Понедельник, 27.05.2019, 05:11
Высшее образование
Приветствую Вас Гость | RSS
Поиск по сайту



Главная » Статьи » Гражданское право

ИСТОРИЧЕСКИЕ ПРЕДПОСЫЛКИ И СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ РАВЕНСТВА ДОСТУПА К СЛУЖЕБНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

М.П.Афанасьева

ИСТОРИЧЕСКИЕ ПРЕДПОСЫЛКИ И СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ РАВЕНСТВА ДОСТУПА К СЛУЖЕБНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Аннотация. Статья посвящена исследованию ряда проблем, связанных с историческим развитием института равнодоступности публичной службы в системе конституционного регулирования общественных отношений. Автор считает, что органическая близость и общность природы воинской и гражданской видов служб в советской России скорее отрицалась, чем поддерживалась. Этому, по мнению исследователя, можно найти объяснения главным образом в идеологии марксизма-ленинизма и официальной политике советских властей, направленной на коренную ломку петровских традиций Табеля о рангах, чиновничьей иерархии, построения гражданской службы по военному или придворному образцу.

Ключевые слова: равенство, доступ к службе, история конституционализма, ранжирование, служебные должности.

 

В советской России отдельные виды публичной службы регулировались обособленными подсистемами правовых норм, которые не относились к трудовому законодательству. Прежде всего, это касается воинской службы, общий порядок которой регламентировался Законом СССР от 12 октября 1967 г. «О всеобщей воинской обязанности» . Подчеркнем, что в институциональном аспекте служба в Вооруженных Силах включала в себя службу, во- первых, в Советской Армии, во-вторых, в Военно-Морском Флоте, в-третьих, в пограничных войсках, в-четвертых, во внутренних войсках (ст. 4). Данный закон при наличии ряда изменений и дополнений сохранил юридическую силу вплоть до 11 февраля 1993 г.

Даже в наименовании этого нормативного правового акта достаточно ясно выражалось намерение законодателя подчеркнуть именно обязанность служить в Вооруженных Силах, но не равнодоступность этого вида государственной деятельности для граждан, желающих отдать ей предпочтение в своей жизни и карьере. Данный закон по сравнению с современным правовым регулированием являлся довольно лаконичным ввиду ряда отсылочных норм к воинским уставам и подзаконным актам Совета Министров СССР. Несмотря на отдельные идеологические установления (Вооруженные Силы прошли «славный героический путь», борьба с «врагами завоевания» революции объявлялась как «жестокая», основной задачей воинской службы считалась охрана «созидательного труда советского народа - строителя коммунизма» и т.п.), он имел многие важные гарантии для военнослужащих, которые не могли быть пересмотрены иначе как путем внесения изменений в действующее законодательство. Это имело конституционно-правовое значение.

Так, закон гарантировал защиту от дискриминации (ст. 3), запрещая придавать юридический смысл таким обстоятельствам, как раса, национальность, вероисповедание, образование, оседлость, социальное и имущественное положение. В действующей ст. 19 Конституции РФ мы не находим таких обстоятельств, как «образование» и «оседлость» в качестве дискриминирующих. Дискриминирующий характер «оседлости»  для публичной службы, на наш взгляд, более чем очевиден. Критерий «образования» при регулировании равнодоступности публичной службы, конечно, может применяться, так как служащие должны соответствовать должностному требованию надлежащей квалификации. Однако этот критерий в правоприменительной практике нельзя трактовать как непреодолимое препятствие по отношению к потенциальной служебной деятельности (как это, к сожалению, стало принято в современной России в течение последних десятилетий в отличие от предыдущего опыта правового регулирования службы в СССР). Если гражданин по личным и деловым качествам может замещать некую должность, но имеет недостаточный образовательный ценз, закон должен предусматривать разумную возможность для восполнения этого пробела (подготовка, переподготовка и повышение квалификации в соответствии с действующим законодательством об образовании в течение определенного времени). Данная проблема применима ко всем видам службы (не только воинской), включая гражданскую службу.

Поясним эту мысль примером. Предположим, что некий гражданин по своим личным и деловым качествам полностью способен замещать должность начальника управления в аппарате высшего исполнительного органа субъекта РФ. Законодательство устанавливает квалификационное требование наличия высшего экономического образования для претендентов на такую должность. Ввиду отсутствия такого образования претендент не допускается к конкурсу, не может быть назначен. Если он будет назначен - прокуратура должна принести протест, обжаловать назначение на должность в суде и т.п. В результате искомую должность занимает гражданин, который по своим личным и деловым качествам в меньшей мере соответствует должностным требованиям, чем наиболее предпочтительный претендент. Последний исключается из конкурсного производства сугубо по формальному основанию, истолкованному как непреодолимое препятствие . Это, на наш взгляд, должно квалифицироваться как дискриминация в конституционно-правовом смысле и значении. Образовательный ценз может быть реализован после назначения на должность в течение разумного времени (подготовка, переподготовка и повышение квалификации). Отсутствие соответствующих административных процедур в действующем законодательстве России приводит к дискриминации. Весьма примечательно, что это было запрещено Законом СССР от 12 октября 1967 г. «О всеобщей воинской обязанности», но поддерживается и даже поощряется действующим законодательством.

Данный закон создал методологическую основу для многих других законодательных конструкций, которые используются в современной России гораздо шире, чем в СССР. Например, закон различал «действительную службу» и «службу в запасе» (ст. 5). Такая трактовка, разумеется, не вписывалась в трудовое законодательство, несмотря на формальное различие в статусе «рабочих» и «служащих». Служащие по смыслу трудового законодательства не продолжали «службу» после увольнения с работы (они находились «на пенсии»). В отличие от этого воинская служба в известном смысле «продолжалась» и после увольнения граждан в запас, так как она могла быть возобновлена при определенных обстоятельствах (мобилизация и др.) . Подобную идею использовал современный закон о статусе судей, согласно которому судьи «почетно уходят» или «почетно удаляются» в отставку. Находясь в отставке, они в известном смысле продолжают «служение Отечеству» (с формальной стороны судейская деятельность не считается гражданской службой, она является обособленным видом государственной деятельности) . С терминологической точки зрения анализируемый закон был более точным (проходящие действительную воинскую службу именовались «военнослужащими», а уволенные в запас - «военнообязанными»).

Таким образом, органическая близость и общность природы воинской и гражданской видов служб в советской России скорее отрицалась, чем поддерживалась. Этому, на наш взгляд, следует находить объяснения главным образом в идеологии марксизма- ленинизма и официальной политике советских властей, направленной на коренную ломку петровских традиций Табеля о рангах, чиновничьей иерархии, построения гражданской службы по военному или придворному образцу . В царской России существовало довольно архаичное, по современным взглядам, деление чиновников с дифференцированными формами обращения к ним («Ваше высокопревосходительство», «Ваше превосходительство», «Ваше высокородие», «Ваше высокоблагородие», «Ваше благородие»). К гражданским чинам относились такие как «канцлер», «действительный тайный советник», «тайный советник», «действительный статский советник», «обер-церемониймейстер», «статский советник», «церемониймейстер», «коллежский советник», «надворный советник», «коллежский асессор», «титулярный советник», «коллежский секретарь», «коллежский регистратор» и др. Им соответствовали военные чины в армии и флоте, а также придворные чины. Все это было продиктовано монархической формой правления, традициями иерархической административной системы, сословным и имущественным неравенством .

Октябрьская революция объявила решительный разрыв с царским прошлым. Первоначально даже сами государство и право рассматривались как временная форма классового принуждения на пути построения безгосударственного и внеправового коммунистического общества. С течением времени мировоззрение идеологов марксизма-ленинизма стало более прагматичным, включая признание необходимости советского государства и права, которое существенным образом отличалось бы от «буржуазного». Эта советская модель в аспекте организации государственной службы оказалась более демократичной и доступной. Законодатель устранил правоограничения, которые блокировали доступ к чиновничьей службе для лиц недворянского происхождения и не владеющих крупным имуществом. Напротив, всячески стимулировалось замещение этих должностей бывшими социальными «низами» (пролетариатом и беднейшим крестьянством). Продвижение по службе часто осуществлялось в беспрецедентном темпе без учета выслуги лет по предыдущему чину, образования, опыта работы. Ценилась преданность делу революции, устремленность, активность, деятельность. Методология Табеля о рангах утрачивала свое значение как устаревшая и неконституционная. Только во второй половине XX в. в СССР стала просматриваться тенденция противоположного направления, суть которой состояла в определенном «возрождении» отечественной традиции построения гражданской службы с использованием некоторых моделей воинской службы (ранжирование, иерархия, элементы единоначалия). Однако это, по нашему мнению, не должно перерастать в полное замещение гражданского общества военными или военизированными образцами. Несмотря на иерархию, ранжирование и служебную дисциплину, в гражданском обществе требуются более либеральные способы правового регулирования, которые ближе к трудовому законодательству, чем к законам о военной и близкой к ней иным видам служб.

Данная тенденция может толковаться не только как положительная, но и отрицательная. Можно отыскать немало аргументов в пользу суждения о том, что государственная гражданская и муниципальная службы должны регулироваться только трудовым законодательством . Есть мнение, что особенности гражданской публичной службы не настолько существенны, чтобы этому посвящать специальные законы, которые методологически дублируют трудовое законодательство и не вводят ничего принципиально нового в систему фактических правоотношений. Еще больше неопределенности наблюдается в случаях, когда речь идет о службе в органах внутренних дел, в таможенных органах, в федеральной противопожарной службе, в системе Министерства иностранных дел, в органах прокуратуры и др. Законодатель отказался от понятия «правоохранительной службы», предпочитая наряду с «военной» и «гражданской» службой некую «иную» службу. Такое решение верно мотивировано отсутствием четкой связи «иных» видов государственной службы с правоохранительной деятельностью, однако в законодательстве по-прежнему отсутствует четко выстроенная система государственной службы, которая опиралась бы на четкие юридические критерии. Вслед за этим складывается комплекс конституционно-правовых проблем обеспечения и гарантирования их равнодоступности, как того требует ст. 32 Конституции РФ.

Следует помнить, что исторически в России с петровских времен сложилось три вида государственной службы (гражданская, военная и придворная). Придворная служба в современной России не представляется возможной ввиду устойчивого и необратимого наличия республиканской формы правления. Все другие виды служб (полицейская, таможенная, прокурорская, дипломатическая и др.) нуждаются в более четкой институционализации. Законодатель не обязан их относить к видам военной или гражданской службы. Конституция РФ не запрещает функционального обособления этих и ряда иных видов служб. Исторический опыт, конечно, законодателем должен учитываться. Но он не может толковаться как безусловное предписание современному законотворчеству. Каждое поколение людей имеет конституционное право на собственное правовое регулирование, отличное от опыта предыдущих поколений. Исторические традиции подлежат учету и критическому анализу .

 

Библиографический список

1. Закон СССР от 12.10.1967 № 1950-VII «О всеобщей воинской обязанности» с послед. изм. // ВВС СССР. 1967. № 42. Ст. 552. Утратил силу.
2. Бажуков С.А. Ценз оседлости в избирательном праве в контексте процесса глобализации // Право в условиях глобализации: Материалы всероссийской научной конференции (Архангельск, 10 апреля 2013 г.). - Архангельск: ИД САФУ, 2014.
3. Гришковец А.А. Проблемы соотношения норм административного и трудового права при регулировании отношений в сфере государственной службы // Государство и право. 2002. № 12.
4. Дмитриев Ю.А. Ценз оседлости: конституционно-правовые аспекты // Конституционная законность и прокурорский надзор. К 275-летию Российской прокуратуры. Сборник научных трудов. - М.: Манускрипт, 1997.
5. Ермошин Г.Т. Судья в отставке. Проблемы дефиниции // Российский судья. 2012. № 2.
6. Ефремов А.В. О некоторых вопросах, связанных с призывом на военную службу граждан, пребывающих в запасе по состоянию здоровья // Право в Вооруженных Силах. 2012. № 10.
7. Казанцев А.О. Право на отставку как гарантия конституционного принципа независимости судей конституционных (уставных) судов в контексте «Челябинского дела» // Журнал конституционного правосудия. 2015. № 2.
8. Киреева Е.А. Образовательный ценз и специальная подготовка перед судом присяжных заседателей России как средство повышения уровня вынесенных вердиктов // Аспирант и соискатель. 2006. № 4. ч
9. Кишкин О.В. Дворянство и его сословные органы в механизме осуществления политической власти (1800-1864 гг.) // Правовые проблемы укрепления российской государственности. Сборник научных трудов. - Курган: Изд-во Кург. гос. ун-та, 2006.
10. Мусаев А.З. Табель о рангах - фундамент становления госслужбы в России // Юридические науки. 2008. № 5.
11. Окунев Н.А. К вопросу об образовательном цензе мировых судей // Журнал Министерства юстиции. № 2. - СПб.: Тип. Правит. Сената, 1896.
12. Пресняков М.В. «Образовательный ценз» для гражданского служащего: проблемы нормативного регулирования // Государственная и муниципальная служба: от качества подготовки - к качеству управления. - Саратов: Изд-во Поволж. акад. гос. службы, 2007.
13. Снегур А.А. Трудовое право и служба в органах внутренних дел: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Пермь, 2000.
14. Соколова Е.С. Сословная концепция государственно- юридической школы в контексте становления методологии российской историко-правовой науки // Российский юридический журнал. 2008. № 4.
15. Чаннов С.Е. Муниципальная служба в контексте служебного и трудового права: публичность или квазипубличность? // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 18.

Источник: Научно-информационный журнал "Вестник Международного юридического института" № 3 (66) 2018


Категория: Гражданское право | Добавил: x5443 (07.05.2019)
Просмотров: 12 | Теги: служба | Рейтинг: 0.0/0
Всего комментариев: 0
Добавлять комментарии могут только зарегистрированные пользователи.
[ Регистрация | Вход ]
...




Copyright MyCorp © 2019 Обратная связь