Суббота, 03.12.2016, 07:35
Высшее образование
Приветствую Вас Гость | RSS
Поиск по сайту


Главная » Статьи » Экология

Постановление от 02.06.2015 N 12-П "По делу о проверке конституционности ч. 2 ст. 99, ч. 2 ст. 100 Лесного кодекса Российс

Постановление от 2 июня 2015 года N 12-П "По делу о проверке конституционности части 2 статьи 99, части 2 статьи 100 Лесного кодекса Российской Федерации и положений Постановления Правительства Российской Федерации "Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства"

 

Правовые категории в Постановлении: охрана окружающей среды; лесной фонд; загрязнение почв; разлив нефти и нефтепродуктов; возмещение вреда.

Заявитель: ООО "Заполярнефть" (в порядке части 4 статьи 125 Конституции РФ).

Предмет рассмотрения: положения части 2 статьи 99, части 2 статьи 100 Лесного кодекса РФ и Постановления Правительства РФ "Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства", в том числе касающиеся применения пункта 5 приложения N 4 к нему в той мере, в какой на их основании устанавливается размер возмещения вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства, в частности разрешается вопрос о возможности учета фактических затрат, понесенных причинителем вреда в процессе устранения им загрязнения лесов, образовавшегося в результате разлива нефти и нефтепродуктов.

Позиция заявителя: оспариваемые нормативные положения противоречат статьям 10, 17 (часть 3), 19 (часть 1), 34 (часть 1), 35 (часть 1), 42, 46 (часть 1), 54, 55 (часть 3) и 115 (часть 1) Конституции РФ, поскольку по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, вопреки конституционному принципу справедливости, соразмерности и индивидуализации ответственности они допускают взыскание с нарушителя лесного законодательства возмещения вреда в денежной форме без оценки степени осуществленного им восстановления состояния окружающей среды и без учета понесенных при этом затрат, формы и степени вины причинителя вреда, его последующего поведения и последствий правонарушения, в размере, завышенном по сравнению с его объективной величиной, и - в нарушение конституционного требования разделения законодательной и исполнительной власти - допускают возложение обязанности осуществлять платеж, превышающий оценку причиненного вреда и являющийся, по сути, в части такого превышения денежным наказанием (штрафом), не законом, а постановлением Правительства РФ.

Итоговый вывод решения: положения части 2 статьи 99 Лесного кодекса РФ и Постановления Правительства РФ "Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства" не соответствуют Конституции РФ, ее статье 9 (часть 1) во взаимосвязи со статьями 19 (части 1 и 2), 34 (часть 1), 35 (часть 1), 42 и 55 (часть 3), в той мере, в какой - в силу неопределенности нормативного содержания, порождающей их неоднозначное истолкование и, следовательно, произвольное применение, - при установлении на их основании размера возмещения вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства, в частности при разрешении вопроса о возможности учета фактических затрат, понесенных причинителем вреда в процессе устранения им загрязнения лесов, образовавшегося в результате разлива нефти и нефтепродуктов, данные положения не обеспечивают надлежащий баланс между законными интересами лица, добросовестно реализующего соответствующие меры, и публичным интересом, состоящим в максимальной компенсации вреда, причиненного лесам. Часть 2 статьи 100 Лесного кодекса РФ не противоречит Конституции РФ.

Мотивы решения. Согласно Конституции РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (часть 1 статьи 9); владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (часть 2 статьи 36).

Поскольку эксплуатация природных ресурсов, их вовлечение в хозяйственный оборот наносят ущерб окружающей среде, издержки на осуществление государством мероприятий по ее восстановлению в условиях рыночной экономики должны покрываться прежде всего за счет субъектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую природную среду. Публичная власть, также несущая конституционную ответственность за сохранение природы и окружающей среды, обязана, в свою очередь, принимать меры, направленные на сдерживание загрязнения окружающей среды, предупреждение и минимизацию экологических рисков.

Одним из принципов охраны окружающей среды является принцип "загрязнитель платит", который, как следует из статьи 3 Федерального закона "Об охране окружающей среды", выражается в обязательном финансировании юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими хозяйственную и (или) иную деятельность, которая приводит или может привести к загрязнению окружающей среды, мер по предотвращению и (или) уменьшению негативного воздействия на окружающую среду, устранению последствий этого воздействия.

Особенности экологического ущерба, прежде всего неочевидность причинно-следственных связей между негативным воздействием на природную среду и причиненным вредом, предопределяют трудность или невозможность возмещения вреда в натуре и исчисления причиненного вреда, и в силу этого - условность оценки его размера. Кроме того, ущерб, причиненный экологическим правонарушением, отличает сложность его проявлений: он включает, как следует в том числе из статьи 42 Конституции РФ, экологический вред окружающей среде, вред, причиняемый здоровью человека (социальный вред), и вред имуществу, находящемуся в частной или публичной собственности (экономический вред).

Как указал Конституционный Суд РФ в Постановлении от 9 января 1998 года N 1-П, лесной фонд ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития (сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей природной среды в условиях возрастания глобального экологического значения лесов России и выполнения ею соответствующих международных обязательств), а также рационального использования этого природного ресурса в интересах Российской Федерации и ее субъектов представляет собой публичное достояние многонационального народа России и как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим. Лесное законодательство регулирует отношения в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов исходя из понятия о лесе как об экологической системе или как о природном ресурсе (статья 5 Лесного кодекса РФ).

Соответственно, при регулировании отношений по возмещению вреда, причиненного лесам, в том числе при определении его объемов (структуры), необходим учет свойств леса и как природного ресурса, и как экологической системы, а при оценке причиненного вреда - учет всех негативных последствий, возникших в результате правонарушения. Поэтому для исчисления размера возмещения причиненного лесам вреда должны приниматься во внимание имущественная ценность леса, которая устанавливается на основе таких показателей, как рыночная или кадастровая стоимость, и его экологическая ценность, определяемая исходя из присущих лесам свойств - уникальности, способности к возобновлению, заменимости, местоположения и др.

При установлении ответственности за экологические правонарушения следует учитывать правовую позицию Конституционного Суда РФ, выраженную им применительно к таможенному регулированию (см.: Постановления от 27 апреля 2001 года N 7-П и от 14 июля 2003 года N 12-П), согласно которой федеральный законодатель, по смыслу статей 8 (часть 1), 19 (часть 1), 34 (часть 1) и 35 (часть 1) Конституции РФ, при регулировании вопросов, касающихся гражданско-правовой и публично-правовой (в том числе административной и уголовной) ответственности, обязан исходить не только из публичных интересов государства, связанных с его экономической безопасностью, но и из частных интересов физических и юридических лиц как субъектов гражданских правоотношений.

Особые характеристики вреда, причиненного окружающей среде, который не поддается в полной мере объективной оценке (в частности, по причине отдаленности во времени последствий правонарушения), влекут за собой и применение особого, условного метода определения его размера.

Лесной кодекс РФ (статья 100) и Федеральный закон "Об охране окружающей среды" (статьи 77 и 78) предусматривают, что вред окружающей среде возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления его размера. Специальные методики применяются в отношении таких объектов, как земля, водные объекты, атмосферный воздух и недра, а таксы (твердые единицы исчисления убытков) - в отношении лесов и животного мира. Таксы и методики исчисления размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства, утверждаются Правительством РФ (часть 2 статьи 100 Лесного кодекса РФ). Хотя исчисление размера вреда посредством такс и методик позволяет получить лишь приблизительную оценку причиненного лесу ущерба, такой подход снижает издержки, связанные с определением ущерба, причиненного лесу как экосистеме.

Реализуя делегированное ему частью 2 статьи 100 Лесного кодекса РФ полномочие, Правительство РФ Постановлением "Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства" утвердило таксы для исчисления размера ущерба, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства (за исключением ущерба, причиненного лесным насаждениям или не отнесенным к лесным насаждениям деревьям, кустарникам и лианам): так, в соответствии с пунктом 5 приложения N 4 к данному Постановлению при самовольном снятии, уничтожении или порче почв размер причиненного ущерба определяется как четырехкратная наибольшая ставка платы за единицу объема древесины преобладающей основной лесообразующей породы в субъекте Российской Федерации (за каждый квадратный метр снятой, уничтоженной или испорченной почвы). Несмотря на то что из Конституции РФ непосредственно не вытекает требование обязательного учета расходов, понесенных правонарушителем в добровольном порядке на восстановление природной среды, при определении объема выплат возмещения причиненного лесам вреда вследствие нарушения лесного законодательства, исчисленных по соответствующим таксам и методикам, законодатель, а по его поручению - органы исполнительной власти, осуществляющие государственное управление в области охраны окружающей среды, вправе в пределах предоставленных им полномочий для таких случаев, когда причинитель вреда за свой счет произвел восстановление загрязненного участка, особенно если он вложил при этом средства большие, чем это необходимо для устранения нарушения, предусмотреть учет денежных средств, потраченных правонарушителем при исполнении им обязанности по устранению вреда в натуре. Подобное правовое регулирование было осуществлено при решении вопроса об исчислении размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства, в том числе вследствие загрязнения нефтью и нефтепродуктами (методика, утвержденная Приказом Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 13 апреля 2009 года N 87).

Таким образом, сама по себе часть 2 статьи 100 Лесного кодекса РФ, содержащая лишь отсылку к таксам и методикам как форме исчисления размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства, притом что такой размер, будучи величиной условной, поддается лишь приблизительному исчислению, не противоречит Конституции РФ.

Законодатель в силу имеющейся у него дискреции вправе установить и такую модель правового регулирования, при которой произведенные правонарушителем расходы на возмещение вреда лесам будут учитываться при определении размера выплат в соответствии с таксами и методиками (то есть вычитаться из них), равно как и предусмотреть размер выплат в соответствии с таксами и методиками, учитывающий исполнение правонарушителем обязанности по устранению вреда в натуре, при условии, что неисполнение данной обязанности с неизбежностью повлечет для причинителя вреда негативные правовые последствия.

В то же время законодатель вправе установить, что в каждом конкретном случае помимо выплаты, исчисленной в соответствии с таксами и методиками, объем возмещения вреда, причиненного лесам, с учетом специфического характера такого возмещения будет включать и иные элементы, и, руководствуясь конституционным принципом четкости, ясности и недвусмысленности правовых норм, определить, в чем состоят эти элементы и как они соотносятся с размером вреда, подлежащего возмещению в соответствии с таксами и методиками.

Поскольку добыча углеводородов осуществляется, как правило, в труднодоступных местах и при этом используется сложная современная техника, государство в случаях загрязнения почв нефтью и нефтепродуктами вправе возложить принятие оперативных мер непосредственно на организацию, производящую разведку месторождений, добычу нефти, переработку, транспортировку и хранение нефти и нефтепродуктов.

Вместе с тем законодатель, устанавливая соответствующее правовое регулирование исходя из конституционных принципов пропорциональности и соразмерности (часть 3 статьи 55 Конституции РФ) и недопустимости при осуществлении прав и свобод человека и гражданина нарушений прав и свобод других лиц (часть 3 статьи 17 Конституции РФ), обязан обеспечивать баланс публичного интереса, заключающегося в максимально быстром и полном восстановлении природного ресурса, и частного интереса, который состоит в возможности свободной реализации хозяйствующими субъектами права собственности и права на осуществление предпринимательской деятельности. Для достижения такого баланса принципиальное значение имеет определение соотношения между обязанностью причинителя вреда принять меры по ликвидации последствий загрязнения (устранению выявленного нарушения) и его обязанностью компенсировать вред, причиненный окружающей среде, в частности установление того, должны ли учитываться расходы, понесенные причинителем вреда на ликвидацию последствий загрязнения, при расчете размера подлежащей взысканию компенсации.

Требование определенности правового регулирования, обусловленное конституционными принципами правового государства, верховенства закона и юридического равенства, предполагает, что механизм его действия должен быть понятен субъектам соответствующих правоотношений из содержания конкретного нормативного положения или системы нормативных положений, находящихся в очевидной взаимосвязи. Между тем действующая система правового регулирования отношений по возмещению государству как публичному собственнику вреда, причиненного лесам, не является достаточно определенной, что не способствует ни предотвращению негативных последствий загрязнения нефтью и нефтепродуктами и восстановлению поврежденного природного объекта, ни обеспечению баланса конституционно защищаемых интересов.

Из положений статьи 99 Лесного кодекса РФ, рассматриваемых во взаимосвязи с положениями КоАП РФ, а также нормами Федерального закона "Об охране окружающей среды", не следует определенный ответ на вопрос, возникает ли обязанность по устранению выявленного нарушения лишь в тех случаях, когда оно подпадает под признаки правонарушения, за которое предусмотрена уголовная либо административная ответственность, или же в данной статье речь идет о нарушении лесного законодательства как таковом (а значит, если оно сопряжено с причинением вреда лесам, фактически о гражданско-правовом деликте).

Согласно пункту 3 Методики исчисления размера вреда, причиненного лесам, при причинении вреда лесам, в том числе лесным насаждениям, или не отнесенным к лесным насаждениям деревьям, кустарникам и лианам вследствие воздействия сточных вод, химических, радиоактивных и других вредных веществ, отходов производства и потребления, в состав ущерба включаются расходы, связанные с приведением соответствующей территории в состояние, пригодное для дальнейшего использования. Данное положение содержит неопределенность относительно того, подразумевается ли включение таких расходов в состав компенсации сверх суммы, исчисленной по Методике на основе таксового метода, либо, напротив, предполагается вычет из суммы, исчисленной по ней на основе таксового метода, либо же просто декларируются принципы ее построения (учитывая, что в некоторых случаях таксы определяются именно исходя из таких расходов). Более того, положение Методики, касающееся приведения соответствующей территории в состояние, пригодное для дальнейшего использования, также не может считаться в полной мере определенным. По его буквальному смыслу, эта деятельность не тождественна приведению окружающей среды в состояние, существовавшее до совершения правонарушения. Неясно и соотношение термина "приведение в состояние, пригодное для дальнейшего использования" применительно к объему и составу мероприятий с понятиями "устранить выявленное нарушение" и "возместить причиненный вред", содержащимися в части 2 статьи 99 Лесного кодекса РФ, притом что именно соотношение этих понятий фактически предопределяет момент, когда должна начаться реализация обязанности возместить причиненный вред, а соответственно, и объем (структуру) такого вреда.

О неопределенности рассматриваемого правового регулирования свидетельствует и противоречивая правоприменительная практика. Некоторые арбитражные суды норму части 2 статьи 99 Лесного кодекса РФ об обязанности устранить выявленное нарушение и возместить причиненный ущерб интерпретируют как устанавливающую не два, а одно требование и, исходя из такого толкования, делают вывод: поскольку причинитель вреда произвел восстановительные работы, а ущерб, причиненный окружающей среде, возмещен в добровольном порядке, правовые основания для удовлетворения требования природоохранного органа о взыскании компенсации ущерба отсутствуют (Постановления Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 30 ноября 2009 года по делу N А29-307/2009 и от 12 марта 2010 года по делу N А29-8492/2008).

Другие арбитражные суды отказывают хозяйствующим субъектам в зачете средств, потраченных на устранение последствий загрязнения окружающей среды, полагая, что ликвидация ответчиком загрязнения своими силами и возмещение вреда окружающей среде по утвержденным таксам являются самостоятельными формами компенсации ущерба, которые прямо предписаны законом (Постановления Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 17 декабря 2013 года по делу N А75-2278/2013 и от 24 сентября 2014 года по делу N А75-4505/2012).

Ряд арбитражных судов толкуют норму пункта 3 статьи 77 Федерального закона "Об охране окружающей среды" как указывающую на повышенную имущественную ответственность, которая устанавливается с учетом не только материального, но и экологического вреда, нанесенного окружающей среде (что имело место в деле ООО "Заполярнефть"). Между тем в данной статье не содержится положений о повышенной гражданско-правовой ответственности, - такая ответственность предусмотрена пунктом 1 статьи 1064 ГК РФ, в котором говорится об обязанности причинителя вреда выплатить потерпевшим компенсацию сверх возмещенного вреда в случаях, установленных законом. Что касается Федерального закона "Об охране окружающей среды", то он к таким законам не относится: в силу пункта 2 статьи 3 ГК РФ под гражданским законодательством, помимо самого Гражданского кодекса РФ, понимаются принятые в соответствии с ним федеральные законы, которые регулируют отношения, указанные в пунктах 1 и 2 его статьи 2. Подобная неопределенность не может быть устранена и посредством обращения к Правилам организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации (утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2002 года N 240). Таким образом, административно-правовые нормы, регулирующие устранение последствий загрязнения в результате разливов нефти и нефтепродуктов, оказались несогласованными с гражданско-правовыми нормами о возмещении вреда, причиняемого в таких случаях. Между тем по смыслу правовой позиции, содержащейся в Постановлении Конституционного Суда РФ от 14 июля 2003 года N 12-П, публично-правовые нормы должны быть гармонизированы с диспозитивными нормами гражданского законодательства.

Отсутствие в системе действующего правового регулирования четкого и непротиворечивого правового механизма возмещения вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства, порождает неопределенность в вопросе о соотношении размера подлежащего возмещению вреда, исчисленного в соответствии с таксами и методиками, и понесенными причинителем вреда расходами на устранение своими силами допущенного правонарушения. Возмещение вреда в подобных случаях может превращаться из компенсационной меры, стимулирующей скорейшую минимизацию правонарушителем негативных последствий, в инструмент подавления экономической самостоятельности и инициативы, чрезмерного ограничения свободы предпринимательства и права собственности, а в конечном итоге - приводить к умалению права граждан на благоприятную окружающую среду, что недопустимо в силу статей 19 (части 1 и 2), 34 (часть 1), 35 (части 1 - 3), 42 и 55 (часть 3) Конституции РФ.

Акты международного права, использованные в Постановлении: Декларация по окружающей среде и развитию, принятая Конференцией ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 3 - 14 июня 1992 года, принципы 3 и 4); Директива 2004/35/СЕ Европейского парламента и Совета Европейского союза от 21 апреля 2004 года "Об экологической ответственности, направленной на предотвращение экологического ущерба и устранение его последствий".

(Официальный интернет-портал правовой информации (http://www.pravo.gov.ru); номер опубликования: 0001201506050001; дата опубликования: 05.06.2015)

Категория: Экология | Добавил: x5443x (09.11.2015)
Просмотров: 166 | Теги: лесной фонд, загрязнение почв, охрана окружающей сред, разлив нефти | Рейтинг: 0.0/0
Всего комментариев: 0
Добавлять комментарии могут только зарегистрированные пользователи.
[ Регистрация | Вход ]
...




Copyright MyCorp © 2016