Воскресенье, 31.05.2020, 20:19
Высшее образование
Приветствую Вас Гость | RSS
Поиск по сайту



Главная » Статьи » Правоохранительная деятельность

Гражданская правосубъектность органов внутренних дел при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд

Ю.А.Фархутдинова

Гражданская правосубъектность органов внутренних дел при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд

Статья посвящена анализу отечественного законодательства и научной литературы, посвященных гражданской правосубъектности органов внутренних дел при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд, дана характеристика юридического лица органа внутренних дел, проанализировано гражданско-правовое регулирование отношений, возникающих при заключении органом внутренних дел государственного контракта от имени публичного образования.

Ключевые слова: гражданская правосубъектность, компетенция, органы внутренних дел; закупка товаров, работ, услуг; государственные нужды.
 

МВД России является федеральным органом исполнительной власти, главным распорядителем бюджетных средств, в компетенцию которого входят полномочия по осуществления закупок товаров, работ, услуг для государственных нужд. Свою деятельность МВД России осуществляет непосредственно или через органы внутренних дел[12].

На сегодняшний день систему органов внутренних дел составляют: центральный аппарат МВД России, территориальные органы МВД России, образовательные, научные, медицинские (в том числе санаторно-курортные) организации системы МВД России, окружные управления материально-технического снабжения системы МВД России, загранаппарат МВД России, организации культуры, физкуль- турно-спортивные организации, редакции печатных и электронных средств массовой информации, а также иные организации и подразделения, созданные для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на органы внутренних дел[12].

Систему территориальных органов внутренних дел образуют территориальные органы внутренних дел на окружном, межрегиональном, региональном и районном уровне [13].

В соответствии с положениями ст. 31 ФЗ № 83- ФЗ от 08.05.2010 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»[14] в отличие от МВД России (федерального органа исполнительной власти) организации и подразделения органов внутренних дел (далее по тексту - органы внутренних дел) участвуют в гражданском обороте в организационной - правовой форме государственного казенного учреждения, что опосредует право последних на принятие и исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета (абз. 37 ст. 6 БК РФ)[15].

В связи с этим, в соответствии с п.5 ст.3 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о закупках) органы внутренних дел выступают в правоотношениях по закупкам товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд в качестве государственного заказчика[16].

Организация закупок в органах внутренних дел, как и организация всей системы закупок для государственных и муниципальных нужд в России, сформирована по децентрализованному принципу, при котором каждое структурное подразделение или организация системы органов внутренних дел, наделенное статусом юридического лица, осуществляет полномочия государственного заказчика, в соответствии компетенцией, закрепленной ведомственными нормативно - правовыми актами. При этом, в целях эффективного расходования бюджетных средств и минимизации финансовых издержек, закупки товаров, работ, услуг органами внутренних дел могут осуществляться и централизованно. В указанном случае, в структуре органов внутренних дел могут создаваться подразделения, уполномоченные на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для иных государственных заказчиков - органов внутренних дел или путем принятия вышестоящим органом внутренних дел решения о наделении полномочиями головного государственного заказчика одного или нескольких подразделений органов внутренних дел по осуществлению закупок для иных подразделений[17].

Реализация организациями и подразделениями органов внутренних дел полномочий по осуществлению государственных закупок предопределяет участие последних в гражданско - правовых отношениях, необходимым условием которых, является наличие у органов внутренних дел гражданской правосубъектности.

Гражданская правосубъектность, несмотря не неоднозначность понимания данного термина научной доктриной, в общем виде представляет собой: «основанную на нормах гражданского права юридическую способность лица быть участником граждан- ско - правовых правоотношений» [3, с.32], «общую предпосылку к правообладанию»[7, c.11], «юридическую способность своими действиями и своей волей приобретать гражданские права и обязанности, осуществлять их и нести гражданскую ответствен- ность»[6, c.14; 5, c.11].

Наряду с этим, гражданская правосубъектность органов внутренних дел носит специальный характер, проявляющегося в ограниченной законом возможности использования субъективных прав и обязанностей в гражданском обороте. Указанная ограниченность выражается в том, что: «...наделение органов внутренних дел властными правами и обязанностями предполагает их четкую нормативную закрепленность, что отражается на гражданской правосубъектности, которая реализуется в границах компетенции и не выходит за ее пределы»[7, c.11].

Несмотря на это, при всей близости понятий «компетенция» и «правосубъектность» их содержание имеет ряд существенных различий.

Как отмечал А.В.Венедиктов: «Государство определяет компетенцию каждого госоргана, то есть предмет его деятельности (его задачи и функции), объем прав и обязанностей, необходимых для осуществления задач» [2, с.613]. При этом: «... поскольку речь идет о правах и обязанностях, определяемых государством, а не создаваемых его актами, то ясно, что имелись в виду не сами эти права и обязанности, а лишь возможность обладания ими, то есть правосубъектность госоргана»[2, с.613].

Таким образом, при всей близости указанных понятий основным различием «компетенции» и «правосубъектности» является нормативная закрепленность первой и абстрактность второй.

Следует также отметить, что понятие «компетенция» и «правосубъектность» имеет собирательное значение или вернее сказать широкую область применения. Это и административно - правовая и уголовно - процессуальная и гражданско - правовая компетенция и правосубъектность. Поэтому, говоря о гражданской правосубъектности, как о возможности иметь и реализовать организациями и подразделениями органов внутренних дел гражданских прав и обязанностей, мы говорим только об определенной сфере общественных отношений, в которой органы внутренних дел принимают участие.

В связи с этим, позволим не согласиться с мнением Ручкиной Г.Х о том, что нормативно - закрепленная компетенция органов внутренних дел ограничивает их гражданскую правосубъектность. Более точным, по мнению автора, является позиция о том, что компетенция не ограничивает, а условно очерчивают сферу реализации гражданской правосубъектности, предоставляя при этом возможность органам внутренних дел иметь и реализовать гражданские права не только в сфере общественных отношений, прямо предусмотренной компетенцией, но и в иных сферах общественной жизни, т.е. за ее пределами (признание гражданским истцом по уголовным делам на досудебной стадии судопроизводства, возмещение материального вреда, причиненного работником имуществу работодателя и т.д.). Ограничение же гражданской правосубъектности органов внутренних дел определяется в большей степени выбранной для реализации их полномочий организационно - правовой формой юридического лица.

В общем виде компетенция органов внутренних дел находит свое нормативное закрепление в действующем Федеральном законе «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 30.11.2011 № 342-ФЗ[18], Федеральный закон «О полиции» от 07.02.2011 № 3-ФЗ[19], Указе Президента РФ от 21.12.2016 № 699 «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации» [12], в типовых положениях или уставах об организациях и подразделениях органов внутренних дел на различных административных уровнях, иных ведомственных нормативно - правовых актах, определяющих порядок создания (реорганизации) конкретного органа внутренних дел и закрепляющих их компетенцию и гражданскую правосубъектность в виде положения или устава.

Указанное положение (устав) наделяет конкретный орган внутренних дел статусом юридического лица в организационно - правовой форме государственного казенного учреждения и в полной мере определяет возможность их участия в гражданском обороте. Положение (устав) конкретного органа внутренних дел содержит полное и сокращенное наименование органа внутренних дел, его юридический адрес, организационную структуру, порядок управления и распоряжения закрепленным за ним имуществом, полномочия руководителя (начальника), наделяет конкретный орган внутренних дел полномочиями по представлению и защите интересов органа внутренних дел и МВД России в судах, по осуществлению закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных нужд и т.д.

Наделение организаций и подразделений органов внутренних дел статусом юридического лица означает, что орган внутренних дел, как и любое юридическое лицо, обладает рядом присущих ему юридических признаков. К числу таких признаков относится:

- организационное единство, выражающееся в наличии у любого органа внутренних дел официально закрепленной организационной структуры;

- наличие единоличного исполнительного органа в лице руководителя (начальника органа внутренних дел);

- наличие постоянно действующего коллектива, представляющего собой организацию. Несмотря на сложную внутреннюю структуру, благодаря этому признаку, органы внутренних дел выступает в гражданском обороте как единый субъект права[5, с.9].

При этом, организационно - правовая форма государственных казенных учреждений определяет специфику участия органов внутренних дел в гражданских правоотношениях.

Так, организационно - правовая форма государственного казенного учреждения, предполагает что, собственником вверенного учреждению имущества является публично - правовое образование. В связи с чем, имущество закрепляется за органом внутренних дел только на ограниченном вещном праве: движимое и недвижимое имущество (за исключением земельных участков) - на праве оперативного управления, недвижимое (земельные участки) на праве постоянного (бессрочного) пользования. Отличительной особенностью предоставляемых органам внутренних дел ограниченных вещных прав является тот факт, что указанные ограниченные вещные права могут быть предоставлены органам внутренних дел только на имущество, находящегося в федеральной собственности (ст. 91 ФЗ от 30.11.2011 № 342-ФЗ)[18].

При этом, органы внутренних дел наряду с собственником (публичным образованием) обладают теми же правами на защиту данного имущества как от действий третьих лиц (ст. 301-304 ГК РФ), так и от действий самого собственника (ст. 305 ГК РФ) , в частности, от действий территориальных органов Федерального агентства по управлению государственным имуществом («Росимущество»), в компетенцию которых входят полномочия собственника в отношении имущества федеральных государственных учреждений (п.5.3 Положения о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом, утвержденного Постановлением Правительства от 05.06.2008 № 432 )[20].

Проанализировав вышесказанное, можно сказать, что право собственности на имущество, приобретенное в ходе осуществления органами внутренних дел государственных закупок, не переходит непосредственно органу внутренних дел, а закрепляется за ним на определенном ограниченном вещном праве, в силу особенностей его организационно - правовой формы. Учет же данного имущества на балансовых или забалансовых счетах конкретного органа внутренних дел не свидетельствует о наличии у органа права собственности на данное имущество, а характеризует лишь его финансовое положение на определенную дату (п. 18 Положения по бухгалтерскому учету «Бухгалтерская отчетность организации», утвержденного Приказом Минфина России от 06.07.1999 № 43н)[21].

Отличительными признакам юридического лица органа внутренних дел, вытекающим из его организационно - правовой формы является:

- ограниченная ответственность перед кредиторами (при недостаточности денежных средств, находящихся в его распоряжении, субсидиарную ответственность по обязательствам органов внутренних дел несет собственник имущества (публичное образование)). Так, заключение и оплата государственного контракта осуществляется органом внутренних дел за счет бюджетных средств, в пределах, доведенных до него лимитов бюджетных обязательств. При недостаточности лимитов бюджетных обязательств, субсидиарную ответственность по обязательствам, вытекающим из государственного контракта, несет государственный орган (орган государственной власти) - МВД России, осуществляющий полномочия главного распорядителя бюджетных средств от имени публичного образования - Российской Федерации;

- юридическое лицо органа внутренних дел является некоммерческой организаций (участие органов внутренних дел в гражданском обороте не связано с извлечением прибыли);

- юридическое лицо органа внутренних дел является государственным (учредитель организации или подразделения органа внутренних дел является государственный орган исполнительной власти - МВД России);

- деятельность указанного юридического лица финансируется за счет средств федерального бюджета, орган внутренних дел имеет самостоятельный баланс и лицевые счета, открываемые в соответствии с законодательством РФ;

- выступает истцом и ответчиком в суде, как от имени государственного органа - МВД России, так и от собственного имени.

Таким образом, наделение органов внутренних дел статусом юридического лица в организационной правовой форме государственного казенного учреждения, во - первых, закрепляет их гражданскую правосубъектность, т.е. возможность иметь и реализовать гражданские права и обязанности в качестве субъекта гражданского права (ст. 123.22 ГК РФ), во - вторых, закрепляет юридическую возможность участия последних в правоотношениях по закупкам товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд в качестве государственного заказчика (п.5 ст. 3 ФЗ № 44).

Моментом наделения органа внутренних дел гражданской правосубъектностью является дата государственной регистрации органа внутренних дел в качестве юридического лица в налоговом органе (ст. 51 ГК РФ), несмотря на то, что порядок утверждения ведомственных нормативно - правовых актов, определяющих порядок их создания (реорганизации) обычно предваряет момент внесения сведений в единый реестр юридических лиц.

Начальник (руководитель) органа внутренних дел как единоличный исполнительный орган юридического лица является единственным лицом, который может предоставлять интересы возглавляемого им органа внутренних дел без доверенности. В связи с этим, заместитель руководителя или иной уполномоченный руководитель (наделенный правами начальника органа внутренних дел в силу возложения не него таких обязанностей) вправе представлять интересы органа внутренних дел перед третьими лицами, в том числе заключать, изменять и расторгать государственные контракты, только на основании выданной ему в установленном порядке нотариально удостоверенной доверенности (ст. 185 ГК РФ).

Наиболее дискуссионным в настоящее время остается вопрос о гражданско - правовой природе правоотношений между публичным образованием и конкретным государственным заказчиком при заключении государственного контракта от имени Российской Федерации, и определении, в связи с этим, надлежащего ответчика в суде, в случае применения мер гражданско - правовой ответственности при нарушении условий государственного контракта.

На указанную проблему обращал свое внимание Болдырев В.А., отмечавший, что: «.в случаях заключения государственным органом контракта от имени публичного образования, если в самом контракте ведется речь о конкретном государственном органе, наделенным гражданско - правовым статусом при условии субсидиарной ответственности публичного образования, у государственного органа никаких обязательств вообще не возникает или приводит к тому, что при указанных обстоятельствах искажается воля сторон»[1, c.159].

В связи с чем, возникла парадоксальная ситуация, при которой государственные заказчики заключали государственные контракты от собственного имени, представляя в то же самое время интересы самостоятельного субъекта гражданского права (публичного образования). Как следствие, возникла правовая неопределенность, связанная с определением надлежащего ответчика по спорам, возникших из нарушения обязательств, связанных с неисполнением государственных контрактов, а также возможностью признания данных контрактов оспоримыми, в случае искажения воли надлежащей стороны контракта (публичного образования).

Как известно, порядок участия публичного образования в гражданско - правовых отношениях определен в ст. 125 ГК РФ, согласно которой, органы государственной власти могут участвовать в гражданском обороте от имени публичного образования в рамках компетенции, установленной актами, определяющих их правовой статус.

Наряду с органами государственной власти, от имени публичного образования в гражданско - правовых отношениях могут также участвовать юридические лица, в случае, если это прямо предусмотрено федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, иными нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований. Таким образом, на первый взгляд, государственные и муниципальные заказчики должны участвовать в правоотношениях по закупкам товаров, работ или услуг на основании предоставленных им полномочий на основании ст. 182 ГК РФ в порядке «законного» предста- вительства[10, c.412]. В научной доктрине указанный вид представительства носит еще название «обязатель- ным»[11, c.161] или «непосредственным»^, c.226].

Особенность возникновения законного представительства заключается в том, что полномочия представляемого передаются представителю на основании прямо установленных предписаний закона или издания акта государственного органа.

Добровольное представительство напротив возникает на основании доверенности, выданной уполномоченным лицом, в установленной законном порядке на совершение от его имени юридически значимых действий (ч.1 ст. 183 ГК РФ).

При этом, как в первом, так и другом случае, отличительными признаками института представительства в классическом его понимании является следующие:

- отношения, возникающие по поводу представительства, являются организационными отношениями (не являются имущественными);

- представительство может опосредовать только правомерные действия;

- представитель действует не от своего имени, а от имени представляемого (с юридической точки зрения действия представителя приравниваются к действиям представляемого);

- представитель совершает разного рода действия от имени представителя;

- в результате действия представителя гражданские права и обязанности возникают у представляемого;

- представитель действует в интересах представляемого ... и ради собственных интересов [11, c.156-157].

Как мы видим, применить институт представительства в классическом его понимании к правоотношениям, возникающим по поводу заключения органами внутренних дел государственного контракта не представляется возможным, поскольку практика заключения государственных контрактов показывает, во-первых, что, в качестве государственного заказчика (стороны государственного контракта) всегда выступает конкретный орган внутренних дел (не публичное образование), во-вторых, гражданские права и обязанности возникают только у государственного заказчика (у представителя).

Договор поручения, предлагаемый к рассмотрению некоторыми учеными[4, c.27], также не применим, по мнению автора, поскольку обязательственных правоотношений между публичным образованием в лице государственного органа (МВД России) и конкретным органом внутренних дел не возникает. Расходование бюджетных средств, в свою очередь, осуществляется не в силу договора поручения, а в силу обязанностей, вытекающим из положений бюджетного законодательства об исполнении бюджетных обязательств.

Таким образом, стоит согласиться с позицией Ю.К.Толстого о необходимости рассмотрения правоотношений по заключению государственного контракта, как особую форму опосредованного участия публичного образования в гражданском обороте, предусматривающего осуществление от имени публичного образования гражданских прав и обязанностей конкретным государственным органом (а также созданным для реализации его полномочий юридическим лицом), с возложением гражданских прав и обязанностей на него самого[9, c. 225]. В связи с чем, надлежащим ответчиком по делам, вытекающим из нарушенных органом внутренних дел контрактных обязательств, всегда будет выступать конкретный орган внутренних дел, с возможностью привлечения в качестве соответчика публичного образования в лице МВД России - главного распорядителя бюджетных средств, уполномоченного отвечать от имени Российской Федерации по денежным обязательствам подведомственных ему получателей бюджетных средств (п.12.1 ст. 158 БК РФ).

Список литературы

1. Болдырев, В. А. Юридические лица несобственники в системе субъектов гражданского права: монография. - Омск: Омская академия МВД России, 2011. - 340 с.
2. Венедиктов, А. В. Государственная социалистическая собственность / Акад. наук СССР. Ин-т права. - М.; Л.: Изд^ Акад. наук СССР в Л., 1948. - 840 с.
3. Красавчиков, О. А. Категории науки гражданского права. Избранные труды : в 2 т. - Т. 2. - М.: Статут, 2005. - 494 с.
4. Анисимов, В. А. Торги как способ размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.03 / Анисимов Владимир Александрович. - Уфа, 2011. - 180 с.
5. Банина, О. А. Договорные отношения с участием органов внутренних дел Российской Федерации : На примере милиции общественной безопасности : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.03 / Банина Ольга Алексеевна. - СПб., 2004. - 23 с.
6. Гусак, В. И. Гражданско-правовой статус городских и районных органов внутренних дел МВД России : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.03 / Гусак Виталий Игоревич. - СПб., 2003. - 24 с.
7. Ручкина, Г. Ф. Гражданская правосубъектность органов внутренних дел Российской Федерации : организационно-правовые аспекты : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.03 / Ручкина Гульнара Флюровна. - М., 1997. - 180 с.
8. Гражданское право : учеб.: в 3 т. - Т. 1. - 6 изд., перераб. и доп. / Н.Д. Егоров, И.В. Елисеев; отв. ред. А.П. Сергеев, Ю.К.Толстой. - М.: ТК Велби : Проспект, 2006. - 784 с.
9. Гражданское право : учебник. - Изд. 5-е, перераб. и доп. / под ред. А.П. Сергеева, Ю.К.Толстого. - Т. 1. - М.: ООО «ТК Велби», 2002. - 632 с.
10. Российское гражданское право : учебник: в 2 т. - Т. I: Общая часть. Вещное право. Наследственное право. Интеллектуальные права. Личные неимущественные права / отв. ред. Е.А. Суханов; 2-е изд., стереотип. - М.: Статут, 2011. - 958 c.
11. Гражданский кодекс Российской Федерации. Сделки. Решения собраний. Представительство и доверенность. Сроки. Исковая давность: постатейный комментарий к главам 9-12 / Б.М. Гонгало [и др.] [Электронный ресурс] // Электронно-библиотечная система «IPRbooks». - М.: Статут, 2014. - 272 с.
12. Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации : указ Президента Российской Федерации от 21 декабря 2016 г. № 699 [Электронный ресурс] // Доступ из справ.-правовой системы «Консультант плюс» (дата обращения 06.10.2017).
13. Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации : указ Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. № 248 [Электронный ресурс] // Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс» (дата обращения 06.10.2017).
14. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствование правового положения государственных (муниципальных) учреждений : федер. закон от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ [Электронный ресурс]. // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения 06.10.2017).
15. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ [Электронный ресурс] // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения 06.03.2017).
16. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд : федер. закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ [Электронный ресурс] // Доступ из справ.- правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения 06.03.2017).
17. О некоторых вопросах организации закупок товаров, работ, услуг для централизованного обеспечения МВД России : приказ МВД России от 1 сентября 2014 г. № 747 [Электронный ресурс] // Доступ из справ.- правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения 06.10.2017).
18. О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : федер. закон от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ [Электронный ресурс] // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения 06.10.2017).
19. О полиции : федер. закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ [Электронный ресурс] // Доступ из справ.- правовой системы «Консультант плюс» (дата обращения 06.10.2017).
20. О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом : постановление Правительства РФ от 5 июня 2008 г. № 432 [Электронный ресурс] // Доступ из справ.-правовой системы «Консультант- Плюс» (дата обращения 06.10.2017).
21. Об утверждении Положения по бухгалтерскому учету «Бухгалтерская отчетность организации» : приказ Минфина РФ от 6 июля 1999 г. № 43н «(ПБУ 4/99)» [Электронный ресурс] // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения 06.10.2017).

Источник: Научно-теоретический журнал «Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России» № 2 (78) 2018 г.


Категория: Правоохранительная деятельность | Добавил: x5443 (02.05.2020)
Просмотров: 39 | Теги: правосубъектность | Рейтинг: 0.0/0
Всего комментариев: 0
Добавлять комментарии могут только зарегистрированные пользователи.
[ Регистрация | Вход ]
...




Copyright MyCorp © 2020 Обратная связь