Воскресенье, 04.12.2016, 21:24
Высшее образование
Приветствую Вас Гость | RSS
Поиск по сайту


Главная » Статьи » Законодательство. Государство и право

Конвенция ООН против коррупции

Конвенция ООН против коррупции

Конвенция ООН против коррупции <221> (далее - Конвенция) была открыта для подписания с 9 декабря 2003 г. по 11 декабря 2003 г. в Мериде, затем в центральных учреждениях ООН в Нью-Йорке до 9 декабря 2005 г. Конвенция вступила в силу 14 декабря 2005 г. На сегодняшний день в качестве договаривающихся сторон по данной Конвенции выступило 175 государств, что свидетельствует о ее наиболее активной поддержке в мире.

--------------------------------

<221> СЗ РФ. 2006. N 26. Ст. 2780.

 

Одновременно с введением в силу Конвенции в 2005 г. была учреждена Конференция государств - участников Конвенции (CoSP) с целью проведения оценки и организации требуемых действий. В ноябре 2009 г. участники Конференции утвердили механизм оценки, который должен быть "прозрачным, эффективным, ненавязчивым, всеобъемлющим и беспристрастным".

Россия подписала Конвенцию 9 декабря 2003 г. <222>, ратифицировала с 8 заявлениями <223>. Ратификационная грамота депонирована Генеральному секретарю ООН 9 мая 2006 г. Конвенция вступила в силу для России 8 июня 2006 г.

--------------------------------

<222> СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 4884.

<223> СЗ РФ. 2006. N 12. Ст. 1231.

 

Задача внедрения эффективных механизмов противодействия коррупции была поставлена в 2005 г. в рамках Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах, одобренной распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р <224>.

--------------------------------

<224> СЗ РФ. 2005. N 46. Ст. 4720.

 

В рамках реализации Конвенции в Российской Федерации была принята Национальная стратегия противодействия коррупции <225> и действует уже второй по счету Национальный план противодействия коррупции <226>, включающий комплекс мер по обеспечению государственной антикоррупционной политики России. Указанные документы направлены на реализацию ст. 5 "Политика и практика предупреждения и противодействия коррупции" главы II "Меры по предупреждению коррупции".

--------------------------------

<225> СЗ РФ. 2010. N 16. Ст. 1875.

<226> СЗ РФ. 2012. N 12. Ст. 1391.

 

Меры по реализации Национальной стратегии противодействия коррупции отражаются в правовых актах Российской Федерации. Речь идет, в частности, о Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" <227>, выступающем в качестве базового, системообразующего антикоррупционного нормативного правового акта в Российской Федерации; Федеральном законе от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" <228>, цель которого - проведение оценки соответствующих правовых документов для определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней, что соотносится со ст. 5 Конвенции.

--------------------------------

<227> СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. I). Ст. 6228.

<228> СЗ РФ. 2009. N 29. Ст. 3609.

 

Внесены изменения в ряд федеральных законов, регламентирующих отношения в области государственной и муниципальной службы, причем указанное законодательство постоянно совершенствуется <229>. Существенные коррективы внесены в уголовное законодательство <230> и законодательство об административных правонарушениях в области противодействия коррупции <231>.

--------------------------------

<229> Речь идет, например, о принятии Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 280-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона "О противодействии коррупции" // СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. I). Ст. 6235; Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 329-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции" // СЗ РФ. 2011. N 48. Ст. 6730.

<230> В Уголовном кодексе РФ нет специального состава преступления, именуемого коррупцией, но есть ряд составов, которые подпадают под понятие "коррупция": получение и дача взятки (ст. ст. 290, 291), злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285), незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289), служебный подлог (ст. 292). Федеральным законом от 4 мая 2011 г. N 97-ФЗ в ст. 290 УК РФ были внесены изменения, в соответствии с которыми получателем взятки теперь может быть признано должностное лицо публичной международной организации.

<231> Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях содержит более 20 составов административных правонарушений коррупционного характера, среди которых можно выделить такие, как: ст. 5.16 "Подкуп избирателей, участников референдума либо осуществление в период избирательной кампании, кампании референдума благотворительной деятельности с нарушением законодательства о выборах и референдумах", ст. 5.17 "Непредоставление или неопубликование отчета, сведений о поступлении и расходовании средств, выделенных на подготовку и проведение выборов, референдума", ст. 5.20 "Незаконное финансирование избирательной кампании, кампании референдума, оказание запрещенной законом материальной поддержки, связанные с проведением выборов, референдума, выполнение работ, оказание услуг, реализация товаров бесплатно или по необоснованно заниженным (завышенным) расценкам", ст. 5.45 "Использование преимуществ должностного или служебного положения в период избирательной кампании, кампании референдума", ст. 5.47 "Сбор подписей избирателей, участников референдума в запрещенных местах, а также сбор подписей лицами, которым участие в этом запрещено федеральным законом", ст. 5.50 "Нарушение правил перечисления средств, внесенных в избирательный фонд, фонд референдума", ст. 7.27 "Мелкое хищение" (в случае совершения соответствующего действия путем присвоения или растраты), ст. 7.30 "Нарушение порядка размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков", ст. 14.9 "Ограничение конкуренции органами власти, органами местного самоуправления", ст. 15.21 "Использование служебной информации на рынке ценных бумаг", ст. 19.28 "Незаконное вознаграждение от имени юридического лица", ст. 19.29 "Незаконное привлечение к трудовой деятельности государственного служащего (бывшего государственного служащего)", а также ст. ст. 5.45, 5.46, 5.48, 5.52, 7.29, 7.31, 7.31.1, ч. ч. 1 и 4 ст. 14.35, 15.14 и др.

 

В целях имплементации ст. 20 Конвенции принят Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам". Этим же целям посвящен и Федеральный закон от 7 мая 2013 г. N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами" <232>.

--------------------------------

<232> СЗ РФ. 2013. N 19. Ст. 2306.

 

Конвенция (ст. 6) требует от государств-участников назначить центральный орган, который будет нести ответственность за получение просьб об оказании взаимной правовой помощи либо за их выполнение, либо за их препровождение для выполнения компетентным органам и обладать соответствующими полномочиями. Для реализации данного положения издан Указ Президента РФ от 18 декабря 2008 г. N 1799 "О центральных органах Российской Федерации, ответственных за реализацию положений Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции, касающихся взаимной правовой помощи". Данным Указом установлено, что центральными органами являются:

- Министерство юстиции РФ - по гражданско-правовым вопросам, включая гражданско-правовые аспекты уголовных дел;

- Генеральная прокуратура РФ - по иным вопросам взаимной правовой помощи.

Помимо этого, при Президенте Российской Федерации действует Совет по противодействию коррупции, основная цель которого заключается в обеспечении координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований по реализации государственной политики в области противодействия коррупции, контроля за реализацией мероприятий, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции, а также в подготовке предложений Президенту Российской Федерации, касающихся выработки и реализации государственной политики в области противодействия коррупции.

Законы о противодействии коррупции и комплексные целевые программы противодействия коррупции приняты в субъектах Российской Федерации, где также сформирована институциональная основа противодействия коррупции.

Таким образом, можно констатировать, что к настоящему времени в Российской Федерации сложилось комплексное регулирование вопросов противодействия коррупции, в том числе направленное на реализацию принятых международных обязательств по реализации рассматриваемой Конвенции.

В настоящее время основные проблемы реализации Конвенции связаны со следующими ее положениями:

- противодействие коррупции в частном секторе (ст. 12);

- имплементация ст. 14 Конвенции, предусматривающей меры по предупреждению отмывания денежных средств, полученных преступным путем;

- имплементация ст. 20 о незаконном обогащении;

- введение института уголовной ответственности юридических лиц (ст. 26).

На сегодняшний день акцент в правовом регулировании деятельности по противодействию коррупции смещен на публичную сферу, в то время как вопросы предупреждения коррупции в частной сфере нуждаются в дополнительной регламентации; соответствующие механизмы, предусмотренные ст. 12 Конвенции, только формируются. Вместе с тем, как показал анализ зарубежного опыта (в частности, Германии, США, Франции), во многих государствах эта проблема является объектом пристального внимания со стороны законодателя. Так, в США после принятия соответственно Закона Сарбанса - Оксли 2002 г. и в Великобритании Закона о взяточничестве 2010 г. наблюдается тенденция усиления государственного вмешательства в частный сектор в целях предотвращения коррупции.

Не менее сложным представляется имплементация ст. 14 Конвенции. В настоящее время в Российской Федерации вопросам предупреждения отмывания денежных средств посвящен Федеральный закон от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма", Указом Президента Российской Федерации от 13 июня 2012 г. N 808 соответствующие функции возложены на Федеральную службу Российской Федерации по финансовому мониторингу.

Российская Федерация имплементировала большинство положений Конвенции ООН 2003 г., в настоящее время практически все они нашли отражение в российском законодательстве. Исключение составляет норма, закрепленная в ст. 20 данной Конвенции, предусматривающая криминализацию незаконного обогащения в качестве уголовно наказуемого деяния. В соответствии с положениями ст. 20 незаконное обогащение - значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать. Отказ от признания в качестве уголовно наказуемого деяния неосновательного обогащения (предусмотренного ст. 20 Конвенции) объяснялся опасением, что имплементация данной нормы в российское законодательство нарушит закрепленный в ст. 49 Конституции Российской Федерации принцип презумпции невиновности. В то же время в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года <233> незаконное обогащение называется косвенным признаком коррупции, являющимся основанием привлечения к ответственности за правонарушения, связанные с коррупцией и злоупотреблением служебным положением.

--------------------------------

<233> Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. N 1662-р "О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года" // СЗ РФ. 2008. N 47. Ст. 5489.

 

Проблема неосновательного обогащения на сегодняшний день является, несомненно, актуальной, и даже отчетность в виде деклараций, подаваемых государственными служащими, не позволяет ее решить. Несмотря на то что законы и иные правовые акты, направленные на противодействие коррупции, содержат в целом основные понятия и определения, касающиеся как самой коррупции, так и антикоррупционной экспертизы, считается, что этого явно недостаточно. Возникает вопрос о возможности проведения качественной антикоррупционной экспертизы, если закон не располагает таким определением, как незаконное обогащение, а коррупция прежде всего связана именно с незаконным обогащением <234>.

--------------------------------

<234> Правовые акты: антикоррупционный анализ / Отв. ред. В.Н. Найденко, Ю.А. Тихомиров, Т.Я. Хабриева. М., 2010. С. 45.

 

17 декабря 2010 г. в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации был внесен законопроект N 474238-5 "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции" <235>. В Пояснительной записке разработчики законопроекта отмечают, что опасения нарушить принцип презумпции невиновности являются несостоятельными, при этом приводят в подтверждение позиции Конституционного Суда Российской Федерации. В частности, в Определении от 15 ноября 2001 г. N 277-О Конституционный Суд Российской Федерации указал, что согласно ст. 37 (ч. 1) Конституции Российской Федерации каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию. В то же время это право не предполагает обязанности государства обеспечить занятие гражданином конкретной должности и не исключает возможности закрепления в законе специальных требований к лицам, осуществляющим определенные виды деятельности в органах государственной власти или органах местного самоуправления. При этом запреты и ограничения, обусловленные специфическим статусом, который приобретает в таком случае лицо, не могут рассматриваться как неправомерные ограничения конституционных прав этого лица. В Определении от 30 сентября 2004 г. N 299-О Конституционный Суд Российской Федерации дополнительно указал, что гражданин, пожелавший реализовать конституционное право, предусмотренное ст. 37 (ч. 1) Конституции Российской Федерации, при осуществлении деятельности в органах государственной власти и местного самоуправления добровольно принимает условия, ограничения и преимущества, с которыми связан приобретаемый им публично-правовой статус должностного лица, и выполняет соответствующие требования согласно установленной законом процедуре.

--------------------------------

<235> http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28Spravka%29?OpenAgent&RN=474238-5&02

 

Зарубежный опыт показывает, что нередко необоснованное обогащение признается основанием для отстранения от должности государственных служащих. Например, в Королевстве Таиланд оно является основанием отстранения от должности лиц, занимающих политические посты, причем соответствующая норма установлена на конституционном уровне (ст. 249 Конституции Королевства Таиланд).

В качестве возможного варианта преодоления несогласованности норм Конвенции и уголовного законодательства Российской Федерации предлагается использование административной ответственности. Кроме того, следует отметить, что продолжается процесс совершенствования законодательства и правоприменительной практики в части декларирования доходов и расходов государственных служащих (в частности, был принят Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам").

В статье 26 Конвенции предусмотрено введение института уголовной ответственности юридических лиц, вызывающего споры как среди практиков, так и среди теоретиков. Следует отметить, что данный институт известен многим государствам, в частности Австралии, Англии, Венгрии, Дании, Израилю. В то же время необходимо иметь в виду, что разработанный и используемый в России институт административной ответственности отсутствует в странах общего права (Великобритания, США и др.) и в странах, относимых к континентальной семье права (Германия, Бельгия, Нидерланды, Франция, Швейцария и др.), где уже существует уголовная ответственность юридических лиц. То, что в России именуется административной ответственностью, там относится к так называемому малому уголовному праву или к уголовной ответственности за незначительные преступления и т.п. Поэтому публично-правовое воздействие на юридических лиц, совершивших преступления (правонарушения), в таких условиях возможно лишь в рамках уголовно-правовых мер.

В Российской Федерации хорошо развит и активно используется институт административной ответственности, который в полной мере может быть применен судом и к юридическим лицам. При этом административно-правовое воздействие предполагает довольно широкий спектр мер, применимых к юридическому лицу, начиная от предупреждения или административного штрафа и заканчивая административным приостановлением деятельности данного лица сроком до 90 суток, что сопоставимо с лишением свободы физического лица на непродолжительный срок.

Более того, в соответствии с ч. 2 ст. 61 Гражданского кодекса Российской Федерации юридическое лицо может быть ликвидировано по решению суда принудительно "в случае допущенных при его создании грубых нарушений закона, если эти нарушения носят неустранимый характер, либо осуществления деятельности без надлежащего разрешения (лицензии), либо запрещенной законом, либо с нарушением Конституции Российской Федерации, либо с иными неоднократными или грубыми нарушениями закона или иных правовых актов, либо при систематическом осуществлении некоммерческой организацией, в том числе общественной или религиозной организацией (объединением), благотворительным или иным фондом, деятельности, противоречащей ее уставным целям, а также в иных случаях, предусмотренных настоящим Кодексом". Согласно положениям ст. 56 Гражданского кодекса РФ юридическое лицо несет ответственность по своим обязательствам, а также за вред, причиненный его работником при исполнении трудовых (служебных, должностных) обязанностей (ст. 1068), а также за деятельность, создающую повышенную опасность для окружающих (ст. 1079). К ответственности за причиненный вред наряду со своими должностными лицами привлекаются государственные органы и органы местного самоуправления.

Введение в Российской Федерации уголовной ответственности юридических лиц осложнено необходимостью концептуальных изменений уголовного законодательства. Нуждается в решении вопрос определения физических лиц, действия которых будут обусловливать причастность юридического лица к коррупционному преступлению. При введении таких норм следует учесть возможные последствия для третьих лиц, в частности убытки для держателей акций, владельцев долей, в том числе миноритариев, не совершавших преступлений.

Вышесказанное объясняет позицию российского законодателя, который ограничился введением административной ответственности юридических лиц за коррупцию (ст. 19.28 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях). Такой подход не вступает в противоречие с уголовно-правовой доктриной, обеспечивает большую оперативность привлечения к ответственности, позволяет дифференцировать правонарушения в зависимости от степени их опасности с вариативностью размеров административных наказаний.

В соответствии с положениями российского законодательства противодействие коррупции определяется как совместная деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий. Основными направлениями деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции называются:

- создание механизма взаимодействия правоохранительных и иных государственных органов с общественными и парламентскими комиссиями по вопросам противодействия коррупции, а также с гражданами и институтами гражданского общества;

- совершенствование системы и структуры государственных органов, создание механизмов общественного контроля за их деятельностью;

- принятие законодательных, административных и иных мер, направленных на привлечение государственных и муниципальных служащих, а также граждан к более активному участию в противодействии коррупции, на формирование в обществе негативного отношения к коррупционному поведению;

- обеспечение доступа граждан к информации о деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и др.

Указанные нормы коррелируют положениям Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции (ст. 13), принятой Резолюцией 58/4 Генеральной Ассамблеи от 31 октября 2003 г., в которой предусматривается, что каждое государство-участник будет принимать меры, направленные на активное участие гражданского общества в предупреждении коррупции и борьбе с ней. Это участие предполагается укреплять с помощью таких мер, как: усиление прозрачности и содействие вовлечению населения в процессы принятия решений; обеспечение для населения эффективного доступа к информации; проведение мероприятий по информированию населения, способствующих созданию атмосферы нетерпимости в отношении коррупции, а также осуществление программ публичного образования, включая учебные программы в школах и университетах; уважение, поощрение и защита свободы поиска, получения, опубликования и распространения информации о коррупции. Очевидно, что данные меры и направления деятельности органов государственной власти являются относительно широкими и нуждаются в последующей детализации в национальном законодательстве.

В законодательстве Российской Федерации механизм взаимодействия гражданского общества и органов государственной власти в сфере противодействия коррупции еще формируется. В частности, независимые эксперты включаются в состав комиссий по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов. Получила распространение практика онлайн-обсуждения законопроектов. Действует институт независимой экспертизы. Повышению информационной открытости органов государственной власти способствует проект "Открытое правительство". Существенно снижает коррупционные риски предоставление государственных услуг посредством сети Интернет.

Тем не менее законодатель зачастую лишь устанавливает задачи, предполагающие взаимодействие с гражданским обществом, либо выделяет соответствующий принцип регулирования тех или иных общественных отношений. Очевидна необходимость более детальной регламентации механизма взаимодействия органов государственной власти и гражданского общества. В связи с этим выдвигается идея создания специального нормативного правового акта. Указом Президента Российской Федерации от 13 марта 2012 г. N 297 "О Национальном плане противодействия коррупции на 2012 - 2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции" Общественной палате Российской Федерации, Торгово-промышленной палате Российской Федерации, Общероссийской общественной организации "Ассоциация юристов России", политическим партиям, саморегулируемым организациям, общественным организациям, объединяющим промышленников и предпринимателей, предложено в целях формирования целостной системы общественного контроля разработать проект федерального закона об общественном контроле, в котором определить полномочия институтов гражданского общества по осуществлению общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, и представить его председателю президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции. Предполагается, что данный федеральный закон будет способствовать усилению взаимодействия гражданского общества и органов государственной власти в борьбе с коррупцией. Этим же Указом Президента Российской Федерации Правительству Российской Федерации поручено принять меры по созданию эффективной системы обратной связи, позволяющей государству корректировать проводимую антикоррупционную политику на основе информации о ее результативности, полученной от населения и институтов гражданского общества.

Вывод.

В целях реализации ратифицированной Конвенции в Российской Федерации принят комплекс нормативных правовых актов, в том числе концептуального и стратегического характера, большинство ее положений имплементировано в национальное законодательство. Вместе с тем еще не достигнуты необходимые четкость и прозрачность управленческих процессов в исполнительной власти; требуется принятие мер по обеспечению противодействия коррупции в публичной и частной сферах; нуждаются в оптимизации механизмы взаимодействия гражданского общества и государства.

Категория: Законодательство. Государство и право | Добавил: x5443x (13.05.2016)
Просмотров: 222 | Теги: коррупция, ООН | Рейтинг: 0.0/0
Всего комментариев: 0
Добавлять комментарии могут только зарегистрированные пользователи.
[ Регистрация | Вход ]
...




Copyright MyCorp © 2016