Суббота, 21.10.2017, 11:39
Высшее образование
Приветствую Вас Гость | RSS
Поиск по сайту



Главная » Статьи » Правоохранительная деятельность

НОРМОТВОРЧЕСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ МИНИСТЕРСТВА ВНУТРЕННИХ ДЕЛ В ГОДЫ ПРОВЕДЕНИЯ СТОЛЫПИНСКОЙ АГРАРНОЙ РЕФОРМЫ В РОССИИ

БЕЛОКОПЫТОВА Н.Ю.,
аспирант Северо-Кавказского социального института

 

НОРМОТВОРЧЕСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ МИНИСТЕРСТВА ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
В ГОДЫ ПРОВЕДЕНИЯ СТОЛЫПИНСКОЙ АГРАРНОЙ РЕФОРМЫ В РОССИИ

 


Наблюдая  за  ходом  и  результатами
масштабного  реформирования  Министер-
ства внутренних дел России сегодня, неволь-
но возникает желание взглянуть на подобные
мероприятия  в  ретроспективном  ракурсе.
За период с момента своего возникновения
министерство  переживало  многочисленные
преобразования и реорганизации, но всегда
оставалось  ключевым  ведомством  в  госу-
дарстве; менялся лишь объем и спектр пол-
номочий  и  компетенции.  В  начале  XX  века
деятельность Министерства внутренних дел
распространялась  на  многие  сферы  жизни
общества  и  государства,  одной  из  которых
была и аграрная.
В настоящей статье будет рассмотрена
нормотворческая  деятельность  Министер-
ства внутренних дел Российской империи в
период  проведения  столыпинской  аграрной
реформы 1906-1914 гг., незаслуженно обой-
денная вниманием научной общественности
в советский и постсоветский период.
Обширная  компетенция  и  широкий
круг  задач  обусловливал  многогранность
политики министерства, и одним из важней-
ших направлений деятельности в начале ХХ
столетия стала подготовка к проведению ре-
формы по преобразованию села, изменению
и усовершенствованию форм крестьянского
землевладения.
Работа, проводимая в стенах Министер-
ства внутренних дел, имела и еще одну, более
важную  цель  -  создать  платформу  и  опору
действующему режиму в лице крестьянства,
поскольку  революционные  события  1905-
1907  гг.  показали,  насколько  хрупким  может
быть баланс сил, в чем спустя 10 лет и убе-
дились все граждане страны. П.А. Столыпин,
прекрасно  понимая,  что  стране  нужны  пере-
мены,  неуклонно  стремился  к  поставленной
перед началом реформы цели, а МВД все его
начинания претворяло в жизнь практически.
Итак, длительная и кропотливая работа
по подготовке Указа 9 ноября 1906 г., который
закрепил новые принципы крестьянского зем-
леустройства и землевладения, имела своим
началом разработку возможных путей прове-
дения реформы. С этой целью по инициативе
Министерства внутренних дел в процессе ре-
формирования  правового  статуса  крестьян-
ства  была  создана  Редакционная  комиссия
по  пересмотру  законоположений  о  крестья-
нах. Суть данной комиссии заключалась в вы-
работке  общей  концепции  преобразований,
учитывая мнения и пожелания как верховной
власти, так и губернских и уездных инстанций,
а также крестьянства. Труды редакционной ко-
миссии рассылались членам губернских сове-
щаний под контролем губернаторов [1].
Следует признать, что чиновники МВД
проявляли заботу о сборе всех возникающих
мнений и точек зрения, поэтому в структуре
Губернских  совещаний  предполагалось  де-
лать  подкомиссии  для  рассмотрения  кон-
кретных  законопроектов  по  крестьянам,  а
также  приглашать  наиболее  грамотных  из
числа крестьян, «от коих можно ожидать по-
лезных указаний» [1, с.5-6].
Результаты  работ  Совещаний  пред-
ставлялись  в  МВД  с  мотивировкой  по  каж-
дому  отделу  и  подразделению  предложен-
ной министерством Программы обсуждений.
Для  принятия  окончательного  решения  Ми-
нистр внутренних дел должен был иметь ре-
золюции и мнения большинства и меньшин-
ства членов Совещания.
По задумке МВД собранный материал
из  губерний  должен  был  помочь  Редакци-
онной  комиссии  в  составлении  законопро-
ектов, которые охватывали бы три главные
отрасли  крестьянского  законодательства:
а)  крестьянское  общественное  управление,
б) волостную судебную часть и в) крестьян-
ское землепользование [2, с.12].
Кроме  того,  для  единообразной  рабо-
ты  в  губернских  совещаниях  министерство
разработало  «особые  программы»,  которые
исчерпывали  все  содержание  подлежащих
обсуждению на местах законопроектов и де-
лились,  в  свою  очередь,  на  четыре  части.
Форм крестьянского землевладения касались:
- часть3-я: Программа вопросов к про-
екту положения о надельных землях;
- часть 4-я: Программа вопросов к про-
екту  правил  об  отграничении  крестьянских
наделов и об их разверстании с чрезполос-
ными угодьями смежного владения.
Каждая  программа  включала  отдель-
ные  вопросы,  резюмирующие  сущность  со-
ответственных  законопроектов.  Губернским
совещаниям  не  ставилось  при  этом  в  обя-
занность строго придерживаться указанных
вопросов, а разрешалось, в случае необхо-
димости, излагать свои предложения.
Интересно  и  показательно  также  то,
что МВД, подготовив указанные «особые про-
граммы»,  проявляло  заботу  и  о  том,  чтобы
местными совещаниями были, по возможно-
сти,  внесены  все  необходимые  дополнения
и изменения. Так, в Журнале Редакционной
комиссии  указывалось,  что  «в  программах
после каждого из трех главных отделов, на
которые они распадаются, включены допол-
нительные вопросные пункты о том, не были
ли усмотрены Совещанием какие-либо про-
белы в пройденном рассмотрением отделе,
а равно, не были ли высказаны какие-либо
особые предположения, не вытекающие не-
посредственно  из  проектированных  комис-
сией постановлений. Это направит в каждом
отдельном случае все суждения Совещания
ближайшим образом к данному определен-
ному вопросу, а также откроет полную воз-
можность  отдельным  Членам  Совещания
высказать  свои  предложения,  не  стесняясь
рамками  программы.  Это  существенно  об-
легчит  сводку  законопроектов  и  даст  воз-
можность  всесторонне  использовать  за-
ключения  местных  людей  при  дальнейших
законодательных  работах  по  сему  предме-
ту» [2, с.16-17].
Мнения  крестьянского  населения  гу-
берний предлагалось учесть по следующим
вопросам:  1)  соответствуют  ли  бытовым
условиям  жизни  и  понятиям  крестьян  по-
становления  проектов:  а)  о  дворе,  б)  о  до-
мохозяине, в) о принадлежности надельного
имущества как коллективной семейной соб-
ственности,  всему  двору?  2)  соответствуют
ли правовым воззрениям крестьян и доступ-
ны  ли  их  пониманию  постановления  сель-
ских уставов о договорах и наследовании, в
особенности же правила, заключающиеся в
статьях 7-29 Устава о наследовании? 3) как
относятся крестьяне к телесному наказанию
и признают ли они целесообразным если не
отмену его, то новые ограничения в области
его применения? [2, с.35]
Проработка  и  обсуждение  указанных
вопросов позволили отразить мнения опре-
деленной части крестьянства в статьях Ука-
за 9 ноября 1906 г. [3], а затем и в Законе
1910 [4] и 1911 [5] гг.
После  принятия  в  порядке  ст.  87  Ос-
новных  законов  Указа  9  ноября  1906  г.  ра-
бота  МВД  по  осуществлению  реформы  не
остановилась,  а,  наоборот,  ускорилась  в
разы. Дело в том, что, несмотря на все уси-
лия министерства, Указ 9 ноября 1906 г. был
крайне скуден и немногословен в вопросах
практического  применения  его  норм.  По-
этому вплоть до принятия закона 14 июня
1910  г.  потребовались  поистине  титаниче-
ские  усилия  для  формирования  массивной
базы  подзаконного  министерского  нормот-
ворчества  и  такие  же  огромные  усилия,
чтобы  эти  акты  (циркуляры,  разъяснения  и
телеграммы) претворить в жизнь, научиться
осуществлять землеустроительную деятель-
ность в соответствии с этими документами.
Из  тех  нормативных  правовых  актов,
которые разрабатывались и принимались по
линии Министерства внутренних дел, в пер-
вую  очередь  следует  выделить  циркуляры,
циркулярные  телеграммы  и  разъяснения,
при этом, помимо собственных документов,
министерство  часто  публиковало  так  назы-
ваемые  «комплексные»  циркуляры,  разра-
ботанные  совместно  с  иными  ведомствами
(чаще всего совместно с Главным управле-
нием землеустройства и земледелия, Мини-
стерством финансов) [6].
Классификация  указанных  правовых
актов позволила выделить направления под-
законной  нормотворческой  деятельности
МВД, основными из которых являются:
1)  деятельность  в  развитие,  дополне-
ние и конкретизацию Указа 9 ноября 1906 г.;
2)  дополнение  Высочайшего  Указа  5
октября 1906 г. об отмене некоторых ограни-
чений в правах сельских обывателей и лиц
других бывших податных состояний;
3)  нормативное  сопровождение  дея-
тельности Крестьянского поземельного банка;
4) принятие нормативных документов,
регламентирующих  деятельность  землеу-
строительных комиссий;
5) работа по нормативному обеспече-
нию переселенческого дела в России в рам-
ках аграрной реформы.
Что касается первого направления дея-
тельности,  то  основное  внимание  уделялось
нормативной  регламентации  применения
различных статей и отделов Указа 9 ноября
1906  г.,  установления порядка выдела земли к
одному месту, закрепления прав домохозяев на
принадлежащую им землю. МВД также пыталось
ликвидировать  существовавшие  противоречия
в нормативных актах различной юридической
силы, а также, по возможности, своевременно
реагировать на изменения в общественных от-
ношениях, ликвидировать пробелы и т.д.
Интересна и неоднозначна была деятель-
ность  МВД,  связанная  с  регламентацией  дея-
тельности  Крестьянского  поземельного  банка.
Множественные  циркуляры  и  распоряжения
призваны были установить справедливые пра-
вила  взыскания  недоимок  с  арендаторов  зе-
мель, защитить права получивших или желав-
ших получить ссуду в Банке крестьян и т.д.
Большая работа проводилась и в рам-
ках  переселенческого  дела:  циркулярами  и
разъяснениями  МВД  ликвидировались  про-
белы в вопросах выдачи переселенцами сви-
детельств на право заселения, устанавлива-
лись  ограничения  самоуправства  местных
чиновников и т.д.
Вместе с тем в ходе анализа найденных
в архивных и справочных источниках ведом-
ственных  нормативно-правовых  актов  МВД
обнаружены сведения о систематических на-
рушениях применения действующих норм Ука-
за 9 ноября 1906 г., иных источников периода
аграрной реформы. К таким систематическим
повторяющимся во многих губерниях империи
нарушениям относились следующие:
-  неоправданная  медленность  земских
начальников  при  укреплении  земли  в  едино-
личную собственность, нарушение 30 дневного
срока решения вопроса об укреплении земли;
- крайне плохое поступление платежей
от  заемщиков  Крестьянского  поземельного
банка по выданным им ссудам, а также неис-
правное поступление арендных платежей за
земли,  сданные  крестьянам  в  пользование
из имений Банка;
- допущение неточностей некоторыми
земскими начальниками в выдаваемых ими
переселенцам и ходокам свидетельствах на
право пользования льготным тарифом, из-за
которых железнодорожные власти не прини-
мали такие свидетельства;
-  систематическое  нарушение  порядка
выдачи проходных свидетельств переселенче-
ским семьям в местности западнее Байкала;
- задержание хода выделов земли к од-
ним местам; недостаток землемерных сил;
- проблемы в определении того, прини-
мают  ли  участие  домохозяева,  укрепившие
в  личную  собственность  участки  общинной
земли, участие в переходе целых обществ к
хуторскому или отрубному владению и в чем
это участие состоит;
-  недостаточная  согласованность  де-
ятельности  инстанций,  местных  органов  по
производству  выделов  надельных  земель  к
одному месту; сомнения в толковании Указа
9 ноября 1906 г. в этой части;
- неточности цифровых данных в све-
дениях  о  применении  Указа  9  ноября:  а)
преувеличение  первоначальных  сведений
либо  неполнота  сведений  (нет  сведений  по
отдельным земским участкам или по целым
уездам);  б)  несоответствие  числа  укрепив-
шихся или выделенных к одному месту домо-
хозяев  числу  укрепленных  или  выделенных
десятин земли; в) предоставление сведений
без подведенных итогов по губернии;
-  возникновение  случаев,  когда  кре-
стьянские учреждения задерживают удовлет-
ворение ходатайств о выделе к одним местам
отдельных  домохозяев,  выжидая  перехода
всего общества к подворному владению;
-  несвоевременное  рассмотрение  дел
о порубках в имениях, находящихся в заве-
дывании  Крестьянского  поземельного  бан-
ка, подсудных земским начальникам;
- частые случаи и факты того, что гу-
бернаторы  предписывали  земским  началь-
никам  понуждать  к  укреплению  и  выделу  к
одним  местам  должностных  лиц  крестьян-
ских управлений их собственной земли, а в
случае  отказа  последних  без  достаточных
оснований  от  укрепления  немедленно  воз-
буждать  вопрос  о  несоответствии  их  зани-
маемой ими должности.
Все указанные случаи нарушений рас-
сматривались  в  Министерстве  внутренних
дел, и, как правило, в циркулярах ответствен-
ным лицам прямо предписывалось исправить
ситуацию и принять меры к недопущению ее
в  будущем.  Кроме  того,  указанные  наруше-
ния систематизировались и уже в Законе 14
июня 1910 г. и Законе 29 мая 1911 г. законо-
дателем были предусмотрены нормы, препят-
ствующие появлению подобных нарушений.
В  целом  же  можно  утверждать,  что
Министерство  внутренних  дел  являлось  ве-
дущим  центральным  органом  власти,  коор-
динировавшим  и  направлявшим  работу  по
реформированию  аграрных  отношений  в
России в с 1906 по 1914 гг. Достаточно ука-
зать, что из 162 нормативных актов, приня-
тых  в  развитие  Указа  9  ноября  1906  г.  ве-
домству  МВД  принадлежало  авторство  131
документа: 82 разъяснения, 44 циркуляра, 5
циркулярных телеграмм.
Объем проделанной в рамках Министер-
ства внутренних дел нормотворческой работы
в рамках осуществления аграрной столыпин-
ской реформы, а также оперативность, с кото-
рой чиновники и руководители министерства
реагировали  на  изменения  в  крестьянских
поземельных  отношениях,  могут  свидетель-
ствовать о заботе государства в конечном ре-
зультате аграрных преобразований. Добиться
же  окончательной  цели,  поставленной  перед
началом реформ, помешала смерть ее автора
и  идейного  вдохновителя  П.А.  Столыпина,  а
также начавшаяся в 1914 г. война.
Остается лишь надеяться, что нынеш-
нее Министерство внутренних дел России с
учетом  позитивных  и  прогрессивных  изме-
нений,  произошедших  в  последние  годы  в
ходе  реформирования  органов  внутренних
дел, будет осуществлять свои функции так-
же оперативно, ответственно и с заботой о
гражданах Российской Федерации.
Библиографический список:
1. Инструкция Губернским Совещаниям по пересмотру законоположений о крестьянах, ут-
вержденная Министром внутренних дел // Порядок обсуждения проектов, выработанных Редак-
ционной комиссией по пересмотру законоположений о крестьянах. СПб.: Тип. МВД, 1904. 115 с.
2. Журнал совещания 15 января 1904 года по вопросу о порядке обсуждения в Высочай-
ше учрежденных 8 января 1904 г. Губернских Совещаниях проектов новых законоположений о
крестьянах // Порядок обсуждения проектов, выработанных Редакционной комиссией по пере-
смотру законоположений о крестьянах. СПб.: Тип. МВД, 1904. С.12.
3.  Сборник  законов  и  распоряжений  по  землеустройству  (по  1  июня  1908  г.).  Издание
Канцелярии Комитета по землеустроительным делам. СПб.: Тип. В.Ф. Киршбаума, 1908. 1294 с.
4. Александровский Ю.В. Закон 14 июня 1910 г. об изменении и дополнении некоторых
постановлений  о  крестьянском  землевладении.  Законодательные  мотивы,  разъяснения  Пра-
вительства, практика Правительствующего Сената, циркуляры Министерств Внутренних Дел,
Финансов,  Юстиции  и  Главного  управления  землеустройства  и  земледелия.  СПб.:  Тип.  СПб.
акц. общ. «Слово», 1911. 608 с.
5. Громов Н.А. Закон 29 мая 1911 г. о землеустройстве с законодательными соображениями,
наказом землеустроительным комиссиям по применению положения о землеустройстве, узаконе-
ниями, на кои имеются ссылки, разъяснениями министерств, формами делопроизводства и разных
бумаг и с подробным алфавитным предметным указателем. СПб.: Н.К. Мартынов, 1912. 343 с.
6. Обзор деятельности Главного управления землеустройства и земледелия за 1909 г.
СПб.: Тип. В.Ф. Киршбаума, 1910. 358 с.








 

 

Категория: Правоохранительная деятельность | Добавил: x5443x (13.12.2012)
Просмотров: 633 | Теги: циркуляр, Российская империя, Министерство внутренних дел, нормотворческая деятельность, Аграрная реформа, разъяснение | Рейтинг: 0.0/0
Всего комментариев: 0
Добавлять комментарии могут только зарегистрированные пользователи.
[ Регистрация | Вход ]
...




Copyright MyCorp © 2017 Обратная связь