Воскресенье, 24.09.2017, 04:13
Высшее образование
Приветствую Вас Гость | RSS
Поиск по сайту



Главная » Статьи » Правоохранительная деятельность

КОНТРОЛЬНАЯ И НАДЗОРНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В СФЕРЕ ВНЕШНЕЙ ТРУДОВОЙ МИГРАЦИИ

МАЛЫШЕВ Е.А.,
кандидат юридических наук, доцент, докторант
Санкт-Петербургского университета МВД России


КОНТРОЛЬНАЯ И НАДЗОРНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В СФЕРЕ ВНЕШНЕЙ ТРУДОВОЙ МИГРАЦИИ



Современная  миграционная  ситуация
в  Российской  Федерации,  являясь  след-
ствием  сложной  социально-экономической
обстановки,  свидетельствует  о  том,  что
для  достижения  социального  процветания
и  экономического  прогресса  требуются
твердая воля государства и внимание все-
го  российского  общества  к  достижению  в
стране  прочного  правопорядка  и  законно-
сти в области регулирования миграционных
процессов  [10].  Актуальность  обращения
к  данной  теме  находит  свое  подтвержде-
ние в выступлении директора ФМС России
К.О. Ромодановского на Гайдаровском фо-
руме-2012  «Россия  и  мир:  2012-2020»,  где
он  подчеркнул,  что  «в  настоящий  момент
в  России  находится  9,2  млн.  иностранных
граждан: 1,2 млн. из них работают законно;
3,7 млн. пребывают с целью, исключающей
трудовую  деятельность;  4,3  млн.  -  это  ино-
странцы, которые потенциально могут неза-
конно работать, не платя налоги» [4].
Прежде  чем  перейти  к  рассмотрению
контрольной и надзорной деятельности фе-
деральных  органов  исполнительной  власти
в сфере внешней трудовой миграции, необ-
ходимо определить понятие контроля и над-
зора как способов обеспечения законности и
государственной дисциплины.
В соответствии со статьей 15 Консти-
туции  РФ  органы  государственной  власти,
органы местного самоуправления, должност-
ные  лица,  граждане  и  их  объединения  обя-
заны соблюдать Конституцию РФ и законы.
Особое  значение  соблюдение  законности
имеет  в  сфере  управления  [1,  с.306].  Боль-
шая  юридическая  энциклопедия  дает  опре-
деление «законность» - строгое соблюдение
и исполнение конституции и законов, а также
изданных в соответствии с ними иных право-
вых актов всеми органами государственной
власти, органами местного самоуправления,
должностными лицами, гражданами и объе-
динениями [3, с.195]. К числу общих условий
законности  относится  и  состояние  системы
законодательства (юридические предпосыл-
ки).  Речь  идет  о  качестве  законов,  полноте
правового  регулирования,  процессуальном
обеспечении  материально-правовых  пред-
писаний,  закреплении  системы  эффектив-
ных гарантий [2, с.743]. Существуют полити-
ческие,  экономические,  организационные,
юридические и общественные гарантии. На
них опирается деятельность всех субъектов
административного права в процессе реали-
зации исполнительной власти.
Наука  административного  права  вы-
деляет  два  основных  способа  обеспечения
законности  в  государственном  управлении
- государственный контроль и государствен-
ный надзор.
Контроль, а также и надзор в юридиче-
ской науке рассматривается либо как функ-
ция государственного управления [12, с.26],
либо как специфическая деятельность госу-
дарственных органов [7, с.5].
Государственный  контроль  и  надзор
относится к числу тем, традиционно привле-
кавших  внимание  представителей  админи-
стративно-правовой науки [11, с.3]. Контроль-
ная  и  надзорная  деятельность  как  способ
обеспечения  законности  и  государственной
дисциплины  рассматривается  в  работах  та-
ких  ученых-административистов,  как  А.П.
Алехин, Д.Н. Бахрах, А.А. Кармолицкий, Ю.М.
Козлов,  Б.В.  Россинский,  Ю.Н.  Старилов,
М.Р. Стерлинг и др. В их научных обоснова-
ниях вопрос контрольно-надзорной деятель-
ности  рассматривается  с  научной  позиции
общей  административной  теории.  Однако
проблеме  обеспечения  законности  в  сфере
внешней  трудовой  миграции  уделено  недо-
статочно  внимания,  что  повлекло  за  собой
негативные процессы, выразившиеся в том
числе и в нарушении правил привлечения и
использования иностранной рабочей силы в
Российской  Федерации,  и  в  нарушении  ли-
цензионных требований по трудоустройству
российских граждан за границей.
Контрольная  и  надзорная  деятель-
ность  как  способ  обеспечения  законности
и  государственной  дисциплины  в  сфере
внешней  трудовой  миграции  включает  сле-
дующие элементы: федеральные органы ис-
полнительной власти; компетенцию; методы
государственного  управления;  администра-
тивную ответственность.
Федеральные органы исполнительной
власти,  осуществляющие  государственный
контроль  (надзор)  в  сфере  внешней  трудо-
вой миграции: Министерство внутренних дел
РФ; Министерство иностранных дел РФ; Ми-
нистерство здравоохранения и социального
развития  РФ;  Федеральная  миграционная
служба  РФ;  Федеральная  служба  безопас-
ности  РФ;  Федеральная  служба  по  труду  и
занятости  РФ.  Данные  федеральные  орга-
ны исполнительной власти имеют систему и
структуру органов по исполнению контроль-
но-надзорных полномочий в сфере внешней
трудовой миграции. Так, например, в струк-
туру ФМС России входят Управление внеш-
ней  трудовой  миграции  и  Управление  им-
миграционного  контроля,  осуществляющие
государственный контроль (надзор) в сфере
внешней трудовой миграции.
Законодательством  Российской  Фе-
дерации  осуществление  всех  контрольных
функций  в  сфере  миграции  и  координации
иных государственных органов в указанной
сфере возложены на ФМС России [5, с.114].
Указом Президента РФ от 19 июля 2004 года
№928  «Вопросы  Федеральной  миграцион-
ной  службы»  утверждено  Положение  о  Фе-
деральной  миграционной  службе,  согласно
которому  ФМС  России  осуществляет  кон-
троль и надзор в сфере миграции.
Правила организации взаимодействия
МВД России с другими федеральными орга-
нами исполнительной власти, а также с ФМС
России утверждены Постановлением Прави-
тельства  РФ  от  19  января  2005  г.  №30  «О
Типовом  регламенте  взаимодействия  фе-
деральных  органов  исполнительной  вла-
сти» и Приказом МВД России от 2 сентября
2009 г. №684 «Об утверждении Регламента
взаимодействия  Министерства  внутренних
дел  Российской  Федерации  с  федеральны-
ми органами исполнительной власти».
ФМС России при осуществлении кон-
трольно-надзорных  полномочий  в  сфере
внешней  трудовой  миграции  руководству-
ется  Кодексом  Российской  Федерации  об
административных правонарушениях от 30
декабря 2001 года №195-ФЗ, Федеральным
законом от 26 декабря 2008 года №294-ФЗ
«О  защите  прав  юридических  лиц  и  инди-
видуальных  предпринимателей  при  осу-
ществлении  государственного  контроля
(надзора) и муниципального контроля», Фе-
деральным  законом  от  25  июля  2002  года
№115-ФЗ  «О  правовом  положении  ино-
странных  граждан  в  Российской  Федера-
ции», Федеральным законом от 4 мая 2011 г.
№99-ФЗ «О лицензировании отдельных ви-
дов деятельности», другими федеральными
законами  и  подзаконными  нормативными
правовыми актами.
Совместным Приказом МВД России и
ФМС России от 30 апреля 2009 года №338/97
утвержден Административный регламент по
исполнению  государственной  функции  кон-
троля и надзора за соблюдением положений
миграционного  законодательства  Россий-
ской Федерации иностранными гражданами
и лицами без гражданства и за соблюдением
правил привлечения работодателями, заказ-
чиками работ (услуг) иностранных работни-
ков в Российскую Федерацию и использова-
ния их труда.
Федеральный  государственный  кон-
троль  (надзор)  в  сфере  миграции  осущест-
вляется  в  соответствии  с  федеральными
законами «О защите прав юридических лиц
и  индивидуальных  предпринимателей  при
осуществлении  государственного  контроля
(надзора)  и  муниципального  контроля»  от
26 декабря 2008 года №294-ФЗ; «О право-
вом положении иностранных граждан в Рос-
сийской  Федерации»  от  25  июля  2002  года
№115-ФЗ; «О полиции» от 7 февраля 2011
года №3-ФЗ.
С  1  августа  2011  г.  вступили  в  силу
основные  положения  Федерального  закона
от  18  июля  2011  г.  №242-ФЗ  «О  внесении
изменений  в  отдельные  законодательные
акты  Российской  Федерации  по  вопросам
осуществления  государственного  контроля
(надзора) и муниципального контроля». В со-
ответствии  с  этим  законом  в  Федеральный
закон  от  25  июля  2002  года  №115-ФЗ  «О
правовом  положении  иностранных  граждан
в  Российской  Федерации»  введена  статья
29.2.  «Федеральный  государственный  кон-
троль (надзор) в сфере миграции», в которой
указано, что федеральный государственный
контроль (надзор) в сфере миграции включа-
ет в себя федеральный контроль (надзор) за
пребыванием  и  проживанием  иностранных
граждан  в  Российской  Федерации  и  феде-
ральный государственный контроль (надзор)
за трудовой деятельностью иностранных ра-
ботников.
Федеральный  государственный  кон-
троль  (надзор)  за  трудовой  деятельностью
иностранных работников на территории РФ
осуществляется  уполномоченными  феде-
ральными органами исполнительной власти,
согласно  их  компетенции,  в  порядке,  уста-
новленном Президентом РФ или Правитель-
ством РФ, в форме проверок, которые могут
быть плановыми или внеплановыми, выезд-
ными и (или) документарными.
Необходимо отметить, что ФМС Рос-
сии  подготовлен  проект  постановления
Правительства  РФ  «Об  утверждении  По-
ложения  об  осуществлении  федерально-
го  государственного  контроля  (надзора)
в сфере миграции». Он был разработан в
соответствии с поручением Правительства
РФ от 7 сентября 2011 года №СИ-П13-6333.
Практическая  реализация  данного  Поло-
жения  будет  способствовать  обеспечению
прав  и  законных  интересов  иностранных
граждан и лиц без гражданства, юридиче-
ских и физических лиц, использующих ино-
странную рабочую силу [8].
Процедурным контролем и надзором в
сфере  внешней  трудовой  миграции  являет-
ся лицензирование. На основании статьи 18
Закона РФ от 19 апреля 1991 года №1032-I
«О  занятости  населения  в  Российской  Фе-
дерации» деятельность, связанная с трудоу-
стройством граждан Российской Федерации
за пределами территории Российской Феде-
рации, осуществляется российскими юриди-
ческими лицами на основании лицензии.
Лицензирование как деятельность об-
ладает рядом признаков. Она носит государ-
ственно-властный  характер.  Осуществля-
ется в строгом соответствии с правовыми и
технико-правовыми  нормами,  уполномочен-
ными  субъектами  исполнительной  власти
[13, с.19].
Приказом  ФМС  России  от  17  октя-
бря  2007  №269  утвержден  Административ-
ный  регламент  Федеральной  миграционной
службы  исполнения  государственной  функ-
ции по осуществлению лицензирования де-
ятельности,  связанной  с  трудоустройством
граждан Российской Федерации за предела-
ми Российской Федерации.
ФМС  России  на  основании  Постанов-
ления Правительства РФ от 21 ноября 2011
года  №957  «Об  организации  лицензирова-
ния  отдельных  видов  деятельности»  осу-
ществляет  лицензирование  деятельности
по  трудоустройству  граждан  Российской
Федерации  за  пределами  территории  Рос-
сийской  Федерации.  Следует  отметить,  что
между  федеральным  законом  и  подзакон-
ным  правовым  актом,  определяющим  по-
рядок  лицензирования,  существует  колли-
зия. На основании Федерального закона от
4  мая  2011  г.  №99-ФЗ  «О  лицензировании
отдельных  видов  деятельности»)  лицен-
зия действует бессрочно (п.4 ст.9). В то же
время Постановление Правительства РФ от
23 декабря 2006 г. №797 «Об утверждении
Положения  о  лицензировании  деятельно-
сти, связанной с трудоустройством граждан
Российской  Федерации  за  пределами  Рос-
сийской Федерации» устанавливает, что ли-
цензия  на  осуществление  деятельности  по
трудоустройству за границей выдается на 5
лет (ст.4). Налицо очевидное несоответствие
между ними. Для устранения этой коллизии
ФМС России подготовлен проект постанов-
ления  Правительства  РФ  «Об  утверждении
Положения  о  лицензировании  деятельно-
сти, связанной с оказанием услуг по трудо-
устройству граждан Российской Федерации
за пределами территории Российской Феде-
рации»,  в  соответствии  с  которым  устанав-
ливается бессрочный порядок действия ли-
цензии  на  осуществление  деятельности  по
трудоустройству за границей (ст.4) [9]. Одна-
ко Положение до сих пор не утверждено.
Порядок  организации  и  осущест-
вления  лицензионного  контроля  в  сфере
внешней трудовой миграции ФМС России и
ее территориальными органами определя-
ется  федеральными  законами  «О  защите
прав  юридических  лиц  и  индивидуальных
предпринимателей  при  осуществлении
государственного  контроля  (надзора)  и
муниципального  контроля»  от  26  декабря
2008 года №294-ФЗ и «О лицензировании
отдельных  видов  деятельности»  от  4  мая
2011 года №99-ФЗ.
В  отношении  соискателя  лицензии,
представившего  заявление  о  предоставле-
нии лицензии, или лицензиата, представив-
шего  заявление  о  переоформлении  лицен-
зии,  проводятся  документарные  проверки
и  внеплановые  выездные  проверки  без  со-
гласования в установленном порядке с орга-
ном прокуратуры, а в отношении лицензиата
проводятся  документарные  проверки,  пла-
новые  проверки  и  внеплановые  выездные
проверки  (ст.19  Федерального  закона  «О
лицензировании  отдельных  видов  деятель-
ности» от 4 мая 2011 г. №99-ФЗ).
Рассмотрение  контрольной  и  надзор-
ной  деятельности  федеральных  органов
исполнительной  власти  в  сфере  внешней
трудовой миграции влечет за собой анализ
методов  государственного  управления.  В
общепринятом  понимании  метод  означает
способ,  прием  практического  осуществле-
ния  чего-либо.  Следовательно,  метод  го-
сударственного  управления  есть  средство
практического осуществления функций госу-
дарственно-управленческой  деятельности,
достижения ее целей [1, с.222].
В  системе  государственного  управ-
ления  методы  управления  являются  важ-
нейшим  правовым  средством.  В  админи-
стративно-правовой  учебной  литературе
традиционно  рассматриваются  два  универ-
сальных метода управляющего воздействия
в  системе  государственного  управления:
убеждение и принуждение. На практике эти
методы имеют множество различных прояв-
лений [2, с.411, 415].
К  числу  методов  государственного
управления,  используемых  в  сфере  внеш-
ней  трудовой  миграции,  следует  отнести
осуществление деятельности по лицензиро-
ванию,  осуществление  контрольной  и  над-
зорной  деятельности,  применение  мер  ад-
министративного принуждения.
Административная  ответственность
-  это  предусмотренная  законодательством
правовая  ответственность  за  совершенное
административное  правонарушение,  свя-
занная  с  применением  административных
наказаний  (санкций).  Как  основная  форма
и  наиболее  распространенный  вид  админи-
стративного  принуждения  она  имеет  свои
цели и определенное предназначение в об-
щей  системе  правовой  ответственности  [6,
с.63].  Кодексом  Российской  Федерации  об
административных  правонарушениях  пред-
усмотрена  административная  ответствен-
ность  за  административные  правонаруше-
ния  в  сфере  внешней  трудовой  миграции:
по  ст.18.10  «Незаконное  осуществление
иностранным  гражданином  или  лицом  без
гражданства  трудовой  деятельности  в  Рос-
сийской  Федерации»;  по  ст.18.13  «Неза-
конная  деятельность  по  трудоустройству
граждан  Российской  Федерации  за  грани-
цей»; по ст.18.15 «Незаконное привлечение
к  трудовой  деятельности  в  Российской  Фе-
дерации иностранного гражданина или лица
без  гражданства»;  по  ст.18.16  «Нарушение
правил  привлечения  иностранных  граждан
и лиц без гражданства к трудовой деятель-
ности,  осуществляемой  на  торговых  объек-
тах  (в  том  числе  в  торговых  комплексах)»;
по  ст.18.17  «Несоблюдение  установленных
в  соответствии  с  федеральным  законом  в
отношении  иностранных  граждан,  лиц  без
гражданства  и  иностранных  организаций
ограничений  на  осуществление  отдельных
видов деятельности» КоАП РФ.
Проведенный  анализ  нормативной
базы  в  сфере  внешней  трудовой  миграции
в Российской Федерации позволяет сделать
вывод о недостаточной взаимосвязи и взаи-
мообусловленности отдельных нормативных
актов,  что  не  способствует  эффективной
контрольной и надзорной деятельности фе-
деральных органов исполнительной власти в
сфере внешней трудовой миграции.
Необходима унификация нормативно-
правовых актов в форме Федерального за-
кона «О внешней трудовой миграции в Рос-
сийской  Федерации».  В  отсутствие  такого
нормативно-правового  акта  законодатель-
ство  в  сфере  внешней  трудовой  миграции
формируется за счет устранения пробелов,
выявленных  в  ходе  правоприменительной
практики, путем внесения точечных измене-
ний, иногда существенным образом коррек-
тирующих  нормативный  акт.  Практическая
реализация данного закона позволит более
эффективно  управлять  потоком  внешней
трудовой миграции.

Библиографический список:
1. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М.: ИКД «Зерцало-М». 2003. 608 с.
2. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. - 2-е изд., изм. и доп. М.: Норма, 2005. 800 с.
3. Большая юридическая энциклопедия. М.: Изд-во Эксмо, 2005. 688 с.
4.  Выступление  директора  ФМС  России  К.О.  Ромодановского  на  Гайдаровском  форуме-2012 «Россия и мир: 2012-2020». Официальный сайт ФМС России. [Электронный ресурс]  //  URL:  http:  //  www.fms.gov.ru/press/news/news_detail.php?ID=49963  (дата  обращения 26.01.2012 г.).
5. Комментарий к Федеральному закону «О полиции» / Ю.Е. Аврутин, С.П. Булавин, Ю.П. Соловей, В.В. Черников. М.: Проспект, 2011. 352 c.
6. Конин Н.М. Административное право России в вопросах и ответах: Учеб. пособие. - 3-е изд., перераб. и доп. «Проспект», 2010. 256 с.
7. Контроль и надзор в Российском государстве: Монография / Науч. ред. А.В. Малько. М.: ТК Велби, Проспект, 2005. 275 с.
8. Официальный сайт ФМС России. [Электронный ресурс] // URL: http: // www.fms.gov .ru/law/865/details/49214/3/ (дата обращения 26.01.2012 г.).
9. Официальный сайт ФМС России. [Электронный ресурс] // URL: http: // www.fms.gov .ru/law/865/details/46975/ (дата обращения 26.01.2012 г.).
10. Распоряжение Правительства РФ от 1 марта 2003 г. №256-р «Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации».
11. Стерлинг М.Р. Правовое регулирование организации контрольной и надзорной деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2004. 195 с.
12. Тарасов А.М. Государственный контроль: сущность, содержание, современное состояние // Журнал российского права. 2002. №1. 177 с.
13. Юрьева Ю.С. Лицензирование как форма деятельности органов исполнительной власти: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2008. 22 с.








 

Категория: Правоохранительная деятельность | Добавил: x5443x (15.12.2012)
Просмотров: 787 | Теги: федеральные органы исполнительной в, законность, контроль, внешняя трудовая миграция, надзор | Рейтинг: 0.0/0
Всего комментариев: 0
Добавлять комментарии могут только зарегистрированные пользователи.
[ Регистрация | Вход ]
...




Copyright MyCorp © 2017 Обратная связь