Понедельник, 25.09.2017, 01:54
Высшее образование
Приветствую Вас Гость | RSS
Поиск по сайту



Главная » Статьи » Законодательство. Государство и право

НАЛОГОВАЯ АВТОНОМИЯ И ЕЁ ЗНАЧИМОСТЬ ДЛЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ РОССИИ

МИШИНА С.В.,
кандидат экономических наук, начальник отдела доходов комитета экономики,
финансов и контроля администрации городского округа «Город Калининград»

 

НАЛОГОВАЯ АВТОНОМИЯ И ЕЁ ЗНАЧИМОСТЬ
ДЛЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ РОССИИ

 


В  последние  годы  в  России  немало
сделано для усиления финансовой самосто-
ятельности и укрепления экономической не-
зависимости  региональных  органов  власти
и  органов  местного  самоуправления.  Осу-
ществлены меры по разграничению и закре-
плению  полномочий  между  федеральным,
региональными  и  муниципальными  уровня-
ми.  Законодательно  утверждены  нормати-
вы  распределения  доходов  от  поступлений
по  федеральным  налогам  и  сборам  между
федеральным,  региональными  и  местными
бюджетами. Установлено разграничение на-
логов  в  зависимости  от  принадлежности  к
различным  уровням  власти.  В  Бюджетном
кодексе  РФ  установлен  перечень  доходных
источников,  относящихся  к  собственным
доходам бюджетов, а также сформулирова-
ны  основные  положения,  характеризующие
принцип самостоятельности бюджетов.
Вместе с тем в решении данных про-
блем  остались  нерешенные  вопросы,  глав-
ный  из  которых  -  обеспеченность  соответ-
ствующих  органов  власти  финансовыми
ресурсами для исполнения возложенных на
них  полномочий.  При  этом  особую  остроту
данная проблема в последнее время приоб-
ретает в самом массовом звене российской
бюджетной системы - местных бюджетах.
Политическая  и  экономическая  са-
мостоятельность  местных  органов  власти
считается  важнейшим  критерием  демокра-
тизации  общества.  Поэтому  Европейская
хартия  местного  самоуправления  [1,  ст.9]
декларирует  обеспечение  особой  автоно-
мии  муниципальных  образований,  которая
должна  обеспечиваться  государственной
поддержкой и финансовой самостоятельно-
стью местных органов власти. Важнейшими
принципами обеспечения финансовой само-
стоятельности органов местного самоуправ-
ления являются:
- достаточность собственных финан-
совых  средств  местных  органов  власти  и
их  соразмерность  предоставляемым  пол-
номочиям;
-  свобода  распоряжения  этими  сред-
ствами при осуществлении своих функций;
-  поступление части финансовых средств
за счет местных налогов и сборов;
-  защита более слабых органов мест-
ного  самоуправления  за  счет  механизмов
финансового выравнивания;
-  предоставление субсидий не в ущерб
самостоятельности политики местной власти.
За  последние  десять  лет  местные  ор-
ганы власти по всему миру сталкиваются со
схожими проблемами: сокращение финансо-
вых потоков из вышестоящих органов власти,
делегирование  муниципалитетам  дополни-
тельных  полномочий  по  финансированию,  а
также ограниченность налоговой базы, кото-
рой может оказаться недостаточно для того,
чтобы решить финансовые проблемы и зада-
чи, которые могут возникнуть в будущем.
Анализ  относительной  значимости
ряда  местных  налогов  в  зарубежных  стра-
нах,  проведенный  Институтом  экономики
переходного периода, показал [7, с.414-466],
что  налогообложение  доходов  (корпоратив-
ных и личных) является наиболее значимым
источником местных налоговых поступлений
в большинстве стран. В Дании, Финляндии,
Норвегии,  Швеции,  Люксембурге  и  Чехии
его доля в местных доходах превышает 90%.
При  этом  в  Австралии,  Канаде,  Мексике,
Франции,  Греции,  Венгрии,  Ирландии,  Ни-
дерландах, Новой Зеландии и Великобрита-
нии местные органы власти не имеют прямо-
го  доступа  к  поступлениям  от  подоходного
налога. Местные налоги с продаж дают от 10
до 76% совокупных местных налоговых по-
ступлений.  Налог  на  недвижимость  по  зна-
чимости  крайне  разбросан:  он  дает  более
чем 90% совокупных местных налоговых по-
ступлений  в  таких  странах,  как  Австралия,
Канада, Ирландия, Новая Зеландия и Вели-
кобритания, в других в местные бюджеты по-
ступает менее 10% своих налоговых посту-
плений от налога на недвижимость, однако
в основном этот налог является базовым для
муниципалитетов.
В  целом,  в  странах  с  федеративным
устройством доля местных налогов в ВВП ва-
рьируется от 0,1% в Мексике до 5% в Швей-
царии. В странах с унитарным устройством
доля местных налогов в ВВП варьируется от
0,4% в Греции до 16% в Швеции и Дании [5].
Обобщение различных моделей мест-
ного  налогообложения  позволяет  сделать
следующие выводы.
Во-первых, так как уровень налогово-
го  бремени  на  местном  уровне  в  основном
определяется величиной расходов, местные
органы власти в тех странах (федеративных
и унитарных), где местные налоги составля-
ют относительно малую долю общих налого-
вых поступлений, обычно имеют относитель-
но  меньшие  расходные  обязательства.  При
этом значимость местных налогов в налого-
вой системе стран в федеративных государ-
ствах,  как  правило,  меньше,  чем  в  странах
с унитарным государственным устройством.
В федеративных государствах присутствует
средний уровень управления (власти субъек-
та федерации), который «централизует» ряд
налогов, которые в унитарных странах опре-
деляются как местные.
Во-вторых,  среди  местных  налогов
особая роль принадлежит налогу на недви-
жимость: он играют важную роль как в фе-
деративных, так и в унитарных государствах.
Местные налоги с продаж относительно ме-
нее значимы для федеративных государств
(используется  в  9%  случаях),  чем  для  уни-
тарных  государств  (почти  17%).  Такая  раз-
ница образуется за счет того, что в федера-
тивных системах значительная доля налога
с  продаж  собирается  на  уровне  субъекта
федерации, тогда как в унитарных государ-
ствах  данный  источник  дохода  доступен  и
для местных органов власти.
В-третьих,  акцент  в  налогообложении
на местном уровне зависит от традиций на-
ционального налогообложения. Так, на уров-
не местных органов власти североевропей-
ские страны полагаются, главным образом,
на подоходные налоги, тогда как страны, ра-
нее  входившие  в  Британское  Содружество
или находившиеся под его влиянием, пола-
гаются  в  основном  на  налоги  на  недвижи-
мость.  При  этом  очевидна  закономерность:
там, где местные налоги составляют значи-
тельную часть совокупных налоговых посту-
плений в ВВП, местные органы власти, как
правило, в большей степени полагаются на
местные подоходные налоги.
В-четвертых,  определенных  зависи-
мостей  в  налоговой  автономии  на  местном
уровне  не  обнаружено:  местные  органы
власти  в  некоторых  странах  имеют  доступ
к поступлениям только от одного налога (на
недвижимость  или  подоходного),  тогда  как
в других странах они имеют доступ к посту-
плениям от двух или трех местных налогов.
Причем  в  странах,  где  местные  налоги  со-
ставляют более 10% совокупных налоговых
поступлений в местные бюджеты, вообще не
наблюдается  какой-либо  закономерности.
Это связано с тем, что местные органы вла-
сти в этих странах (Австрия, некоторые шта-
ты в США, Италия, Исландия, Япония, Корея,
Испания  и  Турция)  имеют  доступ  к  целому
ряду налогов.
Доступ местных органов власти к тому
или  иному  налогу  или  налогам  зависит  от
ряда факторов: их способности администри-
ровать  сбор  данного  налога;  типов  расход-
ных обязательств, которые местные органы
власти  обязаны  финансировать;  желания
вышестоящих органов власти делегировать
сбор налогов на местный уровень; конститу-
ционных  и  законодательных  требований,  а
также от ряда других факторов.
Международный  опыт  свидетельству-
ет,  что  необходимым  условием  создания
достойного сектора общественных услуг на
муниципальном  уровне  является  наличие
ответственных местных органов власти, ко-
торые должны обладать определенными фи-
нансовыми  возможностями  для  предостав-
ления требуемого объема услуг и построения
необходимой  общественной  инфраструк-
туры.  И  здесь  важное  значение  имеют  фи-
скальная  автономия  или  финансовая  не-
зависимость  местных  органов  власти  при
определении собственной налоговой базы и
ставок местных налогов. В теории фискаль-
ная автономия максимальна, когда местные
органы  власти  могут  сами  определять  как
налоговую базу, так и ставки налогов без ка-
ких-либо ограничений со стороны вышестоя-
щих органов власти. Фискальная автономия
считается  минимальной,  когда  налоговая
база и налоговые ставки задаются и контро-
лируются  вышестоящими  органами  власти.
Из  данных  двух  вариантов  предоставление
местным  органам  власти  возможности  кон-
тролировать  свою  налоговую  базу  часто
является  затратным  с  административной
точки зрения решением и часто связанным
с рисками экономических злоупотреблений.
Поэтому наиболее предпочтительным вари-
антом для местных органов власти является
использование  существующей  в  субъекте
федерации  налоговой  базы  в  сочетании  с
определяемыми  на  местах  ставками  нало-
гов.  Данный  вариант  минимизирует  адми-
нистративные расходы и риски искажений в
налоговой  базе  на  уровне  отдельных  муни-
ципалитетов.
Различные  варианты  налоговой  авто-
номии  и  ее  относительной  значимости  для
ряда развитых стран показывает, что, как и
в случае с местными налогами, наблюдают-
ся существенные различия между странами.
Во-первых, местные органы власти за-
дают как налоговую базу, так и ставки нало-
гов в очень ограниченном числе стран. Кроме
того, местные налоги, как правило, составля-
ют  очень  маленький  процент  от  совокупных
налоговых  поступлений.  Например,  в  Новой
Зеландии  поступления  от  местных  налогов
составляют  меньше  6%  от  совокупных  на-
логовых поступлений, их источником являет-
ся  почти  исключительно  налог  на  недвижи-
мость, для которого местные органы власти
уполномочены устанавливать как налоговую
базу, так и ставку налога. Аналогична ситуа-
ция и в Португалии, и в Испании.
Во-вторых,  во  многих  странах  мест-
ные органы власти обладают определенным
контролем  над  ставками  местных  налогов.
Например,  в  Бельгии,  Швейцарии,  Дании,
Финляндии,  Исландии,  Японии,  Нидерлан-
дах,  Швеции  и  Великобритании  84%  и  бо-
лее  местных  налоговых  сборов  поступает
от местных налогов, ставки которых контро-
лируются  местными  органами  власти.  Сле-
дует  отметить,  что  местные  органы  власти
в Канаде, США и Австралии обладают зна-
чительным  контролем  над  ставками  мест-
ных  налогов,  а  в  некоторых  случаях  и  над
местной  налоговой  базой.  В  качестве  дру-
гой  крайности  в  Чехии,  Венгрии,  Норвегии,
Польше и Мексике менее 45% местных нало-
говых сборов поступает от местных налогов,
ставки которых устанавливаются местными
органами власти.
В-третьих,  во  многих  странах  приме-
няются  процедуры  разделения  местных  на-
логовых поступлений между местными вла-
стями  и  властями  субъекта  федерации  (в
федеративных государствах) или местными
и  центральными  властями  (в  унитарных  го-
сударствах). Но ни в одной из данных стран
пропорция разделения доходов не задается
местными  органами  власти.  В  то  же  время
в некоторых странах пропорция распределе-
ния налоговых поступлений может быть из-
менена  только  с  согласия  местных  органов
власти (например в Австрии в рамках тако-
го  рода  соглашений  собирается  более  80%
местных  налогов;  в  Германии  и  Польше  -
примерно 50%, а в Испании - 16%).
В-четвертых,  пропорции  разделения
бюджетных  налоговых  доходов  прописы-
ваются  в  законодательстве  ряда  стран,  но
сфера  применения  подобных  соглашений
значительна  только  в  некоторых  странах.
Например, в Чехии 90% местных налоговых
поступлений  аккумулируется  через  систе-
му  разделения  бюджетных  доходов  через
соглашения, в Мексике - 74%, в Венгрии в
рамках  такого  рода  соглашений  собирает-
ся 70% местных налоговых поступлений, в
Норвегии - 95%.
В-пятых, только в ограниченном числе
стран  центральное  правительство  едино-
лично  определяет  налоговую  базу  и  став-
ки некоторых местных налогов, но только в
Португалии и Мексике эти поступления зна-
чительны для местных бюджетов.
Что  касается  нашей  страны,  то  с  на-
чала 90-х годов XX века в России сформи-
ровалась практика, при которой доходы рос-
сийских муниципалитетов формировались в
основном за счет отчислений от федераль-
ных  и  региональных  налогов.  К  основным
видам  доходов,  которые  делились  между
бюджетами  разных  уровней,  относились
налог  на  добавленную  стоимость,  налог  на
прибыль предприятий и организаций, подо-
ходный налог и акцизы.
В  результате  проведенных  реформ
наиболее значимые налоги такие, как НДС,
налог на прибыль организаций, акцизы и др.,
централизованы  на  федеральном  уровне.
Местные бюджеты имеют право лишь на два
местных налога (налог на имущество физи-
ческих лиц и земельный налог) и отчисления
от  федеральных  и  региональных  налогов.
При  этом  основным  бюджетообразующим
налогом  является  налог  на  доходы  физи-
ческих лиц, да и тот сократился с 79,2% в
2000 г. до 20%, начиная с 2012 г. При этом,
поскольку основная часть экономически ак-
тивного  населения  сосредоточена  в  город-
ских  округах,  то  наибольший  удельный  вес
НДФЛ  приходится  на  бюджеты  городских
округов  -  61,2%.  На  бюджеты  муниципаль-
ных  районов  и  поселений  приходится  лишь
соответственно 30,4% и 8,4% [7].
Действующее  законодательство  от-
казывается  от  практики  централизации
местных налогов в бюджеты более высоко-
го  уровня,  за  некоторыми  исключениями.
Отказ от расщепления федеральными зако-
нами налоговых доходов от региональных и
местных налогов и установления БК РФ нор-
мативов по целому ряду налоговых доходов
на уровне 100% означает существенный шаг
к  реализации  принципа  «один  налог  -  один
бюджет». В то же время особенностью бюд-
жетной системы России является формиро-
вание  основной  части  бюджетных  доходов
путем  закрепления  за  нижестоящими  бюд-
жетами  долей  доходных  источников,  пере-
числений  из  вышестоящих  бюджетов  меж-
бюджетных трансфертов.
Иначе  говоря,  проблемы  финансово-
го  обеспечения  местного  самоуправления
в  настоящее  время  решаются,  во-первых,
путем  установления  исчерпывающего  пе-
речня  местных  налогов,  во-вторых,  путем
закрепления нормативов распределения на-
логовых доходов для зачисления их в мест-
ные  бюджеты,  т.е.  преобразования  регули-
рующих  доходов  в  закрепленные  доходы,
в-третьих,  путем  возврата  к  практике  регу-
лирующих доходов на укрепления финансо-
вой основы местного самоуправления.
Несмотря  на  провозглашенный  прин-
цип  самостоятельности  местных  бюджетов,
который  в  том  числе  определяет  и  само-
стоятельность  в  бюджетном  процессе,  в
определении  форм  и  способов  расходова-
ния  средств  местных  бюджетов,  в  настоя-
щее  время  в  Российской  Федерации,  к  со-
жалению,  не  существует  принципиальных
различий  в  полномочиях  органов  местного
самоуправления  по  расходованию  средств
местного  бюджета  на  решение  вопросов
местного  значения  и  на  осуществление  от-
дельных  государственных  полномочий,  пе-
реданных  на  муниципальный  уровень.  Это
проявляется,  прежде  всего,  в  том,  что  рас-
ходование  средств  местных  бюджетов  на
решение вопросов местного значения также
детально  регламентировано  государствен-
ным  бюджетным  законодательством,  как  и
расходование  средств  на  делегированные
полномочия.
В  целом  приходится  констатировать,
что  муниципальные  образования  в  Россий-
ской  Федерации  имеют  ограниченную  на-
логовую  автономию  в  праве  установления
местных  налогов  как  в  части  установления
их перечня, так и в части регулирования су-
щественных элементов налогов (ставки, на-
логовой базы и др.). Это априори приводит к
серьезной зависимости бюджетов от финан-
совой помощи. Самостоятельность местного
бюджета может быть обеспечена только при
условии, что соответствующий орган власти
обладает  достаточными  собственными  ис-
точниками  финансовых  ресурсов  и  вправе
свободно распоряжаться ими в соответствии
с  выполняемыми  функциями,  несет  полную
ответственность  в  установленном  законом
порядке за рациональное и эффективное ис-
пользование бюджетных средств. Этот прин-
цип может быть полностью реализован лишь
в условиях функционирования такого меха-
низма  разграничения  доходных  источников
между органами власти каждого уровня, при
котором на любом «этаже» управления обе-
спечивается  соответствие  доходов  финан-
сируемым расходам. В настоящее же время
самостоятельность  муниципального  уровня
бюджетной системы Российской Федерации
сводится к обоснованию бюджетных прав, но
при этом не оценивается способность терри-
торий  к  самообеспечению,  саморазвитию
экономического  потенциала.  Представляет-
ся целесообразным вернуться к обсуждению
проблемы  относительной  налоговой  авто-
номии  муниципалитетов.  Если  доходы  од-
ного уровня бюджетной системы чрезмерно
зависят от другого уровня, то резко падает
ответственность местных властей перед на-
селением и федеральным центром.
При проведении бюджетной и муници-
пальной реформы следует исходить не только
из констатации наличия собственных доходов
в составе местных бюджетов, а учитывать не-
обходимый уровень собственных доходов на
муниципальном уровне, обеспечивающий ор-
ганам местного самоуправления выполнение
закрепленных за ними функций.
Библиографический список:
1. Европейская хартия местного самоуправления // Собрание законодательства РФ. 1998. №36.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 г. №145-ФЗ // Собрание за-
конодательства РФ. 1998. №31.
3. Налоговый кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 г. №146-ФЗ // Собрание за-
конодательства РФ. 1998. №31.
4. Федеральный закон от 6.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации мест-
ного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. №40.
5. Материалы круглого стола «О проблемах и перспективах укрепления финансовых ос-
нов местного самоуправления». 19.10.2006 г., Государственная Дума Федерального Собрания
Российской Федерации.
6. Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации за
2011 год // URL: www.minfin.ru.
7. Проблемы реформы местного самоуправления: структурные и финансовые аспекты.
М., ИЭПП, 2005.















 

 

Категория: Законодательство. Государство и право | Добавил: x5443x (13.12.2012)
Просмотров: 1312 | Теги: Налоговая автономия, местный бюджет, муниципальные финансы, доходная база местного самоуправлен | Рейтинг: 0.0/0
Всего комментариев: 0
Добавлять комментарии могут только зарегистрированные пользователи.
[ Регистрация | Вход ]
...




Copyright MyCorp © 2017 Обратная связь