Пятница, 09.12.2016, 06:53
Высшее образование
Приветствую Вас Гость | RSS
Поиск по сайту


Главная » Статьи » Законодательство. Государство и право

ИЗМЕНЕНИЯ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ О КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОМ СТАТУСЕ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СФЕРЕ БЮДЖЕТНО-НАЛОГОВЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ

ИЗМЕНЕНИЯ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ О КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОМ СТАТУСЕ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СФЕРЕ БЮДЖЕТНО-НАЛОГОВЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ И ИХ ВЛИЯНИЕ НА СИТУАЦИЮ В РЕГИОНАХ (ПО МАТЕРИАЛАМ ЦЕНТРАЛЬНОГО ФЕДЕРАЛЬНОГО ОКРУГА)


П.В.ПРИСТЯЖНОВ


Бюджетно-налоговая составляющая является неотъемлемым элементом структуры конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации, обеспечивая благоприятное социально-экономическое, политическое и культурное состояние регионов.

Интенсивное федеральное законотворчество начала 2000-х годов привело к существенному усложнению и расширению полномочий и соответственно возрастанию обязательств органов государственной власти субъектов Федерации в социальной сфере. В то же время финансовые ресурсы субъектов Федерации за этот же период значительно сократились. Если в середине 1990-х годов распределение бюджетных финансов между Федерацией и ее субъектами осуществлялось примерно по схеме 50 : 50%, то в 2001 г. это соотношение изменилось в пользу центра в пропорции 63 : 37%. В 2002 г. несоразмерность обязательств и финансовых ресурсов возросла еще в большем объеме, и соответствующая пропорция составила 80 : 20% <1>. Такая политика не способствовала гармонизации федеративных отношений, непременным условием которой является адекватность финансовых ресурсов субъектов Федерации полномочиям их органов государственной власти. Это, в свою очередь, напрямую предопределяет эффективность осуществления государственной власти субъектов Российской Федерации по решению различных политических, социальных, экономических и иных задач развития субъектов Федерации.

--------------------------------

<1> Чертков А.Н. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". М., 2006. С. 159.


Основные направления государственной политики по совершенствованию межбюджетных отношений были обозначены в Бюджетном послании Президента России "О бюджетной политике в 2004 году", определившем комплекс мер по дальнейшему реформированию межбюджетных отношений в России. В 2004 - 2005 гг. происходило разграничение доходных и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы Российской Федерации. Создание системы четкого и стабильного разграничения доходных и расходных полномочий является необходимым условием приведения государственных и муниципальных обязательств в соответствие с реально имеющимися ресурсами для их исполнения. В итоге более эффективным станет выполнение органами государственной власти и органами местного самоуправления своих функций, возрастет самостоятельность этих органов при проведении бюджетной политики, усилится их ответственность за ее результаты, повысятся качество и доступность бюджетных услуг, возникнут новые условия для устойчивого экономического роста.

Принятие Федерального закона от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <2>, было призвано создать основу для решения этой стратегической задачи. Дальнейшая же работа по совершенствованию межбюджетных отношений должна была установить, какие пробелы и недостатки законодательного регулирования продолжают препятствовать эффективности федеративных отношений в России, что и нашло отражение в изменении бюджетного и налогового законодательства.

--------------------------------

<2> СЗ РФ. 2003. N 27 (ч. 2). Ст. 2709.


В соответствии с Бюджетным посланием Правительству России в БК РФ и НК РФ были внесены изменения, вытекающие из требований реформы федеративных отношений и обеспечивающие реализацию принципов, определенных правительственной Программой развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., были приняты Федеральные законы от 29 июля 2004 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах" <3> и от 20 августа 2004 г. N 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" <4>.

--------------------------------

<3> СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3231.

<4> СЗ РФ. 2004. N 34. Ст. 3535.


В новых условиях по-прежнему остается очевидным, что перераспределение прав между Федерацией и ее субъектами, полномочий и финансовых средств между их органами государственной власти должно осуществляться на основе федеративного характера связей. Поэтому повышение самостоятельности органов государственной власти субъектов Федерации в решении вопросов регионального значения на основе принципов субсидиарности и адекватности финансирования, расширение кооперации и консолидации во взаимоотношениях между органами государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления - все это должно получить развитие как общая тенденция по мере совершенствования самой модели федерализма и механизмов ее обеспечения.

Решение данной проблемы напрямую зависит от совершенствования законодательства о статусе субъектов РФ, регламентирующего бюджетно-налоговые правоотношения между РФ и ее субъектами. В связи с этим необходимо решить вопрос о соответствии объема властных полномочий субъектов РФ бюджетно-финансовым возможностям их исполнения.

Анализ нормативных правовых актов в области налоговых отношений позволяет выделить следующие права и обязанности субъектов Федерации по отношению к региональным налогам: осуществление правового регулирования налоговых отношений субъектов Федерации в соответствии с федеральным налоговым законодательством; самостоятельное установление, изменение или отмена налогов и сборов, установление порядка распределения региональных налогов и сборов между бюджетом субъекта Федерации и бюджетами муниципальных образований и ряд других.

Основными правами и обязанностями субъектов Федерации по отношению к федеральным налогам являются: право учитывать в доходах бюджета субъекта Федерации часть федеральных налогов, передаваемых в качестве регулирующих доходных источников; устанавливать срок уплаты федерального налога и сбора в части сумм, поступающих в бюджет субъекта Федерации; вводить территориальные надбавки к федеральным налогам в пределах, установленных федеральным законом; устанавливать налоговые льготы по федеральным налогам в пределах сумм, зачисляемых в региональный бюджет.

В Центральном федеральном округе ситуация в бюджетной сфере остается неоднозначной. Она во многом повторяет ситуацию в бюджетной сфере по России в целом. Как на уровне Федерации, так и на уровне ЦФО наблюдается довольно успешное исполнение бюджетов: фактические значения не сильно отличаются от запланированных, а в случае существования этих отличий они в основном являются позитивными.

Наряду с позитивными факторами этого успеха (благоприятной экономической конъюнктурой) существуют и негативные факторы, из которых наиболее значимыми являются заниженные прогнозы развития экономики и недофинансирование расходных статей бюджетов. Тем не менее эти факторы являются краткосрочными и не могут служить основанием для долгосрочных тенденций.

Одними из важнейших параметров, которые могут оказывать существенное влияние на состояние бюджетов регионов, являются изменения, вносимые в налоговое законодательство. После принятия ряда глав Налогового кодекса довольно распространенным было мнение о том, что его вступление в силу приведет к росту дефицитов бюджетов, поскольку предполагалось довольно серьезное снижение налоговой нагрузки на экономику. Как показывает практика, это снижение оказалось больше номинальным, нежели реальным. Ставки подоходного налога были приближены к реально действовавшим, отмена налогов с оборота и снижение социальных отчислений были компенсированы увеличением акцизов. Все это привело не к сокращению, а к увеличению собираемых налоговых доходов.

Соотношение между тремя главными компонентами доходной части бюджета (налоговые поступления, неналоговые поступления, безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней) дает довольно яркое представление о структуре экономики региона. Например, в целом по округу это соотношение претерпело определенные изменения по сравнению с 2002 г. <5> Так, на долю налоговых поступлений в 2003 г. пришлось 69,5% по сравнению с 63% в 2002 г. доходов областных бюджетов, на долю неналоговых поступлений - 8,1% (11% в 2002 г.), а на долю безвозмездных перечислений из бюджетов других уровней (т.е. из федерального бюджета) - 14,8% (12,5% в 2002 г.) <6>.

--------------------------------

<5> Центральный федеральный округ. Ежегодный информационный сборник. Вып. 2. М., 2003. С. 37 - 39.

<6> Основные показатели социально-экономического положения России и ее регионов за январь - июнь 2005 г. Калуга, 2005; Регионы России. Социально-экономические показатели: Стат. сб. Росстат. М., 2004. С. 853 - 855.


Если в 2002 г. основным финансовым ресурсом развития регионов ЦФО оставался федеральный бюджет, а в ряде регионов из него финансировалось более половины региональных расходов, то к 2003 - 2004 гг. ситуация изменилась, таких регионов практически не осталось.

Для бюджетной сферы ЦФО в указанный период характерна тенденция увеличения доходов, которая вполне согласуется с общероссийской динамикой. Однако необходимо отметить существенную дифференциацию темпов роста доходов внутри округа (наиболее высокие - в Москве, Липецкой области и наиболее низкие - в Костромской (на 15%)). При этом в ряде областей расходы росли опережающими темпами, о чем свидетельствует падение доли собственных средств бюджетов в расходах. Такая ситуация характерна для Брянской, Владимирской, Ивановской, Калужской, Орловской, Рязанской, Смоленской, Тверской и Тульской областей, а в ряде субъектов этот показатель существенно ниже среднероссийского значения: при средней доле собственных доходов к расходам в 75% в Брянской области он составляет 54,2%, а в Ивановской - 53,3%.

Что касается неналоговых доходов, то на их долю приходится относительно небольшая часть бюджетных доходов; это свидетельствует о двух тенденциях:

- государство и муниципалитеты не стремятся активно участвовать в управлении собственностью и предпринимательской деятельности, что приводит к низким суммам доходов по этим статьям;

- в государственной и муниципальной собственности остаются в основном убыточные и малодоходные предприятия, управление которыми осуществляется не самым эффективным образом.

В современных условиях обе эти тенденции довольно ярко выражены, при этом их значимость усиливается при переходе на более низкие уровни, что, в частности, отражается и в бюджетной статистике.

С одной стороны, увеличиваются собственные доходы региональных и местных бюджетов, с другой - неопределенность ситуации в бюджетной сфере вселяет некоторые опасения. По имеющимся данным (оценкам), в будущем доходы бюджетов округа существенно сократятся, а расходные полномочия возрастут. Возникающие при этом дефициты способны привести к существенному "откату" субъектов Федерации округа в дотационный сегмент.

Налоговые поступления играют существенную роль в бюджетах практически всех областей. Менее 50% доходов их доля составляет только в Брянской (49,5%) и Ивановской (43,4%) областях. При этом в большинстве областей их доля превышает 50%: в Белгородской области - 76,6%, Липецкой области - 91,2%, Ярославской области - 84,1%, в Москве - 77,8%.

Можно отметить, что практически по всем областям ЦФО прослеживается закономерность: доля налогов в местных консолидированных бюджетах выше, чем в областных. Причина этого, как представляется, заключается в методике распределения налогов. Региональные налоги являются относительно незначимыми, поэтому налоговые доходы областей состоят в основном из отчислений федеральных налогов, в то время как для местных бюджетов местные налоги играют существенную роль.

В то же время намечается четкая тенденция увеличения налоговых поступлений в федеральный бюджет из бюджетов субъектов Федерации и перекладывание некоторых полномочий, а следовательно, и соответствующих бюджетных расходов на регионы.

Так, по данным Федеральной налоговой службы за период январь - ноябрь 2004 г. в бюджеты субъектов РФ в ЦФО поступило налогов и сборов к общему объему поступлений в консолидированные бюджеты субъектов РФ - 56,4%, в федеральный бюджет - 43,6% (46,1% - общероссийский показатель) <7>, только за январь - май 2005 г. в бюджеты субъектов РФ в ЦФО поступило 55,8%, в федеральный бюджет уже 44,2% (52% по всем субъектам РФ) <8>.

--------------------------------

<7> Основные показатели социально-экономического положения России и ее регионов за 2004 г. Росстат. Калуга, февраль 2005. С. 74 - 75.

<8> Основные показатели социально-экономического положения России и ее регионов за 2004 г. Росстат. Калуга, август 2005. С. 70 - 71.


Данная ситуация объясняется изменениями законодательства. Например, 29 июля 2004 г. подписан Федеральный закон N 95-ФЗ <9>, который уменьшил количество федеральных (с 16 до 10 <10>) и региональных налогов (с 7 до 3), а также изменил пропорции перечисления долей ставки налога на прибыль в бюджеты различных уровней: сумма налога на прибыль, собираемого на территориях субъектов РФ, исчисленная по налоговой ставке в размере 6,5%, зачисляется в федеральный бюджет (в предыдущей редакции - 5%), а сумма налога, исчисленная по налоговой ставке 17,5% (в предыдущей редакции - 17%), зачисляется в бюджеты субъектов Российской Федерации. Ставка налога, подлежащая зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации может быть понижена для отдельных категорий налогоплательщиков, но не ниже 13,5%.

--------------------------------

<9> СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3231.

<10> В настоящее время федеральных налогов девять: налог на наследование и дарение отменен Федеральным законом от 1 июля 2005 года N 78-ФЗ.


В 2006 г. ситуация несколько изменилась: за период январь - апрель 2006 г. в федеральный бюджет из субъектов РФ в ЦФО поступило 40,9% налоговых платежей (43,6% - в аналогичный период 2005 г.) <11>.

--------------------------------

<11> Основные показатели социально-экономического положения России и ее регионов за 2005 г. Росстат. Калуга, 2006. С. 70 - 71.


В то же время если рассматривать социальные и управленческие расходы бюджетов (под которыми понимаются расходы на государственное управление, правоохранительную деятельность, жилищно-коммунальное хозяйство, образование, здравоохранение и социальную политику), то видна следующая закономерность: в консолидированных бюджетах субъектов РФ в ЦФО на данные статьи расходов приходится от 60% (Орловская область) до почти 80% (Владимирская и Белгородская области).

Ситуация в бюджетно-налоговой сфере, характерная для округа, в целом не отличается сильно и в отдельных его регионах, например в Калужской области. В настоящий момент на территории Калужской области собираются следующие региональные налоги: налог на имущество организаций, налог на игорный бизнес, транспортный налог и для отдельных видов деятельности - единый налог на вмененный доход. Данные налоги введены соответствующими областными законами: Законом Калужской области от 10 ноября 2003 г. "О налоге на имущество организаций" <12>, Законом от 10 ноября 2003 г. N 261 "О ставках налога на игорный бизнес" <13>, Законом от 26 ноября 2002 г. N 156-ОЗ "О транспортном налоге на территории Калужской области" <14>, Законом от 26 ноября 2002 г. N 155-ОЗ "О системе налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности" <15>.

--------------------------------

<12> Весть. 2003. 12 нояб.

<13> Весть. 2003. 12 нояб.

<14> Весть. 2003. 30 нояб.

<15> Весть. 2003. 28 февр.


Если остановиться на анализе структуры консолидированного бюджета Калужской области, то можно получить следующие данные: так, в доходной части бюджета налоговые доходы в 1999 г. составили 77,7% от общей части, в 2001 г. - 54,0%, в 2002 г. - 52,9%, в 2003 г. - 54,8%, в 2004 г. - 60,2%, в 2005 г. - 62,5. Это свидетельствует о том, что доля налоговых поступлений в бюджет Калужской области увеличивается. Такие показатели доходной части консолидированного бюджета, как безвозмездные перечисления и доходы целевых бюджетных фондов, уменьшаются: в 2003 г. - 33,5% и 6,2% соответственно, в 2004 г. - 27,8% и 4,0% соответственно <16>. Хотя в 2005 г. доля безвозмездных перечислений в областной бюджет несколько возросла и составила 33,7% <17>, что может являться следствием увеличения отдельных государственных полномочий региона, на исполнение которых необходимо бюджетное финансирование.

--------------------------------

<16> Калужская область в 2004 году: статистический сборник. Калуга, 2005. С. 252 - 255.

<17> Закон Калужской области от 31 марта 2006 г. N 179-ОЗ "Об исполнении областного бюджета за 2005 год" // Весть. 2004. 4 июня.


Расходы бюджета Калужской области на исполнение полномочий по предметам совместного и исключительного ведения с каждым годом растут: так, например, расходы на государственное управление, правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности в 2000 г. составили 445,2 млн. рублей (8,8%), в 2001 г. - 751,5 млн. рублей (11,2%), в 2002 г. - 1074,2 млн. рублей (12,4%), в 2003 г. - 1238,8 млн. рублей (12,3%), в 2004 г. - 1602,4 млн. рублей (12,7%). Расходы на социально-культурные мероприятия выросли с 1939,9 млн. рублей (38,1%) в 2000 г. до 6810,9 млн. руб. (54,0%) в 2004 г. <18>

--------------------------------

<18> Калужская область в 2004 году: статистический сборник. Калуга, 2005. С. 252 - 255.


Отмечается тенденция увеличения расходов на исполнение полномочий субъектов РФ в ЦФО в следующих сферах: жилищно-коммунальное хозяйство, топливо и энергетика, воспроизводство минерально-сырьевой базы, сельское хозяйство и рыболовство, водные ресурсы, лесное хозяйство, транспорт, связь и информатика, здравоохранение, спорт и социальная политика. Так, в Калужской области расходы областного бюджета по данным статьям в 2004 г. составили 3531,3 млн. рублей (37,2% - от остальных расходов бюджета), а в 2005 г. - 5297,2 млн. рублей (45,6%).

С принятием 31 декабря 2005 г. Федерального закона N 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" <19> за субъектами РФ закреплены полномочия по различным вопросам, касающимся непосредственно их предметов ведения, расширились соответствующие возможности, но, в свою очередь, усилились обязанности и ответственность за исполнение имеющихся полномочий. В то же время необходимо отметить, что в ряде субъектов РФ в Центральном федеральном округе имеется определенная нормотворческая практика по реализации Федерального закона от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ. Например, в Калужской области 5 июня 2006 г. подписан Закон N 202-ОЗ "О разграничении полномочий органов государственной власти Калужской области в сфере использования и охраны водных объектов на территории Калужской области" <20>.

--------------------------------

<19> СЗ РФ. 2006. N 1. Ст. 10.

<20> Весть. 2006. 8 июня.


Так, Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ Водный кодекс РФ дополнен ст. 65.1, существенно расширяющей перечень полномочий субъектов РФ в области использования и охраны водных объектов. 3 июня 2006 г. принят новый Водный кодекс РФ <21>, и данные положения также нашли в нем свое отражение (в ст. 25). Следовательно, с появлением новых полномочий встает проблема финансового обеспечения их исполнения. Готовы ли к этому регионы?

--------------------------------

<21> Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381.


Из анализа бюджетно-налоговых отношений между Российской Федерацией и ее субъектами в Центральном федеральном округе можно сделать вывод, что доля налоговых доходов в бюджетах данных регионов с каждым годом возрастает, в то же время растут и поступления из них налоговых платежей и иных сборов в федеральный бюджет. С другой стороны, отмечен рост расходов региональных бюджетов на решение текущих вопросов (ЖКХ, социальная сфера, здравоохранение и т.д.). Поэтому в свете последних изменений законодательства о разделении полномочий важно решить вопрос о сбалансированности доходов региональных бюджетов субъектов РФ и объема исполняемых ими полномочий. В этом процессе немаловажную роль будет играть грамотно спланированная бюджетно-налоговая политика государства. Изменения, внесенные в Бюджетный кодекс РФ и Налоговый кодекс РФ, принесли свои плоды: зафиксированы единые ставки отчислений от федеральных и региональных налогов в бюджеты субъектов РФ, приняты единые принципы межбюджетных отношений. Однако остается необходимым увеличение финансовых возможностей регионов. Это можно сделать с помощью двух основных механизмов: перераспределение налоговых поступлений в строну региональных бюджетов и увеличение безвозмездных перечислений из федерального бюджета на исполнение отдельных государственных полномочий.

Категория: Законодательство. Государство и право | Добавил: x5443 (12.02.2016)
Просмотров: 129 | Теги: Бюджетно-налоговая | Рейтинг: 0.0/0
Всего комментариев: 0
Добавлять комментарии могут только зарегистрированные пользователи.
[ Регистрация | Вход ]
...




Copyright MyCorp © 2016