Пятница, 09.12.2016, 02:59
Высшее образование
Приветствую Вас Гость | RSS
Поиск по сайту


Главная » Статьи » Законодательство. Государство и право

О КРИТЕРИЯХ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

О КРИТЕРИЯХ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

А.В. Буров

В стране по состоянию на начало 2008 года система местного самоуправления продолжает функционировать не так, как это было задумано в начале процесса реформирования. Достаточно показательно, что из 24,5 тыс. органов местного самоуправления почти 17 тыс. добровольно полностью или частично отказались от своих полномочий в пользу муниципалитетов. Такая ситуация обусловлена в первую очередь тем, что деятельность органов МСУ продолжает оцениваться субъективно.

В конце июня 2007 года Указом Президента РФ были утверждены показатели оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ. Они характеризуют положение в регионе в целом. В то же время оценить работу каждой региональной структуры в отдельности, не говоря уже о муниципальных образования, при помощи этих показателей очень сложно.

Для исправления положения необходима система объективных оценок качества управления территорией, о которой и пойдет речь в настоящей статье. По аналогии с порядком, установленным президентом РФ для регионов, в рамках предлагаемой автором системы должны оцениваться показатели развития территорий и деятельность местных администраций. Предлагаемые критерии оценки позволят, с одной стороны, проводить сопоставление результатов деятельности глав администраций по единой методике, с другой  - оценивать динамику изменений в каждом муниципальном образовании.

Таким образом, одно из важнейших направлений реализации на практике новой системы оценки работы органов МСУ состоит в осуществлении координации действий различных уровней власти и прозрачности сравнительной оценки деятельности разных структур МСУ. Координация деятельности органов исполнительной власти Ростовской области и органов местного самоуправления осуществляется с использованием следующих основных способов:

- правовое регулирование;

- разработка рекомендательных и модельных документов;

- деятельность координационных органов;

- подготовка кадров органов местного самоуправления[1];

- оперативное взаимодействие.

Система оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований имеет две составляющие: контрольную и стимулирующую. Указанные составляющие наряду с критериями оценки будут далее по тексту подробно рассмотрены автором.

При этом важно подчеркнуть, что в силу объективных причин на муниципальном уровне не все необходимые проекты могут быть реализованы, опираясь на собственные финансовые возможности. Поэтому введение системы позволяет на региональном уровне поддерживать те администрации, качество управленческих воздействий которых выше среднего уровня, что является стимулом для роста, а для отстающих территорий – принятия необходимых кадровых решений.

Указанной цели служат, в частности, проводимые в ряде субъектов федерации  конкурсы инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований. Такие конкурсы позволяют населению избавиться от иждивенческих настроений и перейти к активному участию в развитии муниципалитета — в своих интересах, в целях улучшения качества социальных услуг.

Роль региональной политики в сфере местного самоуправления была подчеркнута в "Основных положениях региональной политики в Российской Федерации", утвержденных Указом Президента РФ от 3 июля 1996 г. В настоящее время в стране действуют три уровня нормативно-правового регулирования в области местного самоуправления. Первый уровень - федеральный; второй - акты субъекта РФ, третий уровень - нормативные акты самого местного самоуправления (уставы местного самоуправления, положения, правила и т.д.).

Предлагаемые автором статьи индикаторы эффективности функционирования муниципальной власти должны соответствовать положениям действующего законодательства. Система контроля деятельности МСУ со стороны региональной власти должна с одной стороны, создавать условия для осуществления местного самоуправления, с другой – обеспечивать интересы населения путем недопущения нецелевого расходования бюджетных средств. Это тезис следует из смысла ст. 133 Конституции РФ.

Разработка индикаторов оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований, основывается на регламентированном действующим законодательством перечне полномочий органов местного самоуправления поселений, которые исполняют органы местного самоуправления муниципальных районов. Многочисленность вышеупомянутых полномочий органов местного самоуправления обусловила и многочисленность критериев оценки эффективности деятельности органов МСУ.

Согласно Конституции РФ (ст.132) органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Указанные полномочия ограничиваются вопросами местной жизни[2], а полномочия, присущие государству, передаются (при согласии самоуправления) законом субъекта федерации. К примеру, в Ростовской области в ходе реформы МСУ помимо решения вопросов ЖКХ, благоустройства и организации досуга область передала муниципалитетам значительный объем полномочий по обеспечению социального обслуживания населения. В данный момент в Ростовской области передано 21 такое полномочие. В законах о передаче полномочий прописывается порядок их исполнения и контроля за их реализацией. На осуществление этих полномочий из областного бюджета выделяются субвенции.

В области на муниципальный уровень делегированы полномочия по оказанию социальной поддержки «областным» льготникам, организации работы по предоставлению льгот и выплате компенсаций сельским специалистам и пенсионерам-бюджетникам, определение помещений для детских садов и молодежных досуговых центров, обеспечение транспортной доступности медицинского обслуживания и так далее. Организация работы комиссий по делам несовершеннолетних, регистрация по месту пребывания и актов гражданского состояния, поддержка сельхозпроизводителей – все эти вопросы решаются органами местного самоуправления разного уровня. Соответственно, эффективность реализации дополнительных полномочий переданных субъектом федерации МСУ учитывается при формировании критериев того или иного муниципального образования.

В соответствии с предлагаемой методикой, оценка деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований, основывается на регламентированном действующим законодательством перечне полномочий органов местного самоуправления поселений, которые исполняют органы местного самоуправления муниципальных районов, и осуществляется на основании сведений о социально-экономическом развитии муниципальных образований по следующим критериям:

- качество деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц;

- управление муниципальными финансами;

- управление экономикой муниципального образования;

- управление муниципальным имуществом, земельными участками;

- управление социально-трудовой сферой;

- развитие инфраструктуры жизнеобеспечения.

По ее результатам оценки все муниципальные образования ранжируются в зависимости от количества полученных баллов. Также муниципалитеты условно могут быть разделены на три группы:

- стабильно развивающиеся (свыше 160 баллов);

- относительно стабильные (от 135 до 160 баллов);

- проблемные (ниже 135 баллов).

В разрезе критериев качество деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц оценивается не только в целом, но и по следующим направлениям:

- муниципальными финансами:

- высокая (максимальный балл);

- низкая (менее 20 баллов);

-...в сфере экономики:

- высокая (свыше 55 баллов);

- низкая (менее 35 баллов).

-...муниципальным имуществом, земельными участками:

- высокая (свыше 30 баллов);

- низкая (менее 10 баллов).

-...социально-трудовой сферой:

- высокая (свыше 45 баллов);

- низкая (менее 25 баллов).

На основании полученных балов рассчитывается процент эффективности деятельности органов местного самоуправления. Источниками сведений для проведения оценки являются:

- информация органов исполнительной власти области;

- информация органов местного самоуправления;

- информация органов статистики.

детализируем содержание предлагаемых критериев оценки. Так, в экономической сфере эффективность деятельности органов местного самоуправления муниципальных районов оценивается по следующим индикаторам:

- прирост объема продукции (индекс промышленного производства);

- прирост объема продукции в сельском хозяйстве;

- прирост объема частных инвестиций в основной капитал;

- динамика обеспеченности населения торговыми площадями в расчете на 1000 человек;

-.динамика обеспеченности населения посадочными местами предприятий открытой сети общественного питания в расчете на 1000 человек;

-.динамика обеспеченности населения работниками в сфере бытового обслуживания в расчете на 1000 человек.

Оценка результативности деятельности органов местного самоуправления по данному критерию «Управление муниципальным имуществом, земельными участками» включает в себя следующую систему показателей:

-..доходы от аренды (реализация) муниципальных объектов нежилого фонда, движимого имущества;

-..доходы от аренды земельных участков, находящихся в муниципальной собственности и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена;

- .доля земельных участков с зарегистрированными правами на них;

- .доля объектов недвижимости с зарегистрированными правами на них;

-..доля неиспользуемых земельных участков земель сельскохозяйственного назначения.

Формирование оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований в социально-трудовой сфере осуществляется по следующим индикаторам:

- среднемесячная начисленная заработная плата;

- уровень регистрируемой безработицы;

-.уровень укомплектованности врачами лечебно-профилактических учреждений;

-.уровень укомплектованности средними медицинскими работниками лечебно-профилактических учреждений;

-.обеспеченность детей дошкольного возраста местами в детских дошкольных учреждениях;

-.нормативная обеспеченность населения основными спортивными сооружениями.

При оценке результативности деятельности органов местного самоуправления по развитию инфраструктуры жизнеобеспечения муниципальных районов учитываются следующие показатели:

-..уровень развития коммунальной инфраструктуры (тепло-, водоснабжение, водоотведение);

- количество многоквартирных домов, выбравших способ управления;

- ввод нового жилья;

-..обеспеченность дорогами общего пользования с твердым покрытием.

Представленная выше система индикаторов и показателей позволяет объективно оценить деятельность не только главы муниципального образования, но и большинства представителей муниципальной элиты. Оценка деятельности дается не с точки зрения ориентации элиты на общность политических ценностей, но исходя, прежде всего из уровня профессионализма. Указанный подход ранее не практиковался, что было обусловлено особенностями политического транзита современной России.

Тот факт, что долгие годы в стране была ослаблена контрольная функция в деятельности муниципальных чиновников, а также отсутствовали стимулы повышения качества управленческой деятельности можно рассматривать в контексте преобладания в стране процессов «деформализации правил». Под ними В.В. Радаев понимает трансформацию институтов, «в ходе которой формальные правила в значительной мере замещаются неформальными и встраиваются в неформальные отношения»[3]. Указанный исследователь связывает «деформализацию», прежде всего, с сознательными действиями власти по поддержанию разрыва между формальными и неформальными нормами. Он делает следующий вывод: «институциональный разрыв между формальными правилами и неформальными практиками позволяет поддерживать существующую власть и уровень коррупции, необходимый для ее постоянной подкормки»[4].

В результате в новейшей истории России внеправовое пространство расширилось настолько, что для большинства населения стало более реальным, чем правовое[5]. Без объективной оценки качества управленческих воздействий невозможно была бы реализация контрольной функции региональной и федеральной власти. А как заявил президент РФ, «если не будет сильного муниципального финансового контроля – слабость местных бюджетов будет сохраняться»[6].

При анализе политологической составляющей контрольной функции будем исходить из примата международного опыта. Так, в Европейской хартии о местном самоуправлении, принятой Советом Европы 15 октября 1985 года говорится: «Любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, должен быть предназначен лишь для обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов. Тем не менее, административный контроль может включать также контроль вышестоящих органов власти за надлежащим выполнением органами местного самоуправления делегированных им полномочий. Административный контроль над органами местного самоуправления должен осуществляться таким образом, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство имеет в виду защитить»[7]. В рамках предлагаемой модели индикаторов эффективности деятельности структур МСУ указанный принцип учтен в полной мере.

В рамках рассматриваемой нами системы индикаторов необходимо вести речь не только о количественных, но и о качественных ориентирах деятельности муниципальной бюрократии. Такой подход соответствует общей ориентации контрольной деятельности на современном этапе развития страны. Новый подход обусловлен переходом от финансового контроля к аудиту эффективности», что обусловлено установкой российского президента на «проектное мышление».

Существующая же во многих субъектах федерации практика назначений муниципальных чиновников «не гарантирует подбор кадров по профессиональному принципу, поскольку каждый руководитель, прежде всего, подбирает свою команду из преданных лично ему людей»[8]. В случае же оценки деятельности чиновников по научно выверенным показателям личная преданность главе администрации уходит на второй план, в то время как на первый план выдвигаются профессиональные управленческие качества.

Предлагаемая система индикаторов эффективности функционирования органов МСУ позволяет обеспечить независимость контрольных органов от муниципальной элиты, и, как следствие, связанных с указанным фактором искажений объективных показателей развития территориальных сообществ. Кроме того, предлагаемая система индикаторов позволит обеспечить объективную оценку эффективности межбюджетных отношений по линии: федеральный центр – регион – муниципальное образование. Важно отметить, что контрольная функция власти не нечто застывшее в своем развитии и, соответственно, предлагаемая автором статьи система индикаторов не должна развиваться в соответствии с изменяющимися особенностями политической, социальной и экономической ситуации.

____________________

[1] К примеру, в Ростовской области подготовке кадров органов местного самоуправления в условиях муниципальной реформы уделяется большое внимание. Ежегодно Главой Администрации (Губернатором) области утверждаются планы подготовки. В соответствии с данными планами в 2004 году на обучение работников органов местного самоуправления из областного бюджета было выделено 3 млн. рублей, обучение прошли 2, 5 тыс. человек; в 2005 году – 5,7 млн. рублей и 3,4 тыс. человек, в 2006 году – 7,5 млн. рублей и 4 тыс. чел.

[2] Подробнее см.: Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. N 3-П "По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года "Об органах исполнительной власти в Республике Коми"//СЗ РФ от 26 января 1998 г., N 4, ст. 532.

[3] Радаев В.В. Социология рынков: к формированию нового направления. М.: ГУ ВШЭ, 2003. С. 135.

[4] Там же. С. 125-126.

[5] Заславская Т.И., Шабанова М.А. Социальные механизмы трансформации неправовых практик // Общественные науки и современность. 2001. № 5.

[6] Цит. по: Рябухин С.Н. О реализации Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации // Местное самоуправление в Российской Федерации, 2008, № 1. С. 22.

[7] Европейская хартия о местном самоуправлении // Народный депутат, 1993, № 11.

[8] Лапина Н.Ю. Формирование современной российской элиты: (Проблемы переходного периода). М., 1995. С. 37.

Категория: Законодательство. Государство и право | Добавил: x5443 (01.03.2016)
Просмотров: 350 | Теги: самоуправление | Рейтинг: 0.0/0
Всего комментариев: 0
Добавлять комментарии могут только зарегистрированные пользователи.
[ Регистрация | Вход ]
...




Copyright MyCorp © 2016