Понедельник, 24.07.2017, 01:35
Высшее образование
Приветствую Вас Гость | RSS
Поиск по сайту



Главная » Статьи » Законодательство. Государство и право

Глава X. ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

2. Формирование органов местного самоуправления

Важнейшим средством реализации права граждан на осуществление местного самоуправления является наряду с определением населением структуры органов местного самоуправления формирование гражданами органов местного самоуправления.

Способов формирования органов местного самоуправления немало. Важнейший из них - выборы.

2.1. Особенности избирательных прав граждан на муниципальных выборах

Избирательные права граждан на муниципальных выборах гарантируются так же, как и на других - федеральных и региональных - выборах. При этом они имеют свои особенности. Несколько иное содержание имеет, в частности, всеобщее избирательное право. Если на федеральных и региональных выборах не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, то на муниципальных выборах эти лица на основании международных договоров РФ и в порядке, установленном законом, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах (п. 3 и 10 ст. 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"). Не участвуют в муниципальных выборах военнослужащие, проходящие военную службу по призыву в воинских частях, военных организациях и учреждениях, которые расположены на территории соответствующего муниципального образования (если место жительства этих военнослужащих до призыва на военную службу не было расположено на территории муниципального образования).

Законодательством предусмотрены возможности неравного представительства депутатов представительных органов муниципальных районов. Общий принцип равенства выборов при этом не соблюдается. Ниже пойдет также речь о возможности непрямых выборов депутатов представительных органов муниципальных районов - об их двухстепенности.

Все компоненты процесса муниципальных выборов в принципиальном плане строятся на тех же демократических основаниях, что и федеральные и региональные выборы. На некоторых этапах этого процесса они имеют свою специфику.

Выборы соответствующих органов местного самоуправления и депутатов являются обязательными, периодическими и проводятся в сроки, обеспечивающие соблюдение сроков полномочий этих органов и депутатов. Муниципальные выборы назначаются представительным органом муниципального образования в сроки, предусмотренные уставом муниципального образования. При этом принимается во внимание порядок, по которому общим днем голосования на выборах в органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления является второе воскресенье марта или в случаях, предусмотренных Федеральным законом, - второе воскресенье октября года, в котором истекают полномочия указанных органов или депутатов указанных органов. Однако в определенных случаях полномочия органов местного самоуправления могут продлеваться или сокращаться.

Согласно Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", если уполномоченный на то орган или должностное лицо не назначит выборы в предусмотренные Законом сроки, а также если уполномоченный орган или должностное лицо отсутствует, выборы назначаются соответствующей избирательной комиссией. Если и комиссия не назначает выборы в срок, суд общей юрисдикции может определить срок, не позднее которого уполномоченные на то органы, должностные лица или избирательная комиссия должны назначить выборы.

Формирование избирательных комиссий, организующих и обеспечивающих подготовку и проведение муниципальных выборов, - муниципальной, территориальных, окружных и участковых - осуществляется не только на основе предложений политических партий, выдвинувших списки кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, законодательном (представительном) органе государственной власти соответствующего субъекта Федерации, но и предложений избирательных объединений, выдвинувших списки кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования, а также предложений собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы.

Граждане вправе в допускаемых законом формах и законными методами проводить предвыборную агитацию. Формально они вправе воспользоваться для этого телевидением, радио, периодическими печатными изданиями. Но фактически на муниципальных выборах, особенно на выборах органов местного самоуправления в малых городских и сельских поселениях, эти средства массовой информации недоступны для избирателей. Поэтому здесь агитацию проводят на собраниях избирателей и путем индивидуальной разъяснительной работы.

Ответственным периодом избирательной кампании является выдвижение кандидатов. Это как бы завязка всей избирательной интриги. Крайне важно при этом, кто имеет право быть выдвинутым кандидатом. Согласно ст. 32 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме Российской Федерации" кандидатом может быть выдвинут любой гражданин, обладающий пассивным избирательным правом. Ограничение пассивного избирательного права связано с достижением определенного возраста. Эти ограничения могут устанавливаться законом субъекта Федерации, но при этом минимальный возраст не может превышать 21 года. Установление максимального возраста не допускается.

В отношении главы муниципального образования установлены дополнительные условия реализации пассивного избирательного права. Гражданин Российской Федерации, замещавший должность главы муниципального образования и ушедший с указанной должности в отставку по собственному желанию, в том числе в связи с избранием его депутатом либо на иную выборную должность, замещение которой несовместимо со статусом главы муниципального образования, либо отрешенный от должности главы муниципального образования высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), не может быть выдвинут кандидатом на выборах, назначенных в связи с указанными обстоятельствами. Это правило направлено против избирательных технологий, с помощью которых ушедший в отставку по собственному желанию глава муниципального образования потом снова выдвигает свою кандидатуру, используя преимущества внезапного маневра и не давая времени своим соперникам развернуть избирательную кампанию.

В соответствии с федеральным законодательством кандидат считается выдвинутым, если он представляет в избирательную комиссию соответствующие документы, в том числе сведения о размере и источниках своих доходов, о принадлежащем ему на праве собственности имуществе, вкладах в банках ценных бумаг. Для кандидатов, избираемых в органы местного самоуправления малочисленных муниципальных образований, сделано исключение. В малых поселениях каждый на виду, и о доходах его знают все. Поэтому федеральный законодатель определил: если законом субъекта Федерации не предусмотрено иное, кандидаты могут не представлять сведения о доходах и имуществе на выборах депутатов представительных органов муниципальных образований, при которых избирательные округа образуются в соответствии со средней нормой представительства, не превышающей 5 тыс. избирателей.

Общим правилом при выдвижении кандидатов в порядке самовыдвижения является сбор подписей в поддержку кандидата или внесение избирательного залога. Из этого правила при муниципальных выборах тоже есть исключение. Вместо сбора подписей и внесения избирательного залога кандидату предоставляется возможность зарегистрироваться в заявительном порядке, если это предусмотрено законом субъекта Федерации. Причем заявительный порядок может применяться при проведении выборов в представительные органы муниципальных образований со средней нормой представительства избирателей, установленной Законом, но не более 10 тыс.

Согласно федеральному избирательному законодательству кандидаты обязаны создавать собственные избирательные фонды для финансирования своей избирательной кампании. На муниципальных выборах кандидату предоставляется возможность не создавать избирательный фонд при условии, что число избирателей в избирательном округе не превышает 5 тыс. и финансирование кандидатом своей избирательной кампании не производится. В этом случае кандидат должен уведомить соответствующую избирательную комиссию об указанных обстоятельствах.

По общему правилу все денежные средства, образующие избирательный фонд, перечисляются на специальный избирательный счет, открываемый с разрешения соответствующей избирательной комиссии кандидатом либо его уполномоченным представителем по финансовым вопросам или уполномоченным представителем по финансовым вопросам избирательного объединения в филиалах Сберегательного банка Российской Федерации, а при их отсутствии - в других кредитных организациях, расположенных на территории избирательного округа. Поскольку в сельских поселениях зачастую отсутствуют отделения банков, в связи с чем у кандидатов возникают сложности с открытием избирательного счета, законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено, что на выборах органов местного самоуправления сельских поселений перечисление средств избирательного фонда на специальный избирательный счет необязательно в случае, если расходы на финансирование избирательной кампании кандидата не превышают 3 тыс. руб.

Демократизм выборов обеспечивается их альтернативностью, состязательностью кандидатов. Поэтому Закон устанавливает правило о том, что если ко дню голосования в одномандатном (многомандатном) избирательном округе число зарегистрированных кандидатов окажется меньше установленного числа депутатских мандатов или равным ему либо если в едином избирательном округе будет зарегистрирован только один кандидат, список кандидатов или не будет ни одного зарегистрированного кандидата, списка кандидатов, голосование в таком избирательном округе по решению соответствующей избирательной комиссии откладывается для дополнительного выдвижения кандидатов, списков кандидатов. В то же время оговариваются исключения, в том числе для выборов депутатов представительных органов муниципальных образований, если это предусмотрено законом субъекта Российской Федерации. Учитываются нередкие ситуации, когда на выборах депутатов представительных органов малых муниципальных образований не хватает кандидатов.

Если в целом сравнивать порядок выборов на федеральном или региональном уровнях с проведением муниципальных выборов, то можно сделать вывод, что выборы депутатов и органов местного самоуправления менее формализованы, более просты, хотя и они требуют строгого соблюдения процедуры, гарантирующей избирательные права граждан и дающей возможность населению избрать в муниципалитеты достойных представителей.

Вместе с тем это не исключает возможности и необходимости и дальше упрощать процедуру муниципальных выборов (особенно поселенческих органов), добиваться ее меньшей формализованности.

2.2. Выборы глав муниципальных образований

Как уже отмечалось, Конституция РФ (ч. 2 ст. 130) указывает на то, что местное самоуправление осуществляется гражданами прежде всего путем референдумов, выборов и через органы местного самоуправления. В главе 5 Федерального закона N 131-ФЗ "Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления" выборы рассматриваются именно как формы участия местного населения в осуществлении местного самоуправления. Население, создавая органы местного самоуправления путем выборов, осуществляет как бы первичный акт самоуправления. Строго говоря, выборы не могут рассматриваться только в этом качестве. Недаром в перечне вопросов местного значения, решаемых органами местного самоуправления, они не значатся. Выборы - способ формирования органов местного самоуправления, причем важнейший, поскольку он обеспечивает реальное содержание конституционного права гражданина избирать и быть избранным в органы местного самоуправления.

В Конституции РФ указывается, что местное самоуправление осуществляется (кроме форм прямой демократии) через выборные и другие органы самоуправления. В Европейской хартии местного самоуправления выборы тоже рассматриваются как существенное и необходимое свойство местной власти. Есть выборные органы местного самоуправления - налицо предпосылки для деятельных муниципалитетов. Нет выборных органов - о самоуправлении говорить не приходится.

В России на муниципальных выборах избираются представительный орган и глава муниципального образования. Если глава исполняет обязанности главы местной администрации (что заранее заложено в уставе муниципального образования), это значит, что и глава местной администрации, по существу, тоже выборное должностное лицо. Глава муниципального образования (безотносительно к тому, будет он выполнять полномочия главы местной администрации или нет) избирается всеобщими выборами по принципу относительного или абсолютного большинства. Если избираемый по принципу абсолютного большинства кандидат не получает сразу нужного количества голосов, проводится второй тур голосования, где побеждает получивший наибольшее количество голосов избирателей по сравнению с другими кандидатами.

Последнее время на муниципальных выборах все большее значение приобретает партийная принадлежность кандидатов. При этом наиболее сильные позиции занимают кандидаты "Единой России". До сих пор региональными лидерами - губернаторами субъектов Федерации не изжито применение "административного ресурса" с целью избрания нужного партийного кандидата. Причем изобретаются все новые и новые формы использования этого ресурса. Например, на выборах в октябре 2010 г. институциональной формой административного влияния на исход выборов стало назначение губернаторами в городские округа и муниципальные районы своих полпредов. Например, в Забайкальском крае их было 16, в Мурманской области - 6, в Красноярском крае - 8 и т.д. Эти чиновники (кое-где в ранге региональных министров) помогали местным администраторам в решении организационных вопросов выборов, уже своим присутствием ориентируя их на выдвижение кандидатов, как правило, кандидатов "Единой России", и представление их в лучшем свете избирателям. О реальном представительстве населения на таких выборах, учете истинных предпочтений избирателей не могло быть и речи.

В настоящее время политическими партиями, главным образом партией "Единая Россия", ведется кампания замены всеобщих выборов глав муниципальных образований выборами их депутатами представительных органов с одновременным назначением руководителей администраций (сити-менеджеров), в руках которых сосредоточиваются исполнительно-распорядительные функции. С одной стороны, введение института сити-менеджеров - объективный процесс, который наблюдается во многих странах. Он связан с усложнением муниципального управления, необходимостью привлечения к нему профессионалов. Однако в условиях России этот процесс сильно политизируется. На должности глав администраций нередко подбираются не лучшие по деловым качествам люди и кандидаты, ориентирующиеся на мнение региональных властей (которые участвуют в подборе сити-менеджеров наряду с муниципальными органами (подробнее см. ниже)). В этой связи существует оппозиция введению порядка, при котором главы администраций не избираются, а назначаются по контракту. Противники этой практики считают, что, хотя она предусмотрена Законом N 131-ФЗ, ее широкое применение лишает население права самим выбирать кандидата на должность руководителя, который в этом случае будет подотчетен избирателям. Процесс идет с трудом, и отменить прямые выборы руководителей местной администрации удается далеко не везде.

2.3. Выборы представительных органов муниципальных образований на основе всеобщего, прямого, равного избирательного права при тайном голосовании

Кроме выборов руководителей муниципального образования по закону на муниципальных выборах избираются депутаты представительного органа муниципального образования. Кроме того, могут избираться члены контрольного органа муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования. Проводятся повторные выборы (в случае если основные первичные выборы признаны несостоявшимися) и дополнительные выборы (в случае досрочного прекращения полномочий депутата, избранного в данном округе).

Муниципальные выборы, как и местные референдумы, регулируются обширным избирательным законодательством. Основополагающим для муниципальных выборов является Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", который развивает и конкретизирует конституционное право граждан избирать и быть избранным в органы местного самоуправления. Кроме того, как отмечалось выше, в 1990 г. принят и действует специальный Федеральный закон "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления". Ряд положений о муниципальных выборах содержит Федеральный закон N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". На основе федерального законодательства принимают акты о муниципальных выборах субъекта Федерации. В ряде субъектов (Алтайский край, Белгородская, Воронежская области, например) действуют избирательные кодексы, которыми регулируются региональные и муниципальные выборы и референдумы и отзыв депутатов представительных органов.

Существенную роль в регулировании муниципальных выборов играют также уставы муниципальных образований, не только дополняющие и конкретизирующие вопросы, связанные с процедурой выборов, но и устанавливающие некоторые принципиальные положения, существенно отличающие порядок выборов муниципальных органов в одних муниципальных образованиях от других (выборы руководителей муниципальных образований - всеобщие или представительными органами, избирательную систему, порядок распределения мандатов и др.). В некоторых отношениях, как это было отмечено выше в законодательных актах - федеральных и региональных, - содержатся нормы, в известных пределах корректирующие основные принципы выборов, соблюдаемые на выборах федеральных и региональных органов.

Существенные особенности имеются в применении на муниципальных выборах избирательных систем. Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ в Федеральный закон N 131-ФЗ внесены дополнения, согласно которым законом субъекта РФ устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения. В соответствии с установленными законом субъекта Российской Федерации видами избирательных систем уставом муниципального образования определяется та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании. Законом субъекта Российской Федерации могут быть определены условия применения видов избирательных систем в муниципальных образованиях в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования и других обстоятельств. Закон установил, что под избирательной системой понимаются условия признания кандидата, кандидатов избранными, список кандидатов - допущенными к распределению депутатских мандатов, а также порядок распределения депутатских мандатов между списками кандидатов и внутри списков кандидатов.

Заметим достаточную гибкость этих законодательных установлений, предусматривающих возможность выбора субъектами Федерации видов избирательных систем и решающую роль самих муниципальных образований в этом деле, получивших право в своем уставе окончательно решать вопрос, какую избирательную систему надо использовать в данном муниципалитете.

К концу 2010 г. большинство субъектов Российской Федерации внесло изменения в свои законы о муниципальных выборах в соответствии с новыми нормами Федерального закона N 131-ФЗ о применении на выборах различных видов избирательных систем. Однако приверженность традиционной мажоритарной системе сохранилась в 18 субъектах РФ (Чувашской Республике, Вологодской, Амурской, Ленинградской, Орловской, Ростовской областях и др.). В их законах определено, что на муниципальных выборах применяется только эта система. Поскольку по смыслу Федерального закона N 131-ФЗ законами субъектов РФ муниципальным образованиям должен быть определен перечень возможных видов (а не одного вида) избирательных систем числом не менее двух, некоторые субъекты РФ (Магаданская и Орловская области) называют в качестве различных систем мажоритарную систему относительного большинства и мажоритарную систему абсолютного большинства, хотя обе они являются разновидностью одной и той же избирательной системы.

В то же время большинство субъектов РФ приняли законы, которыми устанавливается, что, кроме мажоритарной (абсолютного и относительного большинства), на муниципальных выборах может применяться пропорциональная (с открытыми и закрытыми списками кандидатов) и смешанная - мажоритарно-пропорциональная (с различной долей кандидатов, баллотирующихся по спискам избирательных объединений) избирательные системы. Причем более чем в двух третях субъектов РФ (исключая те, где оставлена мажоритарная система) возможно применение всех трех избирательных систем: мажоритарной, пропорциональной и смешанной, а примерно в одной трети - двух избирательных систем: мажоритарной и смешанной.

В Федеральном законе N 131-ФЗ указывается, что законом субъекта РФ могут быть определены условия применения видов избирательных систем в муниципальных образованиях, перечень которых является открытым. При этом он включает главные условия, к которым относятся численность избирателей в муниципальном образовании и вид муниципального образования.

На практике пределы усмотрения субъектов РФ при определении применения устанавливаемых ими избирательных систем в муниципальных образованиях оказались весьма широки. Законами устанавливается численность избирателей в муниципальных образованиях безотносительно к видам муниципальных образований, виды муниципальных образований безотносительно к численности проживающих в них избирателей, наконец, сочетание видов муниципальных образований и численности избирателей (иногда населения) в них. В ряде случаев смешанная или пропорциональная избирательные системы устанавливались только для городских округов, причем иногда с условием наличия в них значительного числа зарегистрированных избирателей - свыше 150 тыс. (Краснодарский край), 100 тыс. (Приморский край, Рязанская область), 80 тыс. человек (Белгородская область). В отдельных законах для городских округов устанавливается только смешанная избирательная система, если число избирателей в этих округах составляет не менее 20 тыс. человек (Тульская область).

В некоторых законах субъектов РФ о муниципальных выборах указывалось, что в муниципальных образованиях (безотносительно к их виду) с числом избирателей не менее 100 тыс. человек применяется смешанная избирательная система, а в остальных муниципальных образованиях - мажоритарная избирательная система. Поскольку в Федеральном законе N 131-ФЗ установлено, что применение той или иной избирательной системы в конкретном муниципальном образовании определяется уставом этого муниципального образования, вряд ли оправданно в законе субъекта РФ точное указание муниципалитета, в котором должна использоваться данная избирательная система.

Тем не менее в первоначальной редакции законов некоторых субъектов РФ, регулирующих применение избирательных систем на муниципальных выборах, прямо указывались муниципальные образования, где должна использоваться данная избирательная система. Например, в Законе Нижегородской области о выборах депутатов представительных органов муниципальных образований говорилось, что в городах областного значения (Нижний Новгород, Дзержинск, Арзамас) не менее 1/3, но не более 1/2 от установленного числа депутатов представительного органа муниципального образования избирается по единому муниципальному округу. В новой редакции Закона этого субъекта РФ такой детализации нет. Единственным из действующих законов субъектов РФ, где сохранилось указание конкретного муниципального образования, на выборах представительного органа которого действует определенная избирательная система, является Закон Ставропольского края. В нем прямо записано, что уставом муниципального образования, являющегося административным центром субъекта РФ, устанавливается, что при проведении выборов депутатов представительного органа этого муниципального образования применяется пропорциональная избирательная система.

Субъекты РФ нередко определяли в своих законах численность депутатов, избираемых по спискам и по мажоритарным округам при смешанной избирательной системе, вид округов (одномандатные или многомандатные) при мажоритарной системе, избирательную систему, если она не указана в уставе муниципального образования, и некоторые другие условия применения видов избирательных систем.

Основная тенденция, которую можно заметить в регламентации избирательных систем, состояла в том, что смешанная и пропорциональная системы применялись в городских округах и муниципальных районах, а мажоритарная система - в городских и сельских поселениях. И в этом есть логика.

В принципиальном плане муниципальным выборам больше подходит мажоритарная избирательная система. Пропорциональная система отдаляет депутатов от избирателей, ослабляет их прямые контакты, которые в наибольшей степени обеспечиваются выборами депутатов именно по мажоритарной системе, поскольку в этих условиях можно полнее учитывать настроения, волю, мнения, нужды, потребности конкретных людей и их малых групп. Пропорциональная система подходит больше для крупных муниципальных образований, особенно для крупных городских округов, где депутаты отдалены от избирателей и избиратели практически не знают их в лицо.

В небольших по численности населения муниципальных образованиях с малым числом избирателей и депутатов практически невозможно распределение мандатов согласно количеству голосов, полученных партийными списками.

Проблема регулирования муниципальных избирательных систем до последнего времени состояла, во-первых, в том, что указанная общая тенденция намечалась только пунктиром и в ряде случаев нарушалась установлением возможности смешанных и пропорциональных выборов в городских и сельских поселениях, и, во-вторых, в том, что условия применения этих систем в других муниципальных образованиях (городских округах и муниципальных районах) оказались весьма пестрыми, не всегда обоснованными. Поэтому, когда встал вопрос о развитии политической конкуренции на муниципальном уровне и выборе депутатов представительных органов муниципальных образований по партийным спискам <1>, потребовалось внести изменения в порядок муниципальных выборов в федеральное законодательство.

--------------------------------

<1> Независимая газета. 2010. 9 февраля.


Норма Федерального закона N 131-ФЗ о том, что законом субъекта РФ устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения, осталась в неизменном виде. Однако Федеральным законом от 20 марта 2011 г. N 38-ФЗ, внесенным в Государственную Думу Президентом РФ, усмотрения субъектов РФ ограничены жестким правилом о том, что не менее половины депутатских мандатов в представительном органе муниципального района, городского округа с численностью 20 депутатов и более распределяются в соответствии с законодательством о выборах между списками кандидатов, выдвинутыми политическими партиями (их региональными отделениями или иными структурными подразделениями), пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов. Законом субъекта Российской Федерации могут быть определены условия применения видов избирательных систем в иных муниципальных образованиях в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования и других обстоятельств. Эти нововведения, безусловно, имеют в первую очередь политический смысл. Вряд ли стоит сомневаться в том, что переход выборов представительных органов крупных муниципальных районов и городских округов на смешанную избирательную систему направлен на укрепление единства государственного руководства через каналы партийного влияния на деятельность муниципалитетов. Вместе с тем указанные новеллы упорядочат региональное законодательство, регулирование применения на муниципальных выборах избирательных систем.

Остаются нерешенными некоторые другие правовые проблемы, связанные с применением на муниципальных выборах пропорциональной смешанной и мажоритарной избирательных систем.

В пункте 3.1 ст. 32 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" говорится, что, если законом субъекта РФ предусмотрено, что в представительном органе муниципального образования все депутатские мандаты распределяются между списками кандидатов пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков, законом субъекта РФ должны быть предусмотрены гарантии права реализации гражданами Российской Федерации, не являющимися членами избирательных объединений, быть избранными депутатами представительных органов муниципального образования. К сожалению, правоприменительная практика показывает, что это законодательное положение фактически остается на бумаге. Причина тому не только его декларативность, но и нежелание региональных органов ее преодолевать. Данное положение содержится в небольшом числе законов субъектов РФ. Например, в Законе Карачаево-Черкесской Республики от 3 июля 2006 г. N 44-РЗ "О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований и иных выборных должностных лиц местного самоуправления в Карачаево-Черкесской Республике" установлено, что в случае, если уставом городского округа или муниципального района будет предусмотрено, что выборы депутатов представительного органа проводятся по пропорциональной системе, избирательные объединения вправе выдвинуть в составе списков кандидатов граждан Российской Федерации, не являющихся членами данного избирательного объединения, причем указанные граждане могут составлять не более 50% от числа кандидатов, включенных в список кандидатов.

И в этом случае вряд ли можно рассматривать попадание в список кандидатов как гарантированную возможность. Речь идет о праве избирательного объединения решить этот вопрос так, как оно считает нужным. Между тем реализация в соответствующих формах указанной нормы Федерального закона позволила бы на муниципальном уровне сочетать решение как общих задач данного муниципального образования, так и более конкретных, приближенных к непосредственному обеспечению жизнедеятельности населения. Для этого надо, чтобы в указанном Федеральном законе шла речь не о расплывчатом "праве" избирательного объединения включать или не включать в списки кандидатов граждан, не состоящих в рядах данного объединения, а об обязанности делать это.

Не стоит забывать при этом о ст. 19 Конституции РФ, где говорится, что государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от его принадлежности к общественным объединениям, а право избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления отнесено Конституцией РФ к основным правам и свободам человека и гражданина.

Законы ряда субъектов РФ расходятся с федеральным законодательством. Данными законами на муниципальных выборах предусматривается применение традиционной мажоритарной системы (с различными модификациями), хотя Федеральный закон N 131-ФЗ предполагает необходимость установления законами субъектов РФ нескольких избирательных систем (включая пропорциональную и смешанную), из которых конкретные муниципалитеты выбирают наиболее подходящую к их условиям. При данных обстоятельствах требуются дополнительные усилия федеральных контрольных и надзорных органов для приведения законов субъектов РФ в соответствие с Федеральным законом N 131-ФЗ. Однако это был бы односторонний, в известном смысле формальный подход, не учитывающий внутренних противоречий Федерального закона N 131-ФЗ.

Требует внимания законодателя противоречие некоторых норм федеральных законов от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Речь идет о принципе равенства представительства избирателей, закрепленном в избирательном Федеральном законе, и о правиле, установленном Федеральным законом о местном самоуправлении, согласно которому число депутатов, избираемых в представительный орган муниципального района от одного поселения, не может превышать 2/5 от установленной численности представительного органа муниципального района.

Противоречивость норм двух указанных Законов появилась, как только вступили в силу соответствующие нормы Федерального закона N 131-ФЗ. С тех пор прошло несколько лет, а спор о том, какой закон "главнее" и какой надо исправлять, продолжается. В результате сложилась неодинаковая практика правоприменения. Причем по рекомендации ЦИК РФ, не согласной с правильностью и обоснованностью нормы Федерального закона N 131-ФЗ, некоторые субъекты РФ установили смешанную избирательную систему на выборах представительных органов муниципальных районов <1>. Получается, что в этих субъектах РФ проблема решена. Другие субъекты Федерации этого не сделали, и там по воле местных властей применяются либо нормы избирательного закона, либо нормы закона о местном самоуправлении.

--------------------------------

<1> См.: Модельный закон о выборах депутатов представительного органа муниципального района // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2006. N 1.


Представляется, что законодателю пора вмешаться в этот спор и ликвидировать противоречие двух важных Федеральных законов.

2.4. Двухстепенные выборы представительных органов муниципальных районов

По смыслу Федерального закона N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" выборами являются только выборы на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании и выборными органами местного самоуправления признаются органы, избираемые непосредственно населением муниципального образования и (или) образуемые представительным органом муниципального образования (п. 49 ст. 2 указанного Закона).

Однако Федеральный закон N 131-ФЗ установил, что муниципальным органом, а именно представительным органом муниципального района может считаться и орган, избранный представителями сельских и городских поселений из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений данного муниципального района, т.е. орган, избранный не непосредственно избирателями данного района, а опосредованно. Эта новелла муниципального права призвана обеспечить более внимательный учет в работе представительного права района, интересы каждого поселения.

За и против таких выборов споры ведутся до сих пор. Одни исследователи считают их неконституционными, противоречащими Европейской хартии местного самоуправления, ограничивающими право граждан на участие в самоуправлении <1>. Другие полагают, что степень усмотрения федерального законодателя по выбору той или иной модели порядка наделения полномочиями депутатов представительного органа муниципального района определяется, с одной стороны, нормативным содержанием конституционного права на местное самоуправления, в том числе в его интерпретации, содержащейся в Европейской хартии местного самоуправления. С другой же стороны, она определяется содержанием конституционных целей, стоящих перед публичной властью, ее конституционными функциями, а также вытекающими из Конституции принципами ее организации <2>.

--------------------------------

<1> См.: Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: правовая теория и социальная практика // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2004. С. 60 - 65.

<2> См.: Бондарь Н.С., Джагарян А.А. Конституционная ценность избирательных прав граждан Российской Федерации. М.: Формула права, 2005. С. 95, 96; Конюхова И.А. Международное и конституционное право: теория и практика взаимодействия. М.: Формула права, 2006. С. 28, 29.


При формировании прямым путем прямых выборов населением органов и должностных лиц муниципальной власти, которые (или представители которых) в последующем делегируются в состав органа муниципальной власти более широкой территориальной сферы компетенции при том, что эта компетенция в содержательном плане качественно не отличается от компетенции органов, делегировавших своих представителей в его состав, а носит в своей основе координационный характер, порядок его формирования (не путем прямых выборов населением) не может рассматриваться как ущемляющий право граждан на участие в местном самоуправлении на данном территориальном уровне организации муниципальной власти. Сформированному же подобным образом представительному органу муниципального района не может быть отказано в признании статуса органа опосредованного народного представительства <1>.

--------------------------------

<1> См.: Шевченко Н.В. Муниципальные институты представительной демократии в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2006. С. 23, 24.


Окончательное официальное мнение по этой проблеме может дать Конституционный Суд РФ. Суды же общей компетенции, включая Верховный Суд РФ, принимают решения, не сомневаясь в конституционности данной процедуры формирования представительного органа муниципального района. Во всех спорах Верховный Суд РФ выступает на страже тех, кто избирает представительный орган муниципального района в соответствии с п. 2 ч. 4 ст. 35 Федерального закона N 131-ФЗ и не считает доказательными аргументы его противников <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Определения Верховного Суда РФ от 23 апреля 2008 г. N 4-Г08-14; от 8 октября 2008 г. N 4-Г08-35 и от 2 декабря 2009 г. N 33-Г09-18.


К настоящему времени примерно 10% представительных органов муниципальных районов сформированы согласно указанной норме Федерального закона N 131-ФЗ. Обнаруживается некоторая тенденция перехода именно к этому двухстепенному порядку выборов районных представительных органов. Как показывает практика, этот способ таит в себе как плюсы, так и минусы, обнаруживает некоторые пробелы и внутренние противоречия Федерального закона N 131-ФЗ.

В соответствии с п. 5, ч. 2, ст. 35 Федерального закона N 131-ФЗ инициатива о формировании представительного органа муниципального района оформляется решением представительного органа расположенного в границах муниципального района поселения. В решении указывается предлагаемая норма представительства депутатов представительных органов поселений в представительном органе муниципального района, а также день начала работы сформированного в соответствии с указанным порядком представительного органа муниципального района. День начала работы данного органа не может быть ранее дня истечения срока полномочий представительного органа муниципального района, сформированного путем выборов в соответствии с п. 2 ч. 4 ст. 35. Представительный орган муниципального района формируется в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 35, если такое решение в течение одного года со дня выдвижения соответствующей инициативы поддержано представительными органами не менее чем двух третей поселений, входящих в состав муниципального района. Решения представительных органов поселений, входящих в состав муниципального района, о поддержке инициативы о формировании представительного органа муниципального района в порядке, предусмотренном п. 1 ч. 4 ст. 35, направляются в представительный орган муниципального района. Представительный орган муниципального района ведет учет данных о рассмотрении инициативы о формировании представительного органа муниципального района в порядке, предусмотренном п. 1 ч. 4 ст. 35, и принимает решение о результатах ее рассмотрения. В решении указываются представительные органы поселений, поддержавших данную инициативу, количество представителей от каждого поселения в представительный орган муниципального района, формируемый в порядке, предусмотренном п. 1 ч. 4 ст. 35, и день начала работы указанного представительного органа. Данное решение направляется в представительные органы поселений, входящих в состав муниципального района, и подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня его принятия в порядке, предусмотренном уставом муниципального района.

Установленный в соответствии с настоящей частью порядок формирования представительного органа муниципального района закрепляется в уставе муниципального района в течение трех месяцев со дня начала работы соответствующего представительного органа муниципального района. В этот же срок представительный орган муниципального района принимает решение о приведении устава муниципального района в соответствие с требованиями ч. 2 ст. 36 настоящего Федерального закона.

Инициатива о формировании представительного органа муниципального района в порядке, установленном п. 1 ч. 4 ст. 35, может быть выдвинута не позднее чем за один год до наступления даты, начиная с которой представительный орган муниципального района был вправе принять решение о назначении выборов депутатов представительного органа муниципального района нового созыва в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". В случае принятия в порядке, установленном настоящей частью, решения о формировании представительного органа муниципального района в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 35, выборы в представительный орган муниципального района не назначаются.

Создание в таком порядке представительного органа муниципального района направлено на координацию деятельности всех поселений, находящихся на территории района, и укрепление сотрудничества этих муниципальных образований и районных властей, сокращение конфликтных ситуаций между муниципалитетами разных уровней. Оно обеспечивает непосредственное участие поселенческих структур в решении представительным органом муниципального района вопросов, затрагивающих жизненные интересы поселений, - утверждение бюджета района, принятие и изменение устава района, принятие планов и программ развития района и т.д.

Вместе с тем в законодательной модели есть пробелы и формулы с неоднозначным смыслом в установленной процедуре. Судя по замыслу законодателя, главная роль в формировании районного представительного органа по предлагаемому порядку принадлежит органам поселений. Это предполагает, во-первых, выражение воли двух третей поселений и, во-вторых, оформление этой воли решением представительного органа муниципального района. После вынесения решения, констатирующего факт поддержки выдвинутой инициативы двумя третями поселений, этот факт становится юридическим фактом, т.е. правовым основанием для последующих действий.

Согласно ст. 35 порядок формирования представительного органа закрепляется в уставе района в течение трех месяцев со дня начала работы соответствующего представительного органа муниципального района. Что значит "соответствующего"? Того, который только что создан из представителей поселений? Но это входит в противоречие с ч. 8 ст. 34 и ч. 8 ст. 44 Федерального закона N 131-ФЗ, где говорится, что изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия этих органов и выборных и должностных лиц местного самоуправления, вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений. Значит, "соответствующий" представительный орган - это тот представительный орган муниципального района, в течение срока действия которого выдвигаются и принимаются инициативы о его переформировании, но который остается избираемым на всеобщих выборах органом, принимающим изменения в уставе о его переформировании и работающим до конца своих полномочий в прежнем качестве.

Согласно ч. 4 ст. 44 в обсуждении изменений в уставе муниципального района должны принимать участие граждане. Затем он принимается большинством голосов в две трети депутатов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального района. Если принято решение о переформировании представительного органа муниципального района, принимать решение о назначении выборов не имеет смысла. Депутаты вновь сформированного представительного органа частично будут меняться по решению представительного органа поселения, коль скоро даты общих выборов районного представительного органа и некоторых органов поселений могут не совпадать.

Возникает вопрос: как быть, если представительный орган поселения отзывает свое решение по поддержке инициативы о преобразовании представительного органа муниципального района и число поселений, поддержавших эту инициативу, станет меньше двух третей поселений? Или до окончания срока полномочий представительного органа района налагается мораторий на решение представительных органов поселений об отзыве своей поддержки инициативе переформирования районного представительного органа? Очевидно, что в законодательстве процедура переформирования представительного органа муниципального района и ее возможные правовые последствия должны быть прописаны более полно.

Полномочия представительного органа муниципального образования независимо от порядка его формирования могут быть прекращены досрочно в порядке и по основаниям, которые связаны с ответственностью этого органа перед государством, которая предусмотрена в ст. 73 Федерального закона N 131-ФЗ. Полномочия представительного органа муниципального района прекращаются и по иным основаниям, независимо от того, в каком порядке он сформирован.

В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального района, сформированного в соответствии с п. 1 ч. 4 настоящей статьи, представительные органы соответствующих поселений обязаны в течение одного месяца избрать в состав представительного органа муниципального района других депутатов. Вместе с тем кроме случаев досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального района должен быть установлен порядок обратного перехода представительного органа муниципального района к прямым выборам.

2.5. Выборы органов и должностных лиц местного самоуправления представительным органом муниципального образования

Представителями поселения в составе представительного органа муниципального района, как отмечалось выше, являются согласно п. 1 ч. 4 ст. 35 Федерального закона N 131-ФЗ главы поселений и депутаты представительных органов указанных поселений, избираемые представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства. Таким образом, часть представителей поселений (главы поселений) входят в состав представительного органа по должности, а часть (депутаты представительного органа поселения) избираются данным представительным органом и представляют в районный представительный орган избирателей, объединяемых представительным органом поселения. О порядке выборов этих представителей поселения в районном представительном органе в Федеральном законе N 131-ФЗ ничего не говорится. Однако можно предположить, что они проходят на демократических основах с выдвижением альтернативных кандидатов, с открытыми обсуждениями каждой кандидатуры, с тайным голосованием, с принятием решения по кандидатам большинством голосов от списочного состава депутатов.

Федеральный закон N 131-ФЗ предусматривает возможность избранного на муниципальных выборах главы войти в состав представительного органа с решающим голосом (в соответствии с уставом муниципального образования) и исполнять полномочия председателя представительного органа. Тот же Закон устанавливает правило, в соответствии с которым полномочия председателя представительного органа может исполнять депутат, избранный данным составом представительного органа.

Выборы председателя представительного органа депутатами - это тоже выборы, но значительно менее широким составом голосующих. В сущности, депутаты выступают здесь выборщиками своего руководителя. Выборы проходят на демократических основах согласно уставам ряда муниципальных образований на альтернативной основе, из выдвинутых депутатами нескольких кандидатов, тайным голосованием.

Никаких преимуществ в правах и обязанностях главы представительного органа, избранного на муниципальных выборах, и главы представительного органа, избранного депутатами, нет. Хотя избранный на всеобщих выборах председатель получает полномочия из рук всех депутатов и, следовательно, имеет более высокий общественный статус, чем председатель, избранный узкой коллегией. Это все позволяет ему, несмотря на то что по закону он не вправе вмешиваться в исполнительно-распорядительную деятельность муниципалитета, на практике конфликтовать с назначенным главой администрации, что приводит нередко к судебным разборкам, нарушает стабильность муниципального управления.

В Федеральном законе N 131-ФЗ о порядке выборов главы муниципального образования представительным органом, в том числе главы муниципального района, представительный орган в котором формируется из представителей поселений, не упоминается. С учетом ч. 3 ст. 43 этого Закона, устанавливающей, что решения по вопросам организации деятельности представительного органа принимаются самим этим органом, а также п. 4 ч. 1 ст. 44, где говорится, что порядок формирования органов местного самоуправления определяется уставом муниципального образования, можно сделать вывод, что порядок избрания главы муниципального образования представительным органом должен определяться теперь только на муниципальном уровне. Заслуживает внимания то, как это делается в Томской области.

Решение об избрании главы муниципального образования из состава депутатов представительного органа принимается в месячный срок со дня избрания представительного органа. Кандидат на должность главы предлагается депутатами в том числе путем самовыдвижения. Обсуждение проводится по всем кандидатам на заседании представительного органа открыто. Каждый кандидат имеет право выступить с изложением своей позиции и программы.

По результатам обсуждения секретарь заседания формирует бюллетень для голосования. В его тексте указывается, по какому вопросу проводится голосование, дата проведения голосования, фамилии, имена, отчества кандидатов. Форма бюллетеня утверждается простым большинством голосов от установленного числа депутатов. Глава муниципального образования избирается тайным голосованием.

Депутат, принимающий участие в голосовании, должен оставить в бюллетене не более одного кандидата, остальные фамилии вычеркиваются. Если в бюллетень включен только один кандидат, то депутаты должны оставить в бюллетене тот вариант ответа, который сочтут нужным, остальные варианты вычеркиваются. После официального объявления счетной комиссией результатов подсчета голосов представительный орган принимает одно из следующих решений: об избрании главы муниципального образования; о проведении второго тура голосования; о проведении повторных выборов с новым выдвижением кандидатов.

Кандидат считается избранным, если в результате голосования получил более половины голосов от установленного числа депутатов. Если в бюллетень для тайного голосования было внесено более двух кандидатов и ни один не набрал более половины голосов, то проводится второй тур голосования по двум кандидатам, набравшим наибольшее число голосов от установленного числа депутатов. Избранным считается кандидат, набравший во втором туре голосования наибольшее число голосов, но при условии, что оно превышает половину голосов от установленного числа депутатов представительного органа.

Кроме председателя представительного органа, депутаты избирают председателя и заместителей председателя контрольного органа муниципального образования.

Федеральный закон N 131-ФЗ определяет возможность формирования контрольного органа на муниципальных выборах, однако повсеместная практика пошла по другому пути, также обозначенному Федеральным законом N 131-ФЗ: контрольный орган муниципального образования (счетная палата, ревизионная комиссия и др.) избирается представительным органом муниципального образования.

В соответствии с Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" предложения о кандидатурах на должность председателя контрольно-счетного органа муниципального образования вносятся в представительный орган муниципального образования:

председателем представительного органа муниципального образования;

депутатами представительного органа муниципального образования - не менее одной трети от установленного числа депутатов представительного органа муниципального образования;

главой муниципального образования.

Право внесения предложений о кандидатурах на должность председателя контрольно-счетного органа муниципального образования в представительный орган муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования может быть предоставлено также комитетам и комиссиям представительного органа муниципального образования.

Предложения о кандидатурах на должности заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетного органа муниципального образования вносятся в представительный орган муниципального образования в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования.

Порядок рассмотрения кандидатур на должности председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетного органа муниципального образования устанавливается нормативным правовым актом или регламентом представительного органа муниципального образования.

Свобода обсуждения и решение вопросов об избрании кандидатур на должности в счетно-контрольный орган ограничена квалификационными требованиями к этим кандидатурам. Так, на должность председателя, заместителя и аудиторов контрольно-счетного органа муниципального образования назначаются граждане Российской Федерации, имеющие высшее образование и (или) опыт работы в области государственного, муниципального управления, государственного, муниципального контроля (аудита), экономики, финансов, юриспруденции. Законом субъекта Российской Федерации, нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования для указанных должностных лиц могут быть установлены дополнительные требования к образованию и опыту работы.

Гражданин Российской Федерации не может быть назначен на должность председателя, заместителя председателя или аудитора контрольно-счетного органа в случае:

наличия у него неснятой или непогашенной судимости;

признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;

отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, если исполнение обязанностей по должности, на замещение которой претендует гражданин, связано с использованием таких сведений;

выхода из гражданства Российской Федерации или приобретения гражданства иностранного государства либо получения вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства.

Граждане, замещающие муниципальные должности в контрольно-счетном органе муниципального образования, не могут состоять в близком родстве или свойстве (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с председателем представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, главой местной администрации, руководителями судебных и правоохранительных органов, расположенных на территории соответствующего муниципального образования.

В числе органов местного самоуправления, перечисленных в Федеральном законе N 131-ФЗ, значится избирательная комиссия муниципального образования. Поправкой, внесенной в данный Закон Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ, избирательная комиссия муниципального образования была исключена из структуры органов местного самоуправления, однако продолжает числиться в гл. 6 указанного Закона, посвященной органам местного самоуправления.

В соответствии с п. 6 ст. 24 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" избирательная комиссия муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения формируется в количестве восьми, десяти или двенадцати членов с правом решающего голоса. Избирательная комиссия поселения формируется в количестве шести, восьми или десяти членов с правом решающего голоса. Число членов избирательной комиссии муниципального образования определяется уставом муниципального образования.

Формирование избирательной комиссии муниципального образования осуществляется представительным органом муниципального образования на основе предложений политических партий, выдвинувших списки кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе РФ, законодательном (представительном) органе государственной власти соответствующего субъекта Федерации, предложений собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы, а также предложений избирательной комиссии муниципального образования предыдущего состава, избирательной комиссии субъекта Федерации, а формирование избирательной комиссии поселения - также на основе предложений избирательной комиссии муниципального района, территориальной комиссии.

К содержанию

 

Категория: Законодательство. Государство и право | Добавил: x5443x (06.03.2013)
Просмотров: 4382 | Теги: образований, местного, выборах, САМОУПРАВЛЕНИЯ, избирательного, органы, права, муниципальных, глав, выборы | Рейтинг: 0.0/0
Всего комментариев: 0
Добавлять комментарии могут только зарегистрированные пользователи.
[ Регистрация | Вход ]
...




Copyright MyCorp © 2017 Обратная связь