Российской Федерации как постоянно действующий орган государственного финансового контроля, образуемый Федеральным Собранием и подотчетный ему, который осуществляет от имени федерального законодателя соответствующий контроль.

 

* Смагин Петр Викторович – соискатель кафедры теории и истории государства и права Юридического института (Санкт-Петербург). Научный руководитель – доктор юридических наук, профессор С.А.Комаров.

[1] Степашин С.В. Новые задачи – новые способы решения /С.В. Степашин // Финансовый контроль. 2001. №  1. С. 5.

2 См. там же. С. 5-6.

[3] См.: Войтенко Л. Проблемы совершенствования государственного финансового контроля // Л. Войтенко / Финансовый контроль. 2001. № 1. С.14-15.

[4] Гайдаш М.И. Какие законы Счетная палата ждет от Государственной Думы? / М.И. Гайдаш // Финансовый контроль. 2001. № 1. С. 29.

[5] См. там же. С. 29.

[6] Корнеев А.П., Воевода А.Г., Горелик В.Я. Проблемы развития правового статуса Счетной палаты Российской Федерации //А.П. Корнеев, А.Г. Воевода, В.Я. Горелик / Юрист. 2000. № 7. С. 11.

[7] Гайдаш М.И. Какие законы Счетная палата ждет от Государственной Думы? / М.И. Гайдаш// Финансовый контроль. 2001. № 1. С. 30.

[8] Корнеев А.П. Воевода А.Г. Горелик В.Я. Проблемы развития правового статуса Счетной палаты Российской Федерации /А.П. Корнеев, А.Г. Воевода, В.Я. Горелик //Юрист. 2000. № 7. С. 11.

Категория: Законодательство. Государство и право | Добавил: x5443x (01.01.2013)
Просмотров: 923 | Теги: финансовом, деятельности, государственном, Счетной палаты, статус, прав, реформирования, функций, российской федерации, Правовой | Рейтинг: 0.0/0
Всего комментариев: 0
Добавлять комментарии могут только зарегистрированные пользователи.
[ Регистрация | Вход ]
...




Copyright MyCorp © 2016