Вторник, 22.08.2017, 02:54
Высшее образование
Приветствую Вас Гость | RSS
Поиск по сайту



Главная » Статьи » Образование. Научная деятельность

ЛОКАЛЬНЫЕ НОРМАТИВНЫЕ АКТЫ ОРГАНИЗАЦИИ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ: ПОНЯТИЕ, ОСОБЕННОСТИ и ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ РЕГУЛИРУЮЩЕГО ВОЗДЕЙСТВИЯ

Ю.С.Новикова

ЛОКАЛЬНЫЕ НОРМАТИВНЫЕ АКТЫ ОРГАНИЗАЦИИ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ: ПОНЯТИЕ, ОСОБЕННОСТИ и ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ РЕГУЛИРУЮЩЕГО ВОЗДЕЙСТВИЯ

Анализируются понятие и отличительные признаки локальных нормативных актов организаций высшего образования, их место в системе правового регулирования образовательных отношений. Определяются понятие эффективности локальных нормативных актов организаций высшего образования и критерии ее оценки. Приводятся некоторые результаты мониторинга официальных сайтов российских вузов. Обосновывается, что анализ качества локального регулирования в итоге сводится к вопросу об эффективности локальных актов. Делается вывод о том, что вопрос о месте и законодательном определении деятельности по оценке эффективности локальных актов организаций высшего образования остается сегодня открытым.

Ключевые слова: законодательство в сфере высшего образования, локальный нормативный акт организации высшего образования, эффективность локального регулирования в сфере высшего образования, правовой мониторинг локальных актов организаций высшего образования, оценка эффективности локальных актов организаций высшего образования.

 
Юридическая природа и специфика содержания локальных нормативных актов организаций высшего образования позволяет сделать вывод, что они являются основной юридической формой реализации задач и функций данных организаций в сфере осуществления образовательной деятельности. И, несмотря на достаточно детальное упорядочение образовательной деятельности организаций высшего образования на законодательном уровне, роль и значение локальных актов данных организаций достаточно велика и в современных условиях существенно возрастает. Локальные акты организаций высшего образования представляют собой неотъемлемый элемент правового регулирования отношений в сфере высшего образования. Без передачи части правовых средств на уровень локального регулирования образовательные отношения могут потерять гибкость и эффективность [4. С. 7].

Посредством локальных актов организации высшего образования в пределах своих полномочий регулируют образовательные отношения, складывающиеся в данной организации. Следует отметить, что в соответствии с Федеральным законом «Об образовании в Российской
Федерации»  (далее — Закон об образовании) определенная часть локальных актов принимается в обязательном порядке. При этом принятие локальных нормативных актов возможно и в случаях специального указания на то в законе, а также по инициативе самого образовательного учреждения. Так, например, к первой группе локальных актов относятся: устав организации высшего образования, локальный акт, определяющий язык образования, правила внутреннего трудового распорядка и внутреннего распорядка обучающихся, положения о структурных подразделениях, образовательные программы и т. д. К локальным актам, принимаемым по усмотрению организации высшего образования, можно отнести акты о мерах и видах материальной и социальной поддержки обучающихся, локальные акты, регламентирующие иные виды деятельности организации высшего образования, акты, устанавливающие требования к одежде обучающихся, и др.

Как указала Т. В. Маленко, с точки зрения действия права локальные нормативные правовые акты являются завершающим звеном в цепочке законодательства либо завершающим этапом действия права, анализ применения локальных нормативных актов дает возможность проследить за реализацией законов, определить их эффективность, выявить положительные стороны принятых нормативных актов федерального, регионального и местного уровня [3]. В связи с этим можно отметить, что локальные нормативные акты вузов имеют важное регулятивное значение и становятся показателями эффективности действия законодательства о высшем образовании, служат индикаторами его качества и адекватности потребностям общественной жизни.

 Легального определения локального нормативного акта организации высшего образования в законодательстве не закреплено. Однако представляется, что правовая дефиниция данного понятия могла бы стать одним из условий обеспечения эффективности локального регулирования в сфере высшего образования. Официальное закрепление в законе понятия локального акта организации высшего образования позволило бы точнее закрепить его содержание и ключевые признаки, определить место данного акта в системе правового регулирования образовательных отношений.

В п. 1 ст. 30 Закона об образовании предусмотрено, что образовательная организация принимает локальные акты, содержащие нормы, регулирующие образовательные отношения, в пределах своей компетенции в соответствии с законодательством об образовании, в порядке, установленном ее уставом. Анализ данного положения позволяет сделать вывод, что в законе установлены лишь некоторые ключевые признаки локального акта организации, осуществляющей образовательную деятельность.

Применительно же к организации высшего образования представляется возможным дать следующее определение понятия. Локальный нормативный акт организации высшего образования — это принятый в пределах своей компетенции в установленном законодательством РФ об образовании и уставом организации высшего образования юридический документ, содержащий нормы права, направленные на регулирование основных вопросов организации и осуществления образовательной деятельности в сфере высшего образования, обладающий юридической силой, влекущий возникновение, изменение или прекращение образовательных отношений либо создающий правовую основу для данных правовых последствий.

Основными свойствами локального нормативного акта организации высшего образования являются следующие:

1. Он представляет собой разновидность нормативного правового акта, то есть выступает источником права. Данный вывод обосновывается тем, что локальный акт организации высшего образования должен содержать нормы права, то есть общеобязательные правила поведения, направленные на неоднократное регулирование образовательных отношений в данной организации. Таким образом, локальный акт устанавливает границы возможного или должного поведения участников образовательных правоотношений. И несмотря на то, что в законе об образовании употребляется термин «локальный нормативный акт», все же необходимо заметить, что данный акт носит еще и правовой характер.

2. Локальный акт организации высшего образования принимается только в пределах компетенции данной организации, установленной законодательством РФ об образовании. Устанавливая общие правила правового регулирования в сфере образования, законодатель предоставляет организациям образования возможность, а также возлагает на них обязанность принимать локальные акты по вопросам осуществления образовательной деятельности. При помощи локальных актов устанавливается уникальный правовой режим организации высшего образования, который позволяет сформировать комплекс разного рода условий, способствующих эффективному функционированию данной организации.

3. Локальный акт организации высшего образования носит подзаконный характер. Это означает, что он должен строго соответствовать требованиям законодательства РФ об образовании, основываться на нем и не противоречить ему. Важно подчеркнуть, что локальный акт должен способствовать эффективной реализации законодательства, конкретизировать его положения и создавать условия для претворения этих положений в жизнь.

4. Локальный акт организации высшего образования принимается по процедуре, определенной законодательством об образовании и уставом данной организации. Следует отметить, что процедура принятия локального акта носит весьма важный характер, поскольку способствует не только обеспечению законности содержания акта, но и учету мнения трудового коллектива или обучающихся. Кроме того, процедура принятия локального акта обеспечивает его официальный характер и подчеркивает его юридическую силу.

5. Локальный акт организации высшего образования обладает формальной определенностью. Он представляет собой разновидность юридического документа — это официальный письменный акт компетентного органа (субъекта), содержащий правовую информацию. Помимо прочих характеристик важной чертой юридического документа является соответствие его правилам юридической техники, среди которых выделяют требования к структуре, стилю изложения, соблюдение языковых правил, наличие реквизитов и т. д.

6. Локальный нормативный правовой акт организации высшего образования направлен на регулирование основных вопросов организации и осуществления образовательной деятельности в сфере высшего образования. Он обеспечивает оперативность и конкретность правового регулирования образовательных отношений и в то же время отличается подвижностью и динамичностью.

7. Локальный акт организации высшего образования обладает юридической силой. Юридическая сила представляет собой способность локального акта вызывать правовые последствия в виде возникновения, изменения или прекращения образовательных правоотношений. Юридическую силу акту придают не только официальные реквизиты, но и статус субъекта, его издавшего. Это определяет место акта в системе локальных актов данной организации. Так, например, приоритет будет иметь устав организации высшего образования.

8. Локальный нормативный правовой акт организации высшего образования всегда влечет определенные правовые последствия. Он либо устанавливает правовые основания для возникновения, изменения или прекращения образовательных правоотношений, либо сам выступает в качестве юридического факта, влекущего данные правовые последствия.

Как указал М. П. Петров, локальный акт, не находящийся в противоречии или конкуренции с законодательством, представляет собой служебное поручение, сформулированное на основе общих норм об управлении образовательной организацией. Это означает, что локальные акты имеют однотипные правовые последствия, а именно — они санкционируют действия субъектов образовательных отношений, устанавливают обязательные процедуры и границы поведения названных субъектов. Тем самым достигается цель локального регулирования — реализация законодательства об образовании [4. С. 12].

Кроме того, локальное нормативное регулирование возлагается на органы управления организацией высшего образования. Поэтому локальные акты имеют признаки управленческих актов, организующих все процессы, протекающие в образовательной организации. Таким образом, можно сделать вывод, что локальные акты организаций высшего образования имеют особое значение для регулирования образовательных отношений, так как принимаются по основным вопросам образовательной деятельности, позволяют учитывать при их принятии мнение коллектива и представительных органов обучающихся и работников, «приблизить» законодательство к специфике данной организации высшего образования.

Одним из условий эффективности локального регулирования в сфере высшего образования должно быть качество и бездефектность локальных актов, принимаемых вузами, что, в свою очередь, обеспечивается путем соблюдения требований, предъявляемых к данным актам. Среди указанных требований можно выделить следующие:

1. Законность, то есть полное соответствие законодательству об образовании. Законность локального нормативного акта как условие его эффективности необходимо понимать максимально широко. В первую очередь законным должно быть содержание локального акта. Нормы, содержащиеся в локальном акте, должны соответствовать требованиям законодательства об образовании. Локальный акт не может снижать уровень гарантий, предусмотренных законодательством, а наоборот, должен способствовать реализации права на образование. Несоблюдение данного требования влечет незамедлительную отмену локального акта.

Во-вторых, законной должна быть процедура принятия локального нормативного акта, в том числе и правильный выбор субъекта его принятия. Как уже было сказано, процедура обеспечивает статус и юридическую силу локального акта. Одним из интересных моментов, на который необходимо обратить внимание, является ситуация, когда в законодательство об образовании вносятся изменения, влекущие для организаций высшего образования обязанность актуализировать соответствующие локальные акты. Так, например, с 1 января 2016 г. вступил в действие «Порядок проведения государственной итоговой аттестации по образовательным программам высшего образования — программам бакалавриата, программам специалитета и программам магистратуры», утвержденный приказом Министерства образования и науки РФ от 29 июня 2015 г. № 636  (далее — Порядок). Данный документ внес существенные изменения в процедуру проведения итоговой аттестации выпускников. Как следствие, принятие этого акта повлекло принятие вузами новых положений о государственной итоговой аттестации выпускников. Кроме того, 9 февраля и 28 апреля 2016 г. в Порядок были внесены изменения . Данные изменения носили существенный характер, что неизбежно вновь повлекло принятие вузами новых положений о государственной итоговой аттестации либо внесение изменений в существующие положения. В соответствии со ст. 29 и 30 Закона об образовании организации высшего образования принимают локальные акты по основным вопросам организации и осуществления образовательной деятельности. В соответствии с п. 3 ст. 59 Закона об образовании итоговая аттестация, завершающая освоение основных образовательных программ основного общего и среднего общего образования, основных профессиональных образовательных программ, является обязательной и проводится в порядке и в форме, которые определены образовательной организацией, если иное не установлено настоящим федеральным законом. Как представляется, Положение о государственной итоговой аттестации выпускников относится к разряду обязательных локальных актов и, следовательно, подлежит обязательному размещению на официальном сайте вуза. Анализ официальных сайтов 30 федеральных государственных вузов РФ по состоянию на 15 июля 2016 г. показал следующие результаты.

Всего лишь семь вузов (или 23,33 %) имеют актуальную действующему законодательству редакцию Положения о государственной итоговой аттестации выпускников. Достаточно много вузов (40 %) не имеют размещенного на своих официальных сайтах Положения о государственной итоговой аттестации. У девяти вузов (30 %) на сайтах опубликовано новое Положение, однако оно не актуализировано в соответствии с изменениями, внесенными приказом министерства от 9 февраля 2016 г. Данная ситуация выглядит таким образом, что локальный акт частично противоречит действующему законодательству об образовании. Два вуза (6,67 %) имеют на своих сайтах Положение о государственной итоговой аттестации в старой редакции, не соответствующей действующему законодательству. Можно сделать вывод, что данные организации высшего образования не отреагировали на изменения в законодательстве.

2. Определенность локального нормативного правового акта организации высшего образования. Это означает, что все элементы регулируемых общественных отношений должны быть регламентированы на уровне нормы права, то есть в локальном акте не должно быть пробелов. Пробельность локального акта может быть обусловлена несколькими причинами. С одной стороны, пробел может носить объективный характер, то есть свидетельствовать об отставании акта от развивающихся образовательных отношений. Такой процесс является неизбежным и требует, чтобы вузы чутко реагировали на возникающие изменения. Еще одной причиной пробелов в локальных актах может быть так называемое «молчание» законодателя, когда пробел просто «перекочевывает» в локальный акт из законодательства об образовании и не восполняется на локальном уровне. Следует отметить, что такого рода пробельность законодательства об образовании не всегда является недостатком, поскольку в некоторых случаях законодатель предоставляет вузам право самим конкретизировать нормы закона применительно к собственной специфике. Пробел может быть также результатом несовершенства юридической техники, а именно носить субъективный характер. Здесь можно говорить о недостатке уровня профессионализма разработчика локального акта организации высшего образования.

3. Непротиворечивость локального нормативного правового акта организации высшего образования. Это означает, что содержание локального нормативного акта должно носить внутренне согласованный и непротиворечивый характер, соответствовать принципам правового регулирования отношений в сфере образования. Нормы локальных актов не должны противоречить друг другу, по возможности должен существовать механизм разрешения коллизий.

4. Полнота локального нормативного правового акта организации высшего образования. Это означает, что в локальном акте должен быть определен круг субъектов, на которых распространяется его действие, должны быть раскрыты характер и содержание их прав и обязанностей, порядок их исполнения и т. д.

5. Обоснованность локального нормативного правового акта организации высшего образования, то есть достаточность правовых оснований для издания локального нормативного акта. Так, негативную оценку должен получать факт чрезмерного локального нормотворчества (например, установление мер дисциплинарной ответственности, применяемых к обучающимся, не предусмотренных законодательством).

6. Системность локального нормативного правового акта организации высшего образования, представляющая собой требование учета системных связей норм, институтов и отраслей права при подготовке и принятии локальных актов.

7. Наличие воли (локальный акт должен отражать особенности образовательного учреждения, выражать волю субъектов, непосредственно участвующих в образовательном процессе). Отсутствие выраженной в акте воли приводит к безжизненности локального нормативного акта, его бланкетности, дублированию норм законодательства.

8. Соблюдение правил юридической техники при изложении содержания локального нормативного акта, а также внешних реквизитных правил.

9. Соблюдение процедуры принятия локального нормативного акта. Так, в случаях, установленных законом, необходим учет мнения представительных органов обучающихся или работников.

10. В качестве особого требования, предъявляемого к локальным актам образовательных организаций, можно назвать требование недопустимости ущемления прав и свобод субъектов образовательных отношений.

Соблюдение требований, предъявляемых к локальным нормативным актам организаций высшего образования, может выступать в качестве критерия их эффективности. По мнению С. А. Комарова и А. Ю. Калинина, именно эффективность правового регулирования является базовым критерием оценки качества действующего нормативного материала, а следовательно, критерием научной достоверности различных методологий, используемых при его разработке [2. С. 42].

В юридической литературе эффективность законодательства понимается как результативность правового регулирования общественных отношений. Л. А. Иванова определяет эффективность нормативного правового акта как результирующую характеристику его действия, свидетельствующую о способности правовых норм в процессе их реализации решать соответствующие социально-правовые проблемы с учетом затраченных на это ресурсов государственного принуждения [1. С. 65]. Оценка эффективности нормативного правового акта осуществляется в процессе правового мониторинга и имеет две цели: определить степень эффективности действия норм права, содержащихся в этом акте; выработать предложения по совершенствованию нормативного правового акта и, как следствие, повышению эффективности реализации содержащихся в нем предписаний.

Эффективность локального нормативного акта организации высшего образования можно определить как характеристику результативности действия данного акта, свидетельствующую о способности локальных норм детализировать и конкретизировать положения законодательства об образовании и тем самым способствовать упорядочению образовательных отношений при минимуме затраченных на это ресурсов.

В целях достижения эффективности локального регулирования нормы локальных актов должны быть в максимальной степени направлены:
— на реализацию и решение поставленных законодателем целей и задач правового регулирования в сфере образования;
— достижение социально-полезных результатов в данной сфере;
— создание благоприятных условий для реализации права граждан на образование.

Современное законодательство об образовании не предусматривает специальных форм оценки эффективности регулирующего воздействия локальных актов организаций высшего образования. Косвенно этот вопрос затрагивается в процессе оценки образовательной деятельности учреждения образования, когда оценивается наличие локальных актов, подлежащих обязательному размещению на официальном сайте организации. Однако содержательная оценка локальных актов со стороны компетентных государственных и общественных структур на сегодняшний день практически не осуществляется. Следовательно, вопрос о месте и законодательном определении деятельности по исследованию практики применения нормативных правовых актов, регламентирующих образовательную деятельность организаций высшего образования, посредством оценки эффективности регулирующего воздействия локальных актов данных организаций остается на сегодняшний день открытым.

Список литературы

1. Иванова, Л. А. Определение эффективности нормативных актов в процессе правового мониторинга : монография / Л. А. Иванова. — Астрахань : Астрахан. гос. ун-т, 2015. — 108 c.
2. Комаров, С. А. Эффективность правового регулирования и адекватность процессов правообразования / С. А. Комаров, А. Ю. Калинин // Юрид. мысль. — 2011. — № 5 (67). — С. 42 — 46.
3. Маленко, Т. В. Локальный нормативный акт в системе объектов правового мониторинга / Т. В. Маленко // Журн. рос. права. — 2010. — № 1. — С. 54 — 62.
4. Петров, М. П. Локальные акты организации высшего образования: правовая природа, виды и основания принятия / М. П. Петров // Ежегодник рос. образоват. законодательства. — 2014. — Т. 9. — С. 7—69.

Библиографическое описание: Новикова, Ю. С. Локальные нормативные акты организации высшего образования: понятие, особенности и оценка эффективности регулирующего воздействия / Ю. С. Новикова // Вестник Челябинского государственного университета. Серия: Право. — 2016. — Т. 1, вып. 3. — С. 20 — 25.

Категория: Образование. Научная деятельность | Добавил: x5443x (04.07.2017)
Просмотров: 34 | Теги: Законодательство | Рейтинг: 0.0/0
Всего комментариев: 0
Добавлять комментарии могут только зарегистрированные пользователи.
[ Регистрация | Вход ]
...




Copyright MyCorp © 2017 Обратная связь