Понедельник, 22.05.2017, 20:31
Высшее образование
Приветствую Вас Гость | RSS
Поиск по сайту



Главная » Статьи » Рынок. Предпринимательство. Бизнес

МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ КОНЦЕПЦИИ ФЕДЕРАЛИЗМА

ЗАКРЕВСКАЯ Г.С.,
доктор экономических наук, профессор кафедры финансов и кредита ФГБОУ ВПО КГТУ

МИШИНА С.В.,
кандидат экономических наук, начальник отдела доходов комитета экономики,
финансов и контроля администрации городского округа «Город Калининград»

 

МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ КОНЦЕПЦИИ ФЕДЕРАЛИЗМА

 


Проблема  межбюджетных  отношений
в России является одной из наиболее слож-
ных задач экономического развития страны.
Несмотря на определённые достижения в ре-
гулировании финансовых взаимоотношений
федерации и регионов, практика бюджетно-
го  регулирования  субъектов  РФ  и  муници-
пальных образований особенно нуждается в
дальнейшем совершенствовании.
Существует  множество  определений
термина  «бюджетный  федерализм».  Со-
гласно  одному  из  определений  бюджетным
федерализмом  называют  систему  налого-
во-бюджетных  взаимоотношений  органов
власти и управления различных уровней на
всех  стадиях  бюджетного  процесса.  Дру-
гое определение данного понятия называет
бюджетным федерализмом принцип постро-
ения бюджетных отношений, который позво-
ляет в условиях самостоятельности каждого
бюджета  сочетать  интересы  Федерации  с
интересами каждого ее субъекта и органов
местного самоуправления.
Рассмотрим этапы становления и раз-
вития межбюджетных отношений и бюджет-
ного федерализма в Российской Федерации.
Как  известно,  современная  система
межбюджетных финансовых потоков начала
складываться в Российской Федерации, на-
чиная с 1991 года. Попытки реализации ос-
новных принципов федерализма в сфере по-
строения  бюджетной  системы  столкнулись
с серьезными трудностями. Так, в условиях
значительного  снижения  налоговых  посту-
плений федеральные органы власти начали
процесс  передачи  части  расходных  полно-
мочий федерального бюджета на региональ-
ный  уровень,  что  отразилось  в  увеличении
доли расходов бюджетов субъектов Федера-
ции в консолидированном бюджете РФ.
На  региональном  уровне  воспроиз-
водились  принципы  реализации  межбюд-
жетных  отношений,  применяемые  на  феде-
ральном  уровне,  с  той  лишь  разницей,  что
отчисления от налогов, распределяемых на
долевой основе, и дотации поступали не из
федерального, а из регионального бюджета.
Вплоть  до  1994  года  использовались
два  основных  способа  бюджетного  регули-
рования:  установление  для  регионов  диф-
ференцированных  нормативов  отчислений
от федеральных налогов, а также субвенции
и дотации.
С 1994 по 1999 годы в развитии меж-
бюджетных отношений страны стали прояв-
ляться новые аспекты, которые обозначили
новый  комплекс  проблем.  Так,  расширение
налоговых  полномочий  региональных  вла-
стей в формировании собственной доходной
базы  выразилось  в  том,  что  они  получили
возможность введения новых региональных
и  местных  налогов,  а  также  право  диффе-
ренцировать  региональную  ставку  налога
на прибыль. Однако в большинстве случаев
введение  дополнительных  мелких  налогов
и  сборов  приводило  к  разрыву  экономиче-
ского  пространства,  являлось  фактором,
тормозящим  территориальное  развитие.
Продолжила  свое  развитие  и  практика  ис-
пользования  регулирующих  налогов  в  виде
установления минимальных значений долей
поступления  доходов  от  каждого  налога  в
бюджеты разных уровней, включая местные
бюджеты,  что  привело  к  углублению  нера-
венства регионов.
Вступление в силу с 1 января 2000 года
Бюджетного  кодекса  РФ,  ознаменовавшее
качественный скачок в развитии бюджетно-
го права, сравнительно мало затронуло об-
ласть межбюджетных отношений, хотя этим
отношениям  была  посвящена  специальная
16 глава [1]. Несмотря на то, что взаимоот-
ношения  федерального  бюджета  с  бюдже-
тами  регионов  стали  более  прозрачными,
внутри  субъектов  Российской  Федерации  в
основном была сохранена прежняя система
неформализованного  бюджетного  регули-
рования,  сводящаяся  к  централизованному
сбалансированию доходов и расходов ниже-
стоящих бюджетов.
С  2001  года  в  России  не  только  кон-
цептуально,  но  и  практически  начали  скла-
дываться  механизмы  межбюджетных  отно-
шений,  была  создана  система  бюджетного
устройства,  позволяющая  проводить  на  ре-
гиональном  и  местном  уровнях  самостоя-
тельную  налогово-бюджетную  политику  в
рамках законодательно установленного раз-
граничения  полномочий  и  ответственности
между  органами  власти  разных  уровней.
Вместе  с  тем,  несмотря  на  определённые
достижения  в  регулировании  финансовых
взаимоотношений  федерации  и  регионов,
система  межбюджетных  отношений  субъ-
ектов  РФ  и  муниципальных  образований
нуждалась  в  совершенствовании,  так  как
финансовые  возможности  муниципальных
образований  по  выполнению  закрепленных
за ними полномочий мало улучшились.
Приходится констатировать, что сло-
жившаяся  на  сегодняшний  момент  в  Рос-
сии система межбюджетных отношений не
отвечает  основополагающим  принципам
бюджетного федерализма и стратегии раз-
вития  страны  на  долгосрочную  перспек-
тиву.  Муниципальные  образования  в  Рос-
сийской  Федерации  имеют  ограниченную
налоговую  автономию  в  праве  установле-
ния местных налогов как в части установ-
ления их перечня, так и в части регулиро-
вания  существенных  элементов  налогов
(ставки, налоговой базы и др.), что приво-
дит к серьезной зависимости бюджетов от
финансовой помощи.
Самостоятельность  местного  бюдже-
та  может  быть  обеспечена  только  при  ус-
ловии,  что  соответствующий  орган  власти
обладает  достаточными  собственными  ис-
точниками  финансовых  ресурсов  и  вправе
свободно распоряжаться ими в соответствии
с  выполняемыми  функциями,  несет  полную
ответственность  в  установленном  законом
порядке за рациональное и эффективное ис-
пользование бюджетных средств. Этот прин-
цип может быть полностью реализован лишь
в условиях функционирования такого меха-
низма  разграничения  доходных  источников
между органами власти каждого уровня, при
котором на любом «этаже» управления обе-
спечивается  соответствие  доходов  финан-
сируемым расходам. В настоящее же время
самостоятельность  муниципального  уровня
бюджетной системы Российской Федерации
сводится к обоснованию бюджетных прав, но
при этом не оценивается способность терри-
торий  к  самообеспечению,  саморазвитию
экономического потенциала.
Для  обновления  бюджетного  устрой-
ства  Российской  Федерации  необходим
пересмотр  сложившихся  отношений  между
бюджетами  различных  уровней.  России  -
федеральному  государству  с  трехуровневой
бюджетной  системой  -  необходимо  бюджет-
ное  устройство,  основанное  на  принципах
бюджетного  федерализма,  под  которым  по-
нимается  система  налогово-бюджетных  вза-
имоотношений органов власти и управления
различных уровней на всех стадиях бюджет-
ного процесса. Для этой системы характерны:
- самостоятельность бюджетов разных
уровней  (закрепление  за  каждым  уровнем
власти и управления собственных источников
доходов и права самостоятельно определять
направления  их  расходования;  недопусти-
мость  изъятия  дополнительных  доходов,  не-
использованных или дополнительно получен-
ных средств в вышестоящие бюджеты; право
на  компенсацию  расходов,  возникающих  в
результате решений, принятых вышестоящи-
ми органами власти и управления; право пре-
доставления налоговых и иных льгот только
за счет собственных доходов и т. д.),
- законодательное разграничение бюд-
жетной ответственности и расходных полно-
мочий между федеральными, региональными
и местными органами власти и управления;
-  соответствие  финансовых  ресурсов
органов власти и управления выполняемым
ими  функциям  (обеспечение  вертикального
и  горизонтального  выравнивания  доходов
нижестоящих бюджетов);
-  нормативно-расчетные  (формализо-
ванные) методы регулирования межбюджет-
ных отношений и предоставления финансо-
вой помощи;
-  наличие  специальных  процедур
предотвращения  и  разрешения  конфлик-
тов  между  различными  уровнями  власти  и
управления, достижение взаимосогласован-
ных решений по вопросам налогово-бюджет-
ной политики.
Реализация  концепции  бюджетного
федерализма должна быть основана на со-
четании  двух  взаимодополняющих  тенден-
ций  -  конкуренции  между  региональными
органами на рынке социальных услуг и вы-
равнивании  условий  этой  конкуренции  и
обеспечении на всей территории страны об-
щенациональных минимальных стандартов.
Традиционно  принято  разделять  бюд-
жетный  федерализм  на  две  сферы:  вну-
треннюю  и  внешнюю.  Внутренняя  сфера
выполняет функции централизации, распре-
деления  и  перераспределения  бюджетных
средств  между  уровнями  государственной
власти. Внешняя сфера отражает конечную
предназначенность  бюджетных  отношений,
осуществляя «обслуживание» государством
общества,  при  этом,  чем  это  «обслужива-
ние»  дешевле,  тем  эффективнее  система
бюджетного федерализма.
Следовательно,  переход  к  рыночным
отношениям требует создания принципиаль-
но новой системы управления экономически-
ми процессами и, прежде всего, процессами
взаимодействия между тремя уровнями вла-
сти:  федеральным,  субъектов  Федерации  и
местного самоуправления.
Главным  в  понимании  проблем  бюд-
жетного  федерализма  является  то,  что  они
не  ограничиваются  сферой  межбюджетных
отношений, а естественным образом прони-
зывают всю бюджетную систему страны. По
существу,  бюджетный  федерализм  есть  не
что иное, как форма бюджетного устройства
в федеративном государстве, которая пред-
полагает  реальное  участие  всех  звеньев
бюджетной  системы  в  едином  бюджетном
процессе,  в  равной  степени  ориентирован-
ном и на учет общегосударственных интере-
сов,  и  на  реализацию  интересов  субъектов
Федерации.
Бюджетный  федерализм  реализуется
через  единую  социально-экономическую  и
бюджетно-финансовую  политику  государ-
ства. Такая организация бюджетных отноше-
ний  позволяет  в  условиях  самостоятельно-
сти, автономии каждого бюджета органично
сочетать  фискальные  интересы  Федерации
с  интересами  ее  субъектов  и  органов  са-
моуправления.  Проблема  бюджетного  фе-
дерализма  не  столько  проблема  взаимо-
отношения  бюджетов  различных  уровней
бюджетной системы, сколько проблема вза-
имоотношений государства и его граждан на
основе  организации  рационального  движе-
ния потоков финансовых ресурсов.
При таком понимании бюджетного фе-
дерализма  меняется  толкование  доходной
базы  государства.  Услуги  власти  все  бо-
лее приобретают смысл платного служения
гражданам  в  рамках  ясного  двустороннего
контракта.
Отличительной  особенностью  про-
блемы  бюджетного  федерализма  является
то,  что  она  фокусирует  в  себе  общечело-
веческие  интересы  и  трансформирует  их  в
систему  координат  денежных  отношений.
Соответственно  в  зависимости  от  степе-
ни  развития  денежных  отношений  каждое
государство  ищет  и  находит  свои  решения
этой  проблемы,  оптимальные  в  конкретной
исторической  и  экономической  ситуации.
Вместе с тем бездумный перенос найденных
решений в другие условия дает совершенно
бессмысленные, а подчас и просто опасные
результаты.  Поэтому  Россия,  используя  бо-
гатый  опыт  мировой  экономической  теории
и практики, должна найти свои собственные
пути решения проблемы бюджетного феде-
рализма.
Иначе  говоря,  бюджетный  федера-
лизм  -  одно  из  сложнейших  направлений
экономических  реформ,  охватывающих  об-
ласть экономических, финансовых и полити-
ческих отношений.
Российский  бюджетный  федерализм
проходит  сложный,  болезненный  этап  ста-
новления,  для  которого  характерны,  с  од-
ной  стороны,  неизбежная  борьба  регионов
с бюджетными «традициями» тоталитарного
государства, а с другой - стремление сохра-
нить Россию как единое государство, не до-
пустить превалирования местных интересов
над общенациональными.
Различия  в  положении  регионов  за-
трудняют решение проблем бюджетного вы-
равнивания,  требуют  выработки  комплекс-
ного  подхода  и  использования  различных
инструментов.  При  этом  разрабатывать  оп-
тимальную  систему  бюджетного  выравни-
вания нужно с учетом характера избранной
страной модели бюджетного федерализма.
Модель бюджетного федерализма эф-
фективна лишь при определенных условиях:
при демократическом и четком разграниче-
нии полномочий между всеми уровнями вла-
сти как по расходам, так и по доходам; если
каждый из уровней власти наделен для ре-
ализации своих полномочий необходимыми
финансовыми ресурсами; если реально обе-
спечивается с помощью системы бюджетно-
го выравнивания сглаживание вертикальных
и горизонтальных дисбалансов с целью до-
стижения  определенных  гарантированных
государством  социальных  стандартов  на
всей территории страны.
Однако сегодня ни одно из указанных
условий или не выполняется вовсе, или вы-
полняется  лишь  частично.  На  практике  от-
сутствует  независимость  функционирова-
ния  многих  бюджетов  на  уровне  субъектов
Федерации, не говоря уже об уровне органов
местного самоуправления.
Сегодня,  на  наш  взгляд,  в  области
межбюджетных отношений назрела необхо-
димость  решения  следующих  проблемных
вопросов:
-  достижение  сбалансированности
бюджетных  ресурсов  и  государственных
обязательств.  До  сих  пор  нет  четкого  рас-
пределения  функций  федерального,  реги-
онального  и  местных  органов  власти.  На-
личие  большого  количества  совместных
предметов  ведения  не  позволяет  местным
органам  самоуправления  эффективно  кон-
центрировать  финансовые  ресурсы  для
реализации  социально-экономических  про-
грамм  на  своей  территории.  Иначе  говоря,
органы  местного  самоуправления  обязаны
заниматься вопросами исполнения государ-
ственных  полномочий,  передаваемых  им  с
финансовым  подкреплением  из  федераль-
ного  и  региональных  фондов  компенсаций,
без  особых  прав  и  возможности  проявле-
ния  инициативы.  Об  этом  свидетельствуют
данные Минфина России [2]: если в 2006 г.
в структуре доходов местных бюджетов суб-
венции на делегированные государственные
полномочия составляли около 30%, то в 2011
году они составляют 39,6%;
-  проблема  распределения  доходных
источников между бюджетами разных уров-
ней.  В  последние  годы,  сосредоточившись
на  механизме  трансфертов,  оставлены  в
стороне вопросы совершенствования другой
важной  части  межбюджетных  отношений  -
распределения  налоговых  источников  меж-
ду уровнями бюджетной системы.
Как  показала  практика,  в  результате
проводимых реформ регионы и муниципаль-
ные образования в их составе, сохранив за со-
бой основную массу расходных обязательств,
при  этом  потеряли  значительную  часть  на-
логовых источников, что привело к увеличе-
нию зависимости от федерального бюджета.
Иначе  говоря,  произошел  сдвиг  в  структуре
форм финансового выравнивания в сторону
увеличения доли финансовых трансфертов и
вытеснения регулирующих налогов;
-  большие  встречные  потоки  внутри
бюджетной  системы.  Регулирующие  нало-
ги, по существу, перестали выполнять свою
регулирующую  функцию,  так  как  не  могут
учитывать особенности каждой территории,
поэтому  вся  нагрузка  по  бюджетному  регу-
лированию  перенесена  на  финансовую  по-
мощь  из  вышестоящего  бюджета.  Так,  на-
пример,  в  2011  году  доля  межбюджетных
трансфертов местным бюджетам составила
60,7%  или  1798,2  млрд.  рублей,  что  пре-
вышает  уровень  2010  года  на  16,8%  (1540
млрд. руб.) [2];
-  отсутствие  закона  о  минимальных
государственных  социальных  стандартах,
которые позволили бы перейти к формиро-
ванию  межбюджетных  отношений  на  более
объективной основе.
Для  того,  чтобы  выработать  эффек-
тивный  налогово-бюджетный  механизм,  на
наш взгляд, необходимо:
Во-первых, учитывая, что задача сба-
лансированности  бюджетов  -  это,  прежде
всего,  функция  органов  власти  на  каждом
уровне, важно предоставить субъектам фе-
дерации  и  органам  местного  самоуправле-
ния больше налоговых полномочий.
Во-вторых,  необходима  отмена  неэф-
фективных и оказывающих негативное вли-
яние на экономику налогов и льгот, отсрочек
(рассрочек),  специальных  соглашений  с  от-
дельными  налогоплательщиками.  Избыточ-
ные  обязательства  государства  являются
причиной  слишком  высокого  налогового
бремени.  Многочисленные  льготы  и  нерав-
ное  отношение  налоговых  органов  к  нало-
гоплательщикам делают налоговую систему
несправедливой.
В-третьих,  следует  завершить  разгра-
ничение  расходных  и  налоговых  полномочий
между бюджетами различных уровней. Коли-
чество передаваемых субъектами Российской
Федерации  на  муниципальный  уровень  от-
дельных государственных полномочий остает-
ся существенным. Так, например, в 2011 году
13  субъектов  Российской  Федерации  увели-
чили количество переданных на муниципаль-
ный  уровень  государственных  полномочий.
По сравнению с 2010 годом рост количества
передаваемых государственных полномочий в
2011 году отмечался в республики Ингушетия
- с 3 до 8, в Калининградской области - с 5 до
7, в Республике Адыгея - с 3 до 5 [2].
В-четвертых,  выравнивание  уровня
бюджетной  обеспеченности  субъектов  Рос-
сийской Федерации должно быть направле-
но  на  ограниченный  перечень  параметров
(обеспечение  конституционных  гарантий
прав  граждан)  по  фиксированному  мини-
мальному уровню. Государственная полити-
ка регионального развития должна быть на-
правлена на повышение этого минимального
уровня, то есть на повышение уровня жизни
граждан  (создание  рабочих  мест,  развитие
социальной сферы, транспортной и иной ин-
фраструктуры).
Библиографический список:
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 г. №145-ФЗ // Собрание за-
конодательства РФ. 1998. №31.
2. Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации. //
URL: www.minfin.ru.
3. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря
1993 г. // Российская газета. 1993. 25 декабря.
















 

 

Категория: Рынок. Предпринимательство. Бизнес | Добавил: x5443x (13.12.2012)
Просмотров: 821 | Теги: межбюджетные отношения, Бюджетный федерализм | Рейтинг: 0.0/0
Всего комментариев: 0
Добавлять комментарии могут только зарегистрированные пользователи.
[ Регистрация | Вход ]
...




Copyright MyCorp © 2017 Обратная связь