Пятница, 09.12.2016, 16:32
Высшее образование
Приветствую Вас Гость | RSS
Поиск по сайту


Главная » Статьи » Законодательство. Государство и право

Органы государственной власти

Органы государственной власти

Наиболее концентрированно сущность государства выражена в статусе органов государственной власти. В их организации и деятельности отражается структурное и функциональное своеобразие государства, которое без них не может существовать как единый организованный союз <99>. Традиционно основным лицом, непосредственно представляющим государство в гражданско-правовых и иных отношениях, безусловно, является орган государственной власти, что и предусмотрено п. 1 ст. 125 Гражданского кодекса РФ.

--------------------------------

<99> См.: Еллинек Г. Право современного государства. Общее учение о государстве // Конституционное право. Общ. часть: Учеб. пособие. Ч. 2. Хрестоматия. Конституционно-правовая мысль XIX - начала XX века / Сост. Н.А. Богданова. М., 1996. С. 245.

 

Отечественная юридическая литература и законодательство, начиная с советских времен, употребляют понятия "государственный орган" и "орган государственной власти". Однако до настоящего времени отсутствует их легальное или единое доктринальное толкование. Даже судебная практика, признаваемая многими правоведами в последнее время источником права, не имеет точного ответа на данный вопрос <100>. Вместе с тем очевидна важность четкого научного определения правовых понятий <101>, ведь, как замечала Р.О. Халфина, "результатом развития теории могут быть предложения по совершенствованию законодательства и практики, что требует особенной точности и ясности" <102>.

--------------------------------

<100> См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 29 мая 1997 г. N 55-О "О прекращении производства по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 2 октября 1996 г. N 1412 "Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. N 22. Ст. 2664.

<101> См.: Нигматдинов Р.М. Правовые понятия в гражданском процессуальном праве: Монография. Саратов, 2008. С. 8 - 35.

<102> См.: Халфина Р.О. Критерий истинности в правовой науке // Советское государство и право. 1974. N 9. С. 27.

 

Ярким примером является Федеральный закон от 1 июля 2011 г. N 169-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <103>, который в одном абзаце (п. 6 ст. 74), состоящем из одного предложения, употребляет понятие "органы государственной власти" и понятие "государственные органы", очевидно, вкладывая в них различный смысл.

--------------------------------

<103> СЗ РФ. 2011. N 27. Ст. 3880.

 

Такая же неопределенность имеется в Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации <104>, в котором ст. 46 предусматривает право обращения в суд органов государственной власти, а ст. 47 - право участия в деле для дачи заключения государственных органов. При этом ст. 53 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации <105> предусматривает право на обращение в суд именно государственных органов.

--------------------------------

<104> СЗ РФ. 2002. N 46. Ст. 4532.

<105> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3012.

 

Конституция Российской Федерации как акт высшей юридической силы также использует то термин "органы государственной власти" (ст. 77), то термин "государственные органы" (ст. 33, 120).

Но системное толкование ее глав 4 - 7 позволяет установить механизм государственной власти: федеральная государственная власть в лице Президента России, Федерального Собрания, Правительства России, судов РФ и самостоятельная система органов государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом ст. 10 Конституции провозглашено, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется "на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную".

Определение понятия "государственные органы" содержится в новом законодательстве - Федеральном законе от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" <106>, по которому государственные органы - это органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и иные государственные органы, образуемые в соответствии с законодательством Российской Федерации и ее субъектов. П. 2 ст. 764 Гражданского кодекса РФ (в редакции Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 218-ФЗ <107>), п. 1 ст. 4 Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" также употребляют формулировку "государственные органы (в том числе органы государственной власти)".

--------------------------------

<106> СЗ РФ. 2009. N 7. Ст. 776.

<107> См.: Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 218-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4015.

 

Отсюда следует, что к государственным органам относятся органы государственной власти, т.е. органы трех ветвей власти, а также - в нарушение принципа разделения властей - иные государственные органы, не входящие в триаду разделения власти в России <108>.

--------------------------------

<108> См.: Романовская О.В. Понятие исполнительной власти // Новая правовая мысль. 2012. N 3(52). С. 21.

 

Таким образом, понятие "государственный орган" шире, чем понятие "орган государственной власти". Данное понимание также подтверждает позиция Верховного Суда РФ, изложенная в Постановлении Пленума от 10 февраля 2009 г. N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" <109>, в котором указывается о возможности оспаривания по правилам главы 25 ГПК РФ решений, действий (бездействия) лиц, выступающих от имени федеральных органов государственной власти, а также иных федеральных государственных органов.

--------------------------------

<109> Бюллетень Верховного Суда РФ. 2009. N 4.

 

Анализируя юридическую литературу по указанному вопросу, можно прийти к выводу о том, что принципиальных различий в определении понятия "орган государственной власти" и "государственный орган" не находится <110>.

--------------------------------

<110> См.: Голубцов В.Г. Гражданско-правовой статус государственных и муниципальных органов. С. 58 - 60; Черкасов К.В. "Государственный орган": некоторые проблемы правовой неопределенности категории // Российская юстиция. 2009. N 12. С. 71.

 

Так, среди признаков, характеризующих государственный орган, выделяют:

- наличие государственно-властных полномочий;

- наличие правомочий и возможность выступать в пределах своей компетенции от имени государства;

- функционирование в условиях сочетания строгой нормативной деятельности в формально-процедурном отношении с широкой возможностью принятия волевых решений;

- непосредственное занятие работой по подготовке, принятию и проведению в жизнь решений в сфере исполнительно-распорядительной деятельности государства <111>.

--------------------------------

<111> См.: Государственное управление: основы теории и организации. Учебник / Под ред. В.А. Козбаненко. М.: Статус, 2000. С. 47.

 

В то же время признаками органа государственной власти ученые определяют то, что каждый орган:

- создается в соответствии с установленным порядком;

- обладает властными полномочиями, образующими его компетенцию;

- осуществляет деятельность в формах и методами, которые установлены правовыми актами <112>.

--------------------------------

<112> См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. 3-е изд., изм. и доп. М.: Норма-Инфра-М, 2002. С. 347 - 348.

 

Принимая во внимание существующие точки зрения на определения рассматриваемых понятий и нормы действующего законодательства, можно согласиться с существующим в юридической литературе мнением (И.Ю. Маньковский <113>) о том, что сейчас "понятие государственного органа является родовым по отношению к понятию органа государственной власти".

--------------------------------

<113> См.: Маньковский И.Ю. Территориальные органы федеральной исполнительной власти Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2005. С. 13.

 

Рассмотрение таких органов, как прокуратура Российской Федерации, Президент Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, Центральный банк России и других в качестве органов государственной власти с особым статусом, не входящих ни в одну из ветвей власти, не укладывается в концепцию разделения властей и, соответственно, противоречит Конституции России <114>. Поэтому нами предлагается либо отнести их к одной из ветвей власти, либо определить их иную организационно-правовую форму.

--------------------------------

<114> См.: Замотаева Т.Б. Правовой статус Центрального банка России // Законы России: опыт, анализ, практика. 2012. N 2. С. 40 - 45.

 

Представляется, что отнесение к законодательной или исполнительной власти следует производить, исходя из компетенции указанных органов. К примеру, Администрация Президента Российской Федерации согласно Указу Президента России от 6 апреля 2004 г. N 490 "Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации" <115> является государственным органом. Имея исполнительно-властную природу полномочий, Администрация Президента России фактически выступает в качестве субъекта исполнительной власти. Такой же характер полномочий и у Аппарата Правительства России, определенного п. 1 Положения <116> как государственный орган. Поэтому логично закрепить статус Администрации Президента России и Аппарата Правительства России в качестве федерального органа исполнительной власти, включив в структуру федеральных органов исполнительной власти при непосредственном подчинении главе государства или высшему исполнительному органу, как это определено, например, в отношении Администрации главы Республики Калмыкия и Аппарата Правительства Республики Калмыкия <117>.

--------------------------------

<115> СЗ РФ. 2004. N 15. Ст. 1395.

<116> См.: Постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 г. N 260 "О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 23. Ст. 2313.

<117> См.: Указ главы Республики Калмыкия от 3 ноября 2010 г. N 335 "О структуре органов исполнительной власти Республики Калмыкия" // Хальмг Унн. 2010. 9 ноября.

 

Для гражданского процессуального права также актуально разрешение вопроса о месте и роли Президента России в свете принципа разделения властей (его право на обращение в суд предусмотрено ч. 1 ст. 85 Конституции РФ). Исторически данный институт тяготеет к исполнительной ветви власти. Однако в юридической литературе высказывается мнение о необходимости отказа от классической теории разделения властей как воспринятой в эпоху Просвещения 17 - 18 веков и не соответствующей реалиям современной политической жизни <118>. Тем не менее поддерживаемая им система сдержек и противовесов еще имеет реальное значение в современных условиях.

--------------------------------

<118> См.: Мухаев Р.Т. Теория государства и права: Учебник для вузов. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2005. С. 222 - 226.

 

Отнесение так называемых иных государственных органов к законодательной или исполнительной власти важно для определения правил их участия в гражданском обороте. Поэтому нужно четко распределить указанные органы на основе детального анализа компетенции каждого органа, принимая за основу цели реализации принципа разделения властей <119>.

--------------------------------

<119> См.: Романенко В.Б. Разделение властей: уровни и сценарии функционирования в современной России // Порядок общества и актуальные проблемы правоведения: Материалы межвузовской научно-теоретической конференции / Под ред. д-ра философ. наук, д-ра юрид. наук, проф. Г.С. Працко. М.: Вузовская книга, 2012. С. 212 - 226.

 

Однако в отношении прокуратуры ее место в системе государственного устройства требует пересмотра. Учитывая, что ст. 129 Конституции о прокуратуре РФ расположена в главе о судебной власти, можно было бы отнести этот государственный орган к судебной власти. Однако проведенный нами анализ прав и полномочий органов прокуратуры дает основание исключить данный орган из Конституции и определить как федеральное казенное учреждение, осуществляющее исполнение государственных функций.

В этой связи являются некорректными и подлежат уточнению заимствованные из международного права формулировки "государственный орган" в отношении некоторых юридических лиц (например, корпорация "Росатом" определяется как наделенный полномочиями от имени Российской Федерации в соответствии с Конвенцией о физической защите ядерного материала государственный компетентный орган по ядерной и радиационной безопасности при перевозках ядерных материалов, радиоактивных веществ и изделий из них, центральный государственный орган и пункт связи и национальный компетентный орган по выполнению обязательств России в области обеспечения физической защиты ядерного материала в Международном агентстве по атомной энергии и других международных организациях).

Кроме того, по формулировке ст. 46 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в суд могут обратиться органы государственной власти, т.е. в том числе судебной, что недопустимо в силу конституционных гарантий независимости суда.

Поэтому делаем вывод о том, что неточность терминов нарушает цели создания и принципы деятельности указанных органов. Научно обоснованные критерии отнесения к органам государственной власти и последовательность законодателя в этом вопросе исключат многие проблемы, возникающие при непосредственной реализации ими своих полномочий, в том числе при участии данных субъектов в гражданском обороте.

Многоаспектность понятия "орган государственной власти" ("государственный орган") порождает различные его определения в юридической литературе <120>. Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин исходят из понимания органа государственной власти в качестве "гражданина или коллектива граждан, которые наделены государственно-властными полномочиями, уполномочены государством на осуществление его задач и функций и действуют в установленном государством порядке" <121>. Б.М. Лазарев обращает внимание на то, что орган государственной власти - это "прежде всего определенная государственная институция (установление)", которая "образуется в установленном им порядке... выступает по уполномочию его вовне" <122>.

--------------------------------

<120> См.: Габричидзе Б.Н. Конституционный статус органов Советского государства. М.: Юрид. лит., 1982. С. 30; Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. М.: Инфра-М, 1996. С. 301; Автономов А.С. Правовая онтология политики. К построению системы категорий. М.: Инфограф, 1999. С. 265; Хропанюк В.Н. Теория государства и права: Учеб. пособие для вузов / Под ред. В.Г. Стрекозова. М., 2003. С. 139; Юридическая энциклопедия. Изд. 5-е, доп. и перераб. / Под ред. М.Ю. Тихомирова. С. 207.

<121> См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2003. С. 351.

<122> См.: Топорнин Б.Н., Лазарев Б.М., Шафир М.А. Органы Советского общенародного государства. М., 1982. С. 39.

 

По определению Р.О. Халфиной, органами государственной власти являются представительные органы и органы управления: организации, структурные подразделения и должностные лица, каждый из которых наделен надлежащей компетенцией. Данные органы - звенья иерархической системы, и это определяет характер правоотношений и их положение в этих отношениях <123>.

--------------------------------

<123> См.: Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. С. 171 - 176.

 

Юридическая природа органов государственной власти, представляющих публичное образование в имущественных отношениях, принципиально отличается от статуса органов юридического лица. Орган государственной власти, как выше указывалось, в первую очередь является частью государственного механизма, в пределах своей компетенции от имени государства выполняющий его задачи и функции, что свидетельствует об административно-правовой природе данного субъекта. Независимо от наличия или отсутствия статуса юридического лица орган государственной власти осуществляет в силу нормативных предписаний функции государства.

Можно утверждать, что статус органа государственной власти, вступающего от имени государства в гражданские правоотношения, обладает двойственностью: имеет как административный, так и гражданско-правовой характер. Например, полномочия органа по управлению имуществом на выступление от имени государства должны быть определены не доверенностью, а положением и другими нормативными актами.

Органы юридического лица в любом случае представляют собой часть юридического лица, не имеющую самостоятельной правосубъектности. Органы государственной власти обладают такой самостоятельностью, будучи наделенными правовыми актами статусом юридического лица и не имея такого статуса, несмотря на свой высокий государственно-правовой статус (например, не являются юридическими лицами Федеральное Собрание Российской Федерации или Правительство Российской Федерации).

Однако судебная практика при решении вопроса о надлежащем ответчике при предъявлении иска к органу государственной власти, не являющемуся юридическим лицом, может как признать его ненадлежащим и не обладающим процессуальной правоспособностью, так и допустить к процессу как участника, совершившего юридически значимые действия (Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 26 февраля 2003 г. N 246пв02 <124> и Постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 20 февраля 1996 г. N 8463/95 <125>, от 12 мая 1998 г. N 413/98 <126> соответственно).

--------------------------------

<124> СПС "КонсультантПлюс".

<125> Вестник ВАС РФ. 1996. N 5.

<126> Вестник ВАС РФ. 1998. N 7.

 

Юридическая литература тоже содержит два противоположных взгляда по вопросу о наличии у органа государственной власти статуса юридического лица: а) является юридическим лицом <127>; б) не является юридическим лицом <128>.

--------------------------------

<127> См.: Козлова Н.В. Понятие и сущность юридического лица. Очерк истории и теории: Учеб. пособие. М., 2003. С. 282; Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007. С. 243.

<128> См.: Усков О.Ю. Самостоятельная правосубъектность государственных органов и ответственность государства по обязательствам из договора // Хозяйство и право. 2003. N 9. С. 106; Бевзенко Р.С. О соотношении понятий "упразднение государственного органа" и "ликвидация юридического лица" // Корпоративный юрист. 2008. N 10. С. 47 - 48; Болдырев В.А. О юридических лицах публичного права // Журнал российского права. 2008. N 11. С. 127 - 134.

 

Анализ современного российского законодательства на любом уровне также выявляет две правовые позиции по данному вопросу: нормативный правовой акт, определяющий статус органа государственной власти, не содержит указания о наличии или отсутствии статуса юридического лица или прямо устанавливает, что орган государственной власти является юридическим лицом. Так, на федеральном уровне п. 15 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента России от 13 октября 2004 г. N 1313 <129>, установлено, что "Минюст России является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием, иные печати, штампы, бланки установленного образца и счета, открываемые в соответствии с законодательством Российской Федерации". Такое же указание содержит п. 12 Положения о Минэкономразвития России, утвержденного Постановлением Правительства России от 5 июня 2008 г. N 437 <130>. Более того, территориальные органы федеральных органов исполнительной власти также наделяются статусом юридического лица <131>.

--------------------------------

<129> СЗ РФ. 2004. N 42. Ст. 4108.

<130> СЗ РФ. 2008. N 24. Ст. 2867.

<131> См.: Приказ Министерства финансов РФ от 9 августа 2005 г. N 101н "Об утверждении Положений о территориальных органах Федеральной налоговой службы" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. N 38; Приказ Министерства культуры РФ от 14 ноября 2011 г. N 1059 "Об утверждении Положения о территориальном органе Министерства культуры Российской Федерации" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2012. N 2.

 

Субъекты Российской Федерации также закрепляют прямое указание на то, что орган государственной власти является юридическим лицом <132>, или употребляют компромиссные формулировки. Так, в Законе Республики Калмыкия от 2 ноября 1998 г. N 1-II-З "О Правительстве Республики Калмыкия" <133> к высшему исполнительному органу государственной власти Республики Калмыкия применена формулировка "обладает правами юридического лица" <134>. Такая же фраза появилась в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в соответствии со ст. 4 и 20 которого законодательный и исполнительный органы власти субъекта Российской Федерации обладают правами юридического лица.

--------------------------------

<132> См.: п. 17 Положения о Министерстве финансов Республики Калмыкия, утвержденного Постановлением Правительства Республики Калмыкия от 29 декабря 2005 г. N 418 "Об утверждении Положения о Министерстве финансов Республики Калмыкия" // Хальмг Унн. 2006. 14 февраля.

<133> Известия Калмыкии. 1998. 5 ноября.

<134> О целесообразности использования данной формулировки см.: Бердашкевич А.П. Органы государственной власти как юридические лица // Законность. 2000. N 11(793). С. 32; Зинченко С.А., Галов В.В. Юридическое лицо и правовой статус органов государственного и муниципального управления (вопросы соотношения) // Хозяйство и право. 2006. N 11. С. 110 - 117.

 

В последние годы в российской правотворческой практике довлеет позиция <135>, по которой, в частности, федеральные органы исполнительной власти признаются юридическими лицами, поддержание которой, разумеется, означает распространение данного правила и на федеральные органы законодательной и судебной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. Такое мнение выражено Министерством экономического развития Российской Федерации как уполномоченным органом в официальном разъяснении <136>, в котором указывается, что федеральные органы исполнительной власти можно считать юридическими лицами, организационно-правовая форма которых подпадает под определение казенного учреждения, на имущественные отношения с их участием распространяются нормы Гражданского кодекса Российской Федерации, касающиеся казенных учреждений, и Постановление Правительства Российской Федерации от 26 июля 2010 г. N 537 "О порядке осуществления федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального государственного учреждения" <137>.

--------------------------------

<135> О подтверждении данного факта см.: Крылова Е.Б. Органы публично-правовых образований: проблемы юридической персонификации в гражданских правоотношениях // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. N 5. С. 9; Романовская О.В. К вопросу о юридических лицах публичного права // Модернизация гражданского права в современных условиях мирового хозяйствования: Материалы Международного научно-практического семинара памяти Е.А. Флейшиц. Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2011. С. 246.

<136> См.: письмо Минэкономразвития России от 21 июня 2011 г. N 12702-Ал/Д08 "О распространении норм Постановления Правительства РФ от 26 июля 2010 г. N 537 "О порядке осуществления федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального государственного учреждения" на органы государственной власти (их территориальные органы)" // СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4236.

<137> СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4236.

 

Вероятно, такое утверждение Минэкономразвития России адресует федеральным министерствам, одному из трех видов федеральных органов исполнительной власти, классифицированных в рамках проводимой в стране административной реформы. Но даже по отношению к министерствам невозможно установить все признаки юридического лица, указанные в ст. 48 Гражданского кодекса: организационное единство, имущественная обособленность, самостоятельная имущественная ответственность и право выступать от своего имени в гражданском обороте и в суде <138>. Выступление министерства, как и всех органов государственной власти, в гражданском обороте не является самоцелью их создания. Обладая организационным единством и имущественной обособленностью, они не несут ответственности переданным им имуществом.

--------------------------------

<138> См.: Кокурин А.В., Кокурина И.В. Некоторые особенности юридических лиц публичного права // Пробелы в российском законодательстве. 2012. N 2. С. 47 - 51.

 

Федеральные министерства как органы государственной власти не входят в закрытый перечень организационно-правовых форм, к ним неприменимы требования Кодекса о государственной регистрации создания, к учредительным документам - об органах управления (исполнительные органы могут быть и волеобразующими), о представительствах и филиалах юридических лиц, о порядке реорганизации, о ликвидации.

Поэтому нами делается вывод о том, что орган государственной власти при осуществлении им деятельности в рамках компетенции не может являться юридическим лицом.

Но для всемерного рассмотрения данной проблемы необходимо ответить на вопрос: в какой степени органы государственной власти представляют государство? В этой имевшей место продолжительной дискуссии можно выделить следующие мнения:

1) Р.О. Халфина: органы государственной власти выступают от своего имени, кроме суда, прокуратуры, органов Министерства финансов, которые осуществляют свою деятельность от имени государства <139>;

--------------------------------

<139> См.: Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. С. 163 - 171. См.: Топорнин Б.Н., Лазарев Б.М., Шафир М.А. Органы Советского общенародного государства. С. 38 - 39.

 

2) Б.М. Лазарев: органы государственной власти выступают от своего имени, действуя по поручению государства <140>;

--------------------------------

<140> См.: Топорнин Б.Н., Лазарев Б.М., Шафир М.А. Органы Советского общенародного государства. С. 38 - 39.

 

3) А.А. Пушкин: органы государственной власти в административно-хозяйственных правоотношениях осуществляют права государства и действуют от его имени, при этом оставаясь самостоятельными субъектами этих отношений <141>;

--------------------------------

<141> См.: Советское гражданское право. Ч. 1 / Под общ. ред. В.Ф. Маслова, А.А. Пушкина. Киев, 1983. С. 167.

 

4) П.П. Виткявичюс: государство и его органы власти соотносятся как часть и целое, т.е. государство существует и действует посредством своих органов, органы также существуют лишь как органы государства, они совершают конкретные действия в пределах своей компетенции от своего имени, но в результате этих действий выполняют функции государства и порождают правовые последствия непосредственно для государства <142>;

--------------------------------

<142> См.: Виткявичюс П.П. Гражданская правосубъектность Советского государства. С. 79 - 80.

 

5) М.И. Брагинский: именно лицо, осуществляющее действия от имени конкретного государственного образования или административно-территориальной единицы, должно признаваться носителем соответствующих прав и обязанностей <143>.

--------------------------------

<143> См.: Брагинский М.И. Участие Советского государства в гражданских правоотношениях. М.: Юрид. лит., 1981. С. 143.

 

На сегодняшний день предмет этой дискуссии в определенной степени устоялся и правила участия органа государственной власти в гражданском обороте концептуально состоят в следующем.

Орган государственной власти в гражданском обороте может осуществлять полномочия в рамках компетенции. Участие государства в данном случае является непосредственным и отношений представительства не возникает. В результате действий этих органов участниками гражданских правоотношений становятся именно публично-правовые образования в целом, а не их органы исполнительной или законодательной власти.

Орган государственной власти может вступать в отношения с третьими лицами по реализации собственных полномочий, возложенных на него соответствующим актом (например, выступать в качестве государственного заказчика в государственной целевой программе). В данном случае по соответствующим договорам, направленным на удовлетворение общегосударственных нужд, обязанной стороной (например, покупателем товаров и, соответственно, субъектом ответственности за нарушение обязательств, в частности по оплате товара) также выступает публично-правовое образование в целом, а не орган государственной власти. Это отличает его от других органов государства, например от автономных учреждений, которые совершают гражданско-правовые сделки исключительно от собственного имени юридического лица, не привлекая к ответственности непосредственно породившее его публичное образование.

Однако при хозяйственном обеспечении этой основной деятельности (заключение договоров об оказании коммунальных услуг, о приобретении канцелярских товаров, о ремонте оборудования), которое также составляет отношения гражданского оборота, орган государственной власти действует от своего имени в рамках правовой конструкции казенного учреждения с ограниченным вещным правом оперативного управления на закрепленное за ним имущество, по сделкам которого у государства не возникает ответственности <144>. Поэтому считаем, что дозволяемая ему государством деятельность, не относящаяся к основным видам деятельности, в гражданском обороте подпадает под модель опосредованного участия государства.

--------------------------------

<144> О критериях разграничения случаев выступления органов государственной власти от имени государства и от своего имени (критерии компетенции и критерии интереса) см.: Смородинов М.В. Особенности гражданской правосубъектности РФ и субъектов РФ: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. С. 15.

 

Но в юридической периодике существует мнение, согласно которому данное лицо независимо от того, заключает ли оно государственный контракт или иной гражданско-правовой договор, в любом случае согласно ч. 1 ст. 9 этого Федерального закона заключает их от имени государства <145>.

--------------------------------

<145> См.: Кичанов С.В., редактор-эксперт ТН "Государственные закупки" // Госзаказ в вопросах и ответах. 2012. N 2. С. 54 - 55.

 

Этот спор вызван тем, что рассматриваемые отношения, продиктованные объективной потребностью, не учтены Федеральным законом "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", непременно в рамках которого должен действовать орган государственной власти.

Вывод о выступлении органа государственной власти в данных отношениях от своего собственного имени нами сделан, исходя из комплексного анализа норм Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", который на сегодняшний день, в условиях отсутствия правового регулирования статуса органа государственной власти Гражданским кодексом РФ, является единственным правовым актом в сфере его договорных отношений.

Так, этим Федеральным законом орган государственной власти отнесен к государственным заказчикам, осуществляющим удовлетворение государственных нужд, под которыми понимаются обеспечиваемые за счет средств государственных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации и субъектов РФ, а также потребности государственных заказчиков в товарах, работах, услугах.

Учитывая введенное законом разделение государственных нужд на потребности государства (Российской Федерации или субъектов Федерации) и потребности самих государственных заказчиков, а также норму ст. 161 Бюджетного кодекса <146> о том, что заключение и оплата казенным учреждением и органом государственной власти государственных контрактов и иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производятся от имени Российской Федерации или субъекта РФ и по ним возникает субсидиарная ответственность государства, представляется, что в случае обеспечения им собственных нужд (что и является целью реализации неосновных видов деятельности) сделки и иное участие в общегражданском обороте указанное лицо должно производить от собственного имени в отсутствие субсидиарной ответственности государства.

--------------------------------

<146> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.

 

Такое исключение обосновывается тем, что в данном случае орган государственной власти не удовлетворяет публичные потребности государства.

Концепцией развития гражданского законодательства также признано, что в большинстве случаев гражданско-правовой статус юридического лица (учреждения) необходим органу государственной власти только для совершения сделок, направленных на обеспечение его внутрихозяйственной деятельности, "в остальных случаях следует исходить из того, что сделки соответствующего ведомства должны рассматриваться как действия самого соответствующего публично-правового образования".

Анализируя названные в настоящем параграфе проблемы, возникающие при участии органов государственной власти в гражданском обороте, представляем, что в данный момент назрела настоятельная потребность внесения существенных изменений в действующее гражданское законодательство.

На основании научных работ в этой области советского и российского периода, учитывая современные тенденции законодательства, предлагается следующий проект Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием гражданско-правового статуса органов государства" (см. Приложение), разрешающий поставленные в настоящем параграфе проблемные вопросы.

Поскольку орган государственной власти является полноправным участником гражданских правоотношений, основы его выступления в гражданском обороте должны быть предусмотрены в части первой Гражданского кодекса РФ путем дополнения главы 5 "Участие Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством" новой ст. 125.1.

Учитывая специальный характер его правоспособности, необходимо, по нашему мнению, прямое указание о том, что орган государственной власти выступает в отношениях, регулируемых нормами гражданского права, в целях реализации социальных функций государства.

По итогам длительной дискуссии, принимая во внимание существующую противоречивую правоприменительную практику, в Кодексе требуется однозначно установить, что орган государственной власти не является юридическим лицом. Но он может иметь гражданские права, соответствующие видам деятельности, предусмотренным в его учредительных документах, и нести связанные с этой деятельностью обязанности.

Публичный характер деятельности органов государственной власти в открытом обществе будет предполагать все большую общеизвестность и прозрачность исполняемых государственных полномочий и оказываемых ими государственных услуг. Например, сейчас в рамках защиты юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении регионального контроля (надзора) подлежат утверждению правовым актом (что означает опубликование для всеобщего сведения) не только организационная структура и порядок деятельности уполномоченных органов государственной власти, но даже перечень должностных лиц, их осуществляющих <147>. Такая вполне демократическая тенденция требует законодательного уточнения видов деятельности органа государственной власти. Так, под основными видами деятельности надо понимать деятельность, непосредственно направленную на достижение конкретных целей, ради которых он создан.

--------------------------------

<147> См.: п. 1 ст. 5 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" // СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6249.

 

Иные виды деятельности он вправе осуществлять лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых он создан, и при условии, что они указаны в его учредительных документах. При этом в учредительных документах должен указываться закрытый, исчерпывающий перечень видов деятельности, которые орган государственной власти может осуществлять в соответствии с целями его создания. Это требует указания именно в акте гражданского законодательства <148>. Актуален законодательный запрет на совмещение функций органа государственной власти и функций хозяйствующего субъекта, а также на наделение хозяйствующего субъекта функциями и правами органа государственной власти.

--------------------------------

<148> См.: Предпринимательское право Российской Федерации: Учебник / Под ред. Е.П. Губина, П.Г. Лахно. М.: Юристъ, 2005 // http://www.alleng.ru/d/jur/jur689.htm (дата обращения: 14.05.2013).

 

Также надо прямо закрепить, что орган государственной власти может действовать на основании положения, утвержденного уполномоченным органом государственной власти, либо общего положения о соответствующих органах государственной власти в качестве учредительного документа.

В зависимости от установленной дифференциации видов деятельности надо определять права, обязанности и ответственность, законодательно установив, что при осуществлении органом государственной власти основной деятельности права, обязанности и ответственность возникают у соответствующего публично-правового образования, а по обязательствам, возникшим в результате осуществления видов деятельности, не относящихся к основным, оно ответственности не несет.

С учетом необходимости оставления полного сметного финансирования органов государственной власти необходимо не ограничиваться отсылочными нормами бюджетного законодательства, а ввести специальную норму гражданского законодательства о том, что доходы, полученные от приносящей доходы деятельности, поступают в соответствующий государственный бюджет.

Положения, касающиеся порядка заключения и исполнения "особых" видов сделок с участием органов государственной власти, также подлежат урегулированию нормами Гражданского кодекса РФ. Так, требуется указание о том, что заключение и оплата органом государственной власти государственных контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производятся от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации. Нарушение этого требования является основанием для признания судом таких сделок недействительными по иску органа государственной власти, уполномоченного на принятие решений о его создании, реорганизации и упразднении. В случае уменьшения органу государственной власти финансирования, приводящего к невозможности исполнения им финансовых обязательств, вытекающих из заключенных государственных контрактов, иных договоров, стороны должны обеспечить согласование новых условий по цене и (или) количеству (объемам) товаров (работ, услуг) государственных контрактов, иных договоров. При этом противоположная сторона государственного контракта, иного договора вправе потребовать от него возмещения только фактически понесенного ущерба, непосредственно обусловленного изменением условий государственного контракта, иного договора.

Одновременно надо предусмотреть случаи участия органа государственной власти в гражданском обороте в целях обеспечения им собственной хозяйственной деятельности, исключая здесь ответственность государства.

Также требуется законодательное установление отсутствовавших в отечественном гражданском законодательстве положений о том, что правоспособность органа государственной власти возникает с момента принятия решения о его создании органом государственной власти, уполномоченным на принятие решений о его создании, реорганизации и упразднении, и прекращается с момента принятия решения о его упразднении указанным уполномоченным органом. Государственная регистрация создания, реорганизации или упразднения органа государственной власти не требуется.

Поскольку полномочия органа государственной власти, составляющие компетенционный блок его гражданско-правового статуса, основаны на законе и его исполнение не может быть прекращено иначе, чем путем его отмены, процедура ликвидации органа государственной власти, не допускающая правопреемства, представляется невозможной. Поэтому считаем, что надо ввести понятие "упразднение органа государственной власти", под которым понимать прекращение его административно-правового статуса, не допускающего даже временное прекращение осуществления государственных функций, пока существует само публично-правовое образование <149>. Данное положение нужно не только для гарантий контрагентов по сделкам органа государственной власти, но и для защиты всего гражданского общества.

--------------------------------

<149> О необходимости введения данного понятия см.: Бевзенко Р.С. О соотношении понятий "упразднение государственного органа" и "ликвидация юридического лица". С. 48 - 49.

 

Требуют легального установления длительное время существующие в практике правоотношения с участием органа государственной власти:

- его возглавляет единоличный орган управления - руководитель;

- им могут быть созданы территориальные органы - обособленные подразделения, расположенные вне места его нахождения и осуществляющие все его функции или их часть;

- земельный участок, необходимый для осуществления видов деятельности, предусмотренных в его учредительных документах, предоставляется ему на праве постоянного (бессрочного) пользования;

- имущество закрепляется за ним на праве оперативного управления.

Такой режим имущества предполагает, что собственником имущества является соответственно Российская Федерация или субъект РФ. Сам орган государственной власти, за которым имущество закреплено на праве оперативного управления, владеет, пользуется этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, назначением этого имущества и, если иное не установлено законом, распоряжается этим имуществом с согласия собственника этого имущества.

По аналогии с имуществом учреждения, обладающего таким же ограниченным вещным правом, собственник имущества вправе изъять у него излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество. На отношения, регулирующие приобретение и прекращение права оперативного управления органа государственной власти, следует распространить действие ст. 299 ГК РФ о приобретении и прекращении указанного права.

Кроме того, пределы его участия в гражданском обороте надо определить гражданско-правовыми нормами. Так, орган государственной власти в установленном законодательством порядке может осуществлять функции учредителя (участника) юридических лиц - публично-правового образования, но не выступать им от своего имени. Он не имеет права предоставлять и получать кредиты (займы), приобретать акции, облигации, иные ценные бумаги и получать доходы (дивиденды, проценты) по ним.

Полагаем, что нормы данного законопроекта должны поставить точку в научных дискуссиях, касающихся ряда аспектов гражданско-правового статуса органа государственной власти, возникших еще в период действия советского законодательства и советской доктрины права, имевших отличное представление о природе, функциях и роли государства как такового и его органов в частности.

_____________________

Органы государственной власти

Казенные учреждения

Государственные бюджетные и автономные учреждения

Категория: Законодательство. Государство и право | Добавил: x5443 (28.02.2016)
Просмотров: 241 | Теги: государственной власти | Рейтинг: 0.0/0
Всего комментариев: 0
Добавлять комментарии могут только зарегистрированные пользователи.
[ Регистрация | Вход ]
...




Copyright MyCorp © 2016