Воскресенье, 19.11.2017, 08:13
Высшее образование
Приветствую Вас Гость | RSS
Поиск по сайту



Главная » Статьи » Рынок. Предпринимательство. Бизнес

МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ КАК ОСНОВА СОВРЕМЕННОЙ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ

В.В.Васильев

МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ КАК ОСНОВА СОВРЕМЕННОЙ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ

Аннотация. Существующая дифференциация уровней социально-экономического развития регионов России актуализирует необходимость разработки комплексной региональной политики, направленной на сокращение территориальных диспропорций.

В статье представлен сравнительный анализ подходов к управлению территориальным развитием за перестроечный период; выявлено доминирующее направление регулирования - сглаживание межрегиональной дифференциации за счет формирования точек роста и повышения межрегиональной интеграции.

Изложены основные принципы построения системы межбюджетных отношений; обоснована роль межбюджетных трансфертов в создании условий интеграции и выравнивания дифференциации российских регионов.

Рассматриваются инструменты, позволяющие выравнивать показатели бюджетной обеспеченности регионов, направлять финансовые ресурсы на приоритетные направления социально-экономического развития.

Проведен анализ применяемых в настоящее время в России межбюджетных трансфертов как основы федеральной финансовой политики в отношении регионов. В результате анализа выявлены особенности предоставления таких видов межбюджетных трансфертов, как дотации, субсидии, субвенции из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации. Рассмотрение основных видов межбюджетных трансфертов позволило обосновать первостепенные проблемы существующей системы межбюджетных отношений.

Ключевые слова: социально-экономическое развитие регионов, региональная политика, территориальная дифференциация, региональный бюджет, межбюджетные трансферты.

 
Соблюдение принципов бюджетного федерализма в современных условиях предопределяет необходимость изменения межбюджетной политики государства, выстраивания новой системы взаимоотношений между федерацией и регионами, предполагающей децентрализацию национальной бюджетной системы и разграничение полномочий между уровнями власти.

Одной из первых попыток нормативного оформления такой системы (после распада СССР) стало утверждение Указа Президента РФ «Об Основных положениях региональной политики в РФ» [11]. С течением времени
были приняты новые документы, определяющие направления регионального развития, среди которых основополагающим является «Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года», утвержденная Распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р [7].

Сравнительный анализ подходов к управлению территориальным развитием за перестроечный период представлен в таблице 1.

Таблица 1
Сопоставление подходов к управлению территориальным развитием на основании положений региональной политики и Концепции долгосрочного социально-экономического развития России до 2020 года


Примечание. Составлено автором по: [7; 11].

Как видно из сделанного в таблице сопоставления, за период рыночного реформирования РФ государственное регулирующее воздействие на развитие регионов приобрело ярко выраженную направленность на сглаживание межрегиональной дифференциации за счет формирования точек роста и повышения межрегиональной интеграции. В реализации федеративных отношений акцент перенесен с развития децентрализации на софинансирование региональных программ, обеспечивающих инновационное, социально ориентированное развитие территорий путем формирования зон опережающего экономического роста, причем обязательным является целевое и эффективное использование предоставленных межбюджетных трансфертов. Следовательно, в условиях ограниченного влияния вышестоящего уровня власти на решения, принимаемые на местах, в реализации региональной политики особую роль стала играть система перераспределения государственных финансовых ресурсов, выражающаяся в устройстве налоговой системы и межбюджетных отношений. При этом в настоящее время в условиях недостаточности собственной доходной базы бюджетов регионального и местного уровней наибольшую значимость как составной части проводимой финансовой политики государства приобретают именно инструменты передачи финансовых ресурсов с федерального на низлежащие уровни.

В настоящее время в использовании бюджетных средств сделан упор на результативность и условия софинансирования. Это, по сравнению с советским периодом, является одним из наиболее существенных отличий в построении взаимоотношений между центром и регионами. Такой механизм повышает значимость качества регионального управления как фактора роста экономики конкретной территории. Неэффективный менеджмент приводит к сокращению поддержки за счет федерального центра и становится препятствием наращивания ВРП.

Роль межбюджетных трансфертов в создании условий интеграции и выравнивания дифференциации российских регионов вызывает необходимость анализа бюджетного федерализма, подходов к разграничению полномочий между органами власти, а также устройству современной бюджетной системы. Это объясняется тем, что именно указанные особенности являются основой перераспределения финансовых ресурсов между центром и отдельными территориями.

Опыт развитых стран показывает, что децентрализованная бюджетная система, в которой решения принимаются на разных уровнях, более эффективна [1]. Именно повышение самостоятельности территорий было заложено в основу построения системы бюджетного федерализма в России, что нашло отражение в принятой Правительством Российской Федерации на 2002-2005 гг. «Программе развития бюджетного федерализма» [14]. Затем эти вопросы были учтены и в других правительственных документах [8; 9; 12].

Решение проблем бюджетного федерализма реализуется через систему межбюджетных отношений в существующей бюджетной системе РФ. При этом, как справедливо указано Т.А. Голиковой [5], задачей бюджетов (государственных, субфедеральных и местных) является минимизация изъятий в бюджет, осуществляемых из средств личных доходов граждан и результатов экономической деятельности хозяйствующих субъектов, за счет которых государство обеспечивает свои обязательства, закрепленные в Конституции государства или уставе территориального образования, по предоставлению услуг страховщика (медицина, МЧС и т. д.) или исполнителя (оборона, МВД и т. д.).

Значимым вопросом управления государственными финансами является распределение доходных полномочий и расходных обязательств между уровнями власти. В течение последних десятилетий во многих странах наблюдается тенденция к передаче расходных и доходных полномочий на субнациональный уровень [6, с. 23].

Данная тенденция характерна не только для государств с федеративным устройством, но и для унитарных, в том числе имеющих традиции сильного централизованного правительства. Этот процесс связан с общемировой тенденцией трансформации систем государственной власти и местного самоуправления в сторону повышения уровня участия населения в принятии решений и приближения публичных услуг к их получателям.

В Российской Федерации разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюджетами разных уровней устанавливается на федеральном уровне, поэтому ведущим звеном в системе межбюджетных отношений, в том числе и в субъектах РФ, выступают органы власти федерального уровня. Это вполне логично, поскольку приводит к более полной реализации принципов единства бюджетной системы и универсальности отдельных ее элементов [10, с. 35].

В Бюджетном кодексе предусмотрены три схемы разграничения расходных обязательств (табл. 2).

Таким образом, распределение расходных обязательств и соответственно доходных источников между публично-правовыми образованиями объясняет структуру существующей в Российской Федерации бюджетной системы, являющейся определяющей с точки зрения построения системы межбюджетных отношений.

Согласно действующей редакции Бюджетного кодекса РФ межбюджетные отношения - это взаимоотношения между публично- правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса [2]. Межбюджетные трансферты - средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации [2]. Их характеристики приведены в главе 129 Бюджетного кодекса РФ. Из федерального бюджета межбюджетные трансферты предоставляются в следующих формах [2]:
- дотации бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований;
- субсидии бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований (межбюджетные субсидии);
- субвенции бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований;
- иные межбюджетные трансферты;
- межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов.

Объемы межбюджетных трансфертов, предоставленных из федерального бюджета, приведены в таблице 3.

В целом за рассматриваемый период в абсолютном выражении объем межбюджетных трансфертов вырос за счет увеличения дотаций и иных межбюджетных трансфертов при сокращении величины субсидий и субвенций. Дотации регионам в настоящее время предоставляются на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ, на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов, в частности дотации бюджетам ЗАТО, связанные с их статусом, бюджету города Байконур.

Таблица 2
Схемы разграничения расходных обязательств *


Примечание. Составлено автором по: [13]. * - РФ - Российская Федерация, СФ - субъекты Российской Федерации, МСУ - органы местного самоуправления.

Наибольший объем субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации в 2014 г. был предоставлен в рамках следующих государственных программ:

- Государственная программа «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия» на 2013-2020 гг.;

- Государственная программа «Развитие образования» на 2013-2020 гг.;

- Государственная программа «Развитие транспортной системы».

Наибольшими по объему бюджетных ассигнований в 2014 г. были субвенции:

- на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан;

- выплату государственных пособий лицам, не подлежащим обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, и лицам, уволенным в связи с ликвидацией организаций (прекращением деятельности, полномочий физическими лицами), в соответствии с Федеральным законом от 19 мая 1995 г. N° 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей»;

- социальные выплаты безработным гражданам в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. № 1032-I «О занятости населения в Российской Федерации».

В целом 2014 г. характеризовался следующими особенностями исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации: прирост налоговых и неналоговых доходов, снижение дефицита бюджетов субъектов РФ, замещение рыночных заимствований бюджетными кредитами. Это говорит о сохранении высокой зависимости отдельных региональных бюджетов от помощи из федерального бюджета при росте числа регионов, обеспечивающих самостоятельное сбалансированное развитие.

Анализ бюджетов субъектов РФ показывает, что межбюджетные трансферты являются одним из основных инструментов перераспределения потоков государственных средств и обеспечения финансовой стабильности. Особенно их роль возрастает в кризисные периоды экономического развития (2009, 2014 гг.) и связанного с ними падением доходов в значительной части регионов России. Поэтому функцию внутригодичного балансирования бюджетной системы можно считать основной при рассмотрении межбюджетных трансфертов.

Таблица 3
Объемы предоставленных из федерального бюджета межбюджетных трансфертов
за период 2010-2014 гг., млрд руб.


Источник. Исполнение федерального бюджета и бюджетов бюджетной системы Российской Федерации за 2014 г. (предварительные итоги): материалы расшир. коллегии М-ва финансов Рос. Федерации. Москва, апр. 2015. С. 80-81. Автор был одним из участников рабочей группы по составлению указанного документа.

Таким образом, в настоящее время в рамках бюджетного федерализма и разделения полномочий сформирован механизм балансирования интересов и стимулирования местных руководителей к реализации общегосударственной политики на основании использования межбюджетных трансфертов. Такой подход соответствует общемировой практике и применяется в тех странах, для которых характерна высокая степень неравенства бюджетной обеспеченности между субъектами федерации [3; 4]. Например, в Германии после объединения Западной и Восточной частей и, как следствие, роста неравенства между «землями» около 73 % налоговых доходов взимаются на уровне федерации, а объем переданной финансовой помощи из федерального бюджета составляет более 20 % доходов «земель». Наоборот, в Канаде, где из 12 субъектов федерации только два характеризуются существенно меньшей бюджетной обеспеченностью, в федеральный бюджет взимается только 48,2 % налоговых доходов, объем финансовой помощи составляет около 15 % доходов субъектов федерации. Обе страны достигают основной цели межбюджетного регулирования - желаемое выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов федерации, что приводит к относительно равному доступу конечных потребителей к бюджетным услугам. В то же время эффективность межбюджетных отношений в развитых странах определяется не взятыми в отдельности степенью централизации или децентрализации бюджетной системы, наличием или отсутствием регулирующих налогов, долями доходов и расходов центрального правительства, объемом и способами передачи финансовой помощи, а зависит от установленной и сбалансированной системы всех перечисленных факторов, соответствующей особенностям государства.

Каждый вид межбюджетных отношений с точки зрения влияния на поведение региональных (местных) властей отличается своими особенностями и является инструментом реализации конкретного вида межбюджетной политики. Можно выделить выравнивающую межбюджетную политику (уместную в рамках неоклассического понимания процессов регионального развития), а также активную межбюджетную политику, предусматривающую существенное перераспределение финансовых ресурсов и позволяющую аккумулировать средства в целях развития точек роста.

Однако в рамках существующей системы межбюджетных отношений в значительной степени отсутствует подход, позволяющий четко структурировать систему межбюджетных трансфертов в соответствии с обозначенными видами межбюджетной политики. Требуется переосмысление целей проводимой в настоящее время политики, а также «ревизия» применяемых видов межбюджетных трансфертов в соответствии с поставленными задачами.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Бежаев, О. Г. Реформирование межбюджетных отношений : дис. ... канд. экон. наук / Бежаев Олег Георгиевич. - М., 2000. - 147 с.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N° 145-ФЗ : (с изм. и доп.). - Доступ из информ.-правового портала «Гарант».
3. Герасимов, В. Г. Зарубежный опыт управления межбюджетными отношениями и целесообразность его применения в Российской Федерации / В. Г. Герасимов, В. А. Ушаков // Вестник Воронежского государственного технического университета. - 2011. - Т. 7, № 4. - С. 25-30.
4. Голикова, Т. А. Зарубежный опыт управления межбюджетными отношениями / Т. А. Голикова // Научно-технические ведомости Санкт-Петербургского политехнического университета. Серия «Экономические науки». - 2007. - № 3-1 (51). - С. 114-120.
5. Голикова, Т. А. Теория и методология управления межбюджетными отношениями в Российской Федерации : дис. ... д-ра экон. наук / Голикова Татьяна Алексеевна. - СПб., 2007. - 298 с.
6. Изабакаров, И. Г. Бюджетная система Российской Федерации / И. Г. Изабакаров, Ф. И. Нина- лалова. - М. : Вузовский учебник, 2014. - 235 с.
7. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года : распоряжение Правительства РФ от 17 нояб. 2008 г. № 1662-р. - Доступ из ин- форм.-правового портала «Гарант».
8. Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 годах : распоряжение Правительства РФ от 3 апр. 2006 г. № 467-р. - Доступ из информ.-правового портала «Гарант».
9. Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах : постановление Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249. - Доступ из информ.-правового портала «Гарант».
10. Мысляева, И. Н. Государственные и муниципальные финансы / И. Н. Мысляева. - М. : Инф- ра-М, 2014. - 156 с.
11. Об Основных положениях региональной политики в РФ : указ Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 803. - Доступ из информ.-правового портала «Гарант».
12. Основные принципы формирования финансовых взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на 2005 год и на среднесрочную перспективу : письмо Минфина РФ от 7 июля 2004 г. № 06-06-01. - Доступ из информ.- правового портала «Гарант».
13. Подъяблонская, Л. М. Государственные и муниципальные финансы / Л. М. Подъяблонская. - М. : Юнити-Дана, 2009. - 160 с.
14. Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года : постановление Правительства РФ от 15 авг. 2001 г. № 584. - Доступ из информ.-правового портала «Гарант».

Вестник Волгоградского государственного университета. Серия 3. "Экономика. Экология. 2016. №2 (35)

Категория: Рынок. Предпринимательство. Бизнес | Добавил: x5443 (22.05.2017)
Просмотров: 118 | Теги: регион | Рейтинг: 0.0/0
Всего комментариев: 0
Добавлять комментарии могут только зарегистрированные пользователи.
[ Регистрация | Вход ]
...




Copyright MyCorp © 2017 Обратная связь