Пятница, 21.07.2017, 17:38
Высшее образование
Приветствую Вас Гость | RSS
Поиск по сайту



Главная » Статьи » Законодательство. Государство и право

Глава V. ИСТОРИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Глава V. ИСТОРИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

1. Положения о земском и городском самоуправлении во второй половине XIX и начале XX в.

В российском законодательстве, вплоть до законодательных актов Временного правительства 1917 г., термин "местное самоуправление" почти не употреблялся. Тем не менее местное самоуправление в общепринятом современном смысле этого слова было введено в России в 1864 г. после крестьянской реформы 1861 г. и логически сопровождало эту реформу, давшую гражданскую свободу значительной части сельского населения России. Все предыдущие попытки установить в России местное управление на сколько-нибудь демократических началах (в том числе Петра I и Екатерины II) не могли дать никаких плодов в условиях господства крепостного права. Закрепощение крестьян препятствовало превращению сословных дворянских привилегий в общегражданские права, а крепостнические нравы пропитывали всю общественную атмосферу, выращивая и поддерживая бюрократический произвол на всех этажах государственного здания. Как только узы крепостной неволи разрушились, переустройство местного управления на новых основах стало неизбежным. Уже в ходе подготовки реформы 1861 г. для многих ее участников и организаторов становилось ясным, что они послужат началом обновления всего политического быта России, одним из первых шагов которого явится установление местного самоуправления.

Комиссия, созданная для подготовки реформы губернских и уездных учреждений, проектировала местное самоуправление исходя первоначально из самых прогрессивных демократических идей. В материалах комиссии содержится утверждение, что земским учреждениям (именно так именовались вводимые органы местного самоуправления на селе, хотя в обширной научной литературе того времени они рассматривались как органы самоуправления) должна быть предоставлена действительная и самостоятельная власть в заведывании делами местного интереса, местного хозяйства губерний и уездов. "Доколе действия земских учреждений касаются только местного интереса, нет необходимости в участии правительственной власти в прямом вмешательстве и влиянии на ход дел" <1>.

--------------------------------

<1> Материалы по земскому общественному устройству. Т. I. СПб., 1885. С. 129.


Комиссия заявляет далее, что участие двух различных по своему началу властей в управлении местными делами, как показывает опыт, не принесет полезных результатов. Поэтому, обеспечивая независимость и самостоятельность земских учреждений, следует предоставить правительственной власти лишь надзор за законностью состоявшихся уже постановлений и установить ответственность земских учреждений за незаконные действия перед судом.

Члены комиссии выступили за устранение сословного принципа при формировании земских органов. "Сословное деление, - утверждали они, - доныне признаваемое и принятое законом, не согласно с характером земских учреждений, имеющим в принципе не сословные, но общие хозяйственные интересы известной местности" <1>.

--------------------------------

<1> Там же. С. 175.


Однако все эти и другие прогрессивные идеи на практике претерпели существенные изменения. Земские учреждения, как и городские органы самоуправления, предстали в Положении 1864 г. о земских учреждениях и в Городовом положении 1870 г. далеко не в том виде, как они первоначально планировались либеральными членами Комиссии.

Прежде всего, самоуправление устанавливалось в границах административно-территориальных единиц - уезда, губернии и, отдельно, города. Логично и демократично было бы приблизить самоуправление к волости, основу которой составляла община сельских жителей. Но в коренных российских губерниях крестьянская община была сословной единицей. Поэтому самоуправление на первом деревенском всесословном уровне установлено было лишь в Финляндии, губерниях царства Польского и в прибалтийских губерниях. В Финляндии, например, учреждены были сельские и городские самоуправленческие всесословные общины, которые, впрочем, по замечанию некоторых государствоведов, были организованы по образцу шведских общин и регулировались Законом 1865 г., представлявшим собой даже в подробностях сколок со шведского общинного устава 1862 г. <1>.

--------------------------------

<1> См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право. В 2 т. Т. II. Часть особенная. СПб., 1897. С. 471.


Далее, земские и городские самоуправленческие учреждения были образованы наряду с правительственными, не будучи с ними внутренне связанными в одну общую систему управления. Все местное самоуправление оказалось поэтому проникнуто дуализмом, базирующимся на противопоставлении правительственного и земского начала. Причем дуализм местного самоуправления сочетался с нежеланием царского правительства выпускать местное самоуправление из поля своего зрения. И, если по Положениям 1864 и 1870 г. давление царских чиновников на земства и городское управление ограничивалось, то позднее, в период наступления реакции, оно существенно усилилось. Уже Положение о земских учреждениях 1890 г. и Городовое положение 1892 г. значительно усилили бюрократический надзор за выборными органами местного самоуправления. Достижения земских учреждений в организации народных школ, больниц, библиотек определялись вопреки нажиму, который постоянно испытывали земские учреждения со стороны правительственных властей. И этот нажим не был спонтанным, он был запрограммирован в законодательных актах, посвященных сельскому и городскому местному самоуправлению. Так что, с точки зрения организации местного самоуправления в России во второй половине XIX и начале XX в., его опытом можно воспользоваться в весьма ограниченной степени (хотя, безусловно, в этой сфере есть моменты, интересные для нынешней российской практики местного самоуправления).

Учрежденное Положением 1864 г. деление выборщиков по куриям, где немалое значение имел имущественный ценз, оказалось недостаточным для обеспечения преимущественного участия в земских учреждениях дворян. Поэтому Положение 1890 г. заменило эту группировку избирателей на другую - чисто сословную. Где бы и каким бы имуществом человек ни владел, он участвовал теперь в земских выборах с избирателями одного с ним сословия. Вместо трех создавалось два избирательных собрания (одно из избирателей - дворян, потомственных и личных; другое из лиц, принадлежащих к одному из городских состояний). Крестьяне избирали теперь гласных тоже отдельно, но не в избирательных собраниях, а на волостных сходах. Как и прежде, к избранию гласных от крестьян применялась система косвенных выборов. Они избирали не гласных, а кандидатов в гласные по одному от каждой волости, но теперь гласные назначались губернатором из числа этих кандидатов. Искажение самого принципа выборности при таком порядке очевидно. Смысл его в том, чтобы не допускать проникновения в состав гласных "неблагонадежных" крестьян.

Интересно с позиций сегодняшней практики выборов в органы местного самоуправления, что как в 1864, так и в 1890 г. устанавливались следующие ограничения для участия в выборах: лишались права участвовать в избирательных собраниях лично за себя или в качестве представителя, а равно права участвовать в избирательных съездах лица, "подвергшиеся суду за преступные деяния, влекущие за собой лишение или ограничение права состояния либо исключение из службы, а равно за кражу, мошенничество, присвоение вверенного имущества, укрывательство похищенного, покупку и принятие в заклад заведомо краденного или полученного через обман имущества и ростовщичество, когда они судейскими приговорами не оправданы, хотя бы после состоявшегося осуждения они были освобождены от наказания за давностью, примирением, силою Всемилостивейшего манифеста или особого Высочайшего повеления; отрешенные по судебным приговорам от должности - в течение трех лет со времени отрешения, хотя бы они и были освобождены от сего наказания за давностью силою Всемилостивейшего манифеста или особого Высочайшего повеления; состоящие под следствием или судом по обвинениям в преступных действиях, означенных выше, или влекущие за собой отрешение от должности; подвергшиеся несостоятельности, впредь до определения свойства ее, а из лиц, которых дела сего рода приведены уже к окончанию - все несостоятельные, кроме признанных несчастными; лишенные духовного сана или звания за пороки или исключенные из среды обществ и дворянских собраний по приговорам тех сословий, к которым они принадлежат; состоящие под негласным надзором полиции" <1>.

--------------------------------

<1> Там же. Ст. 27.


Такие ограничения не согласуются с нынешними законодательными установлениями о всеобщем избирательном праве. Хотя можно с достаточной степенью уверенности предположить, что они с определенной стороны обеспечивали чистоту состава представительных органов местного самоуправления, ограждая его от проникновения уголовных или тяготеющих к ним элементов. Вряд ли применимы эти ограничения теперь, когда политические права граждан в их широком составе и содержании закреплены не только внутригосударственными законодательными актами, но и в международных декларациях и соглашениях. Поэтому в условиях, когда криминальные элементы подчас избираются в представительные органы всех уровней, особенно в органы местного самоуправления, бороться с этим явлением надо не путем ограничений в избирательных правах, которые применялись прежде, а другими способами.

В отличие от выборов в земские собрания Городовое положение 1870 г. отказалось от сословной организации выборов городских гласных. Положение 1870 г. установило податный (налоговый) ценз и группировку избирателей на три разряда согласно размеру уплачиваемых каждым избирателем прямых налогов в пользу города. Новое Городовое положение 1892 г. отказалось от трехклассной системы, заменило податный ценз имущественным. Правом участия в городских выборах стали пользоваться, во-первых, собственники или пожизненные владельцы недвижимого имущества, находящегося в пределах города и уплачивающие оценочный в пользу города сбор в столицах - не менее 3000 р., в городах же с численностью населения, превышающей 100 000, - не менее 1500 р.; в городах губернских, областных и образующих градоначальство и более значительных уездных - не менее 1000 р.; в остальных - не менее 300 р.; во-вторых, содержатели торгово-промышленных предприятий, заведений, требующих выборки гильдейского свидетельства, причем в столицах - непременно первой гильдии. Избиратели группировались по территориальному принципу, причем в многолюдных городах создавалось несколько избирательных собраний по участкам города. Число гласных, подлежавших избранию от каждого участка, определялось пропорционально числу избирателей.

Другие условия избирательного права для городских выборов были в общем те же, что и для земских, но Городовое положение 1892 г. присоединяет к ним еще два ограничения, лишающие права выбора: во-первых, содержателей и сидельцев винных и ведерных лавок и питейных домов и, во-вторых, лиц, за которыми числятся недоимки по городским сборам свыше полугодового оклада <1>.

--------------------------------

<1> ПСЗ. Кн. 1. Т. II. Городовое положение 1892 г. Ст. 33. П. 7, 8.


Гласные земских собраний избираются на три года, гласные городских дум - на четыре. В состав уездного земского собрания кроме гласных входят представители ведомства государственных имуществ и удельного (по одному от каждого), назначаемые начальником местного управления земледелия и государственных имуществ и соответствующим министром, если в уезде имеются казенные или удельные земли; депутат от духовного ведомства, если епархиальное начальство признает полезным его назначение; городской голова главного города уезда; председатель и члены уездной управы, хотя бы они и не состояли гласными. Кроме того, в заседании земского собрания участвуют инспектор сельского хозяйства по приглашению председателя собрания и - при обсуждении собранием плана действий по выдаче ссуд на сельскохозяйственные улучшения - представитель главного управления землеустройства и земледелия по назначению главного управляющего землеустройством и земледелием <1>.

--------------------------------

<1> ПСЗ. Положение о губернских и уездных земских учреждениях. Ст. 57, 121.


Губернское земское собрание составляется из уездных. Губернские гласные избираются местными городскими думами из числа их гласных и, кроме того, из всех уездных представителей дворянства, местных управляющих государственным имуществом и удельным управлением, депутатов от духовного ведомства, а также председателя и членов губернской земской управы, хотя бы они и не состояли губернскими гласными, и некоторые другие губернские чиновники <1>.

--------------------------------

<1> Там же. Ст. 54, 121.


Первоначально при подготовке еще Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г. проектировалось избирать гласных губернских, как и гласных уездных дум, собраниями избирателей, чем было бы обеспечено представительство всех социальных групп местного общества. Иначе, как предупреждали некоторые члены Комиссии, готовившие проект Положения, губернские собрания могут оказаться состоящими из одних дворян. Их противники указывали на то, что губернские гласные, будучи избранными членами уездного собрания, которые, в свою очередь, называются избирателями от различных частей населения, будут точно так представлять население, как если бы они были избраны непосредственно съездами уездных избирателей. Возобладала именно эта точка зрения. В результате на практике получилось то, о чем предупреждали ее противники. Общее число губернских гласных в 1885 - 1886 гг. было 2284, из них дворян и чиновников 1682, т.е. 81% <1>.

--------------------------------

<1> Коркунов Н.М. Указ. соч. С. 423, 424.


Городские думы составлялись под председательством головы из числа гласных, избираемых на четыре года. Кроме того, в собраниях думы участвовали с правом решающего голоса председатели местной уездной земской управы и депутат от духовного ведомства, если епархиальное начальство признавало полезным его назначение. Городовое положение 1870 г. устанавливало минимум в 30 и максимум (для Санкт-Петербурга) в 252 гласных. Городовое положение 1892 г. существенно сократило численный состав дум - минимум в 20 и максимум в 160 гласных <1>.

--------------------------------

<1> ПСЗ. Городовое положение. Ст. 56, 57.


Составители Городового положения, находя, что многолюдность состава думы препятствует эффективности ее работы, предполагали установить минимум в 15 и максимум в 120 гласных. Но Государственный Совет нашел такое сокращение чрезмерным, поскольку в городах с более или менее сложным хозяйством члены думы не смогли бы справиться со своими задачами <1>.

--------------------------------

<1> Коркунов Н.М. Указ. соч. С. 457.


Управы - как земские, так и городские, могли приглашать лиц, не состоящих гласными, для управления земскими и городскими имуществом и заведениями, а также для исполнения таких обязанностей, которые по своему свойству требуют особых познаний и подготовки. Это в собственном смысле слова были земские служащие, в число которых входили и руководители управленческих подразделений управ, директора школ, училищ, медицинских учреждений, библиотек, домов для престарелых и сирот, врачи, учителя, библиотекари, статистики и т.д. Именно из этой среды главным образом формировался слой "земской интеллигенции", так много сделавшей для улучшения жизни и развития, пользуясь современным термином, социально-бытовой инфраструктуры сельских и городских поселений. Эти люди действовали, руководствуясь не только решениями земских и городских собраний и управ, но повинуясь гражданскому долгу. Получая совсем небольшие оклады, размер которых находился под неусыпным надзором губернатора, земские служащие в массе своей шли по зову чести и совести на самые трудные участки работы, заброшенные и совсем не тронутые заботой царских чиновников. Именно благодаря этим людям в памяти потомков понятие "земство" связывается с таким периодом в жизни российской провинции, когда в ней вопреки отжившим традициям и новым препонам стали нарождаться ростки цивилизации, благоустроенного существования жителей городов и сел.

Очередные земские собрания, на которых рассматривались разнообразные вопросы местной жизни, собирались один раз в год, уездные - на десять дней, губернские - на двадцать, но по ходу собраний сроки могли быть продлены губернатором "в мере действительной необходимости".

В отличие от земств городские думы собираются на очередные собрания не реже четырех раз в год и не чаще двух раз в месяц. Гласным, живущим в одном городе, не трудно собираться каждый раз, когда этого требует дело. В Городовом положении было оговорено, что если назначенные дела не будут окончены в один день, то рассмотрение их продолжается в следующие затем дни. Так как продолжительность отдельного очередного собрания ничем не оговаривалась, то фактически заседания думы в некоторых городах превращались почти в постоянные, непрерывные. При этом гласные городских дум, как и земские гласные, выполняли свои обязанности безвозмездно.

Сказанное подтверждает, что "дуализм" учреждений местного самоуправления отнюдь не был идентичен "параллельному" сосуществованию двух властей. Решающее слово по организационным делам зачастую принадлежало правительственным чиновникам, которые к тому же включались напрямую в состав избираемых представительных учреждений местного самоуправления. Это было еще заметнее в организации управ - исполнительных органов земских собраний и городских дум.

Как по Положению 1864 г., так и по Положению 1870 г. выбор всего состава управ был предоставлен земскому собранию и городской думе. Однако по Положениям 1890 и 1892 гг. на должность председателя управы, а в городе - на должности городского головы и члена управы могли избираться лица, имеющие право поступления на государственную службу <1>. По Положению 1864 г. правительственными властями утверждались только председатель земской управы, по Положению же 1892 г. - все члены управы; столичные городские головы вообще назначались царем по представлению Министерства внутренних дел, товарищи городских голов и городские головы губернских, областных городов и городов, образующих градоначальства, утверждались министром внутренних дел, головы других городов - губернатором.

--------------------------------

<1> ПСЗ. Положение о губернских и уездных земских учреждениях. Ст. 117; Городовое положение. Ст. 121.


При подготовке Положения 1890 г. Министерством внутренних дел предлагалось вместо выборных управ учредить земские присутствия, состоящие из членов, назначаемых правительством <1>. Это логично вело вообще к замене земских учреждений государственными. Поэтому от предложений Министерства отказались, но зато Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1890 г. признало выборных членов управ состоящими на государственной службе с вытекающими отсюда последствиями: теперь вопрос об ответственности (уголовной и дисциплинарной) членов управ возбуждался не только соответствующим земским собранием, как было по Положению 1864 г., но и губернатором. Замечания и выговоры членам земских управ делались губернским по земским делам присутствием, в других случаях - для членов губернских управ - дисциплинарные взыскания налагались постановлением совета министров внутренних дел с утверждением министра. Таким образом, зависимость земских управ от правительственных учреждений существенно укрепилась.

--------------------------------

<1> Коркунов Н.М. Указ. соч. С. 428.


К числу дел, которыми призваны были заниматься земские органы, Положение 1890 г. относило заведывание местными губернскими и уездными земскими повинностями, заведывание капиталами и другими имуществами земства; попечение об устранении недостатка продовольственных средств и оказание помощи нуждающемуся населению разрешенными законом способами; содержание в исправности состоящих в ведении земства дорог; устройство и содержание земской почты; заведывание взаимным земским страхованием имуществ; заведывание земскими лечебными и благотворительными учреждениями; участие в мероприятиях по охране народного здравия, развитие средств врачебной помощи населению; забота по предупреждению и тушению пожаров и попечение о лучшем устроении селений; попечение о развитии средств народного образования и установленное законом участие в заведывании содержимыми за счет земств школьными и другими учебными заведениями; воспособление зависящими от земства способами местному земледелию, торговле и промышленности; удовлетворение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управления; дела, предоставленные ведению земских учреждений на основании особых законоположений и уставов. Причем при разграничении обязанностей между губернскими и уездными земствами исходили в соответствии со ст. 3 Положения из того, что к ведению губернских земских учреждений относятся те из предписанных дел, которые касаются всей губернии или нескольких уездов, а к ведению уездных земских учреждений - те, которые затрагивают каждый отдельный уезд.

Кроме того, уездные и губернские земские учреждения участвовали в делах, которые не относились Положением к обоим уровням земства. В частности, уездные земства участвовали в формировании низшего звена системы российских судов, выбирая мировых судей. Выборы производились в очередных заседаниях уездных земских собраний в порядке, установленном для выборов в земские собрания. Список кандидатов в мировые судьи составлялся предводителем уездного дворянства и утверждался губернатором. Списки избранных в мировые судьи представлялись на утверждение сенату <1>.

--------------------------------

<1> См.: Лаптева Л.Е. Земское учреждение в России. М., 1993. С. 46.


Что касается органов городского самоуправления, то содержание их деятельности примерно такое же, что и у земских учреждений. Городскому самоуправлению не предоставлялись, естественно, попечение о земледелии и содержание почт. Вместе с тем города призваны были заниматься устройством музеев, театров и других подобного рода учреждений, водоснабжением и освещением городов, а также попечением об устройстве православных храмов и поддержанием их "в исправности и благолепии", а равно попечение об учреждениях, имеющих целью укрепление религиозных чувств и поднятие нравственности городского населения.

Таким образом, круг ведения земских учреждений и городских самоуправленческих установлений по буквальному смыслу закона был достаточно широк. Причем Закон 1890 г. многим отличался от Закона 1864 г. Но такой размашистый стиль регламентации полномочий местного самоуправления сочетался с чрезвычайно скрупулезным определением прав и обязанностей местного самоуправления, учреждаемым другими законами и уставами и ставящим самостоятельность действия земских и городских собраний и управ в жесткие ограничительные рамки.

Прав был А. Васильчиков, когда писал: "...круг действий земских учреждений в России касается всех частей внутреннего управления... До какой степени их ведение независимо и самостоятельно при существующих административных порядках, действительно ли это участие, попечение, заведывание, предоставленное по закону местным жителям, достаточно ли обеспечены земские интересы этим либеральным, но несколько голословным перечнем занятий - это другой вопрос" <1>. И решался этот другой вопрос отнюдь не в пользу широкой самостоятельности земств Уставом о земских повинностях, Положением об управлении земским хозяйством, Уставом о воинской повинности, Уставом Лесным, Уставом об общественном призрении, Уставом об обеспечении народного продовольствия, Уставом врачебным и многими другими законами, положениями и инструкциями.

--------------------------------

<1> Васильчиков А. О самоуправлении. Т. I. СПб., 1870. С. 63.


Положение о губернских и уездных земских учреждениях прямо ссылалось на другие законодательные акты при регламентации важнейших вопросов деятельности земств. В содержащихся в нем правилах о составлении, утверждении и исполнении земских смет и раскладок (предшественники нынешних местных бюджетов) прямо указывалось, что в смету должны быть внесены все расходы, обязательные для земства на основании Устава о земских повинностях, а также других уставов, положений и узаконений. Внесение же в смету необязательных расходов зависит от усмотрения земских собраний. Но что такое обязательные расходы по Уставу о земских повинностях? Не перечисляя всех их, укажем, что в их число входило сооружение и содержание в исправности состоящих в ведении земства грунтовых дорог, устройство и ремонт верстовых столбов и столбов на границах уездов и губерний, выплаты прогонных и порционных денег чинам строительных отделений губернских правлений, отряжаемых по строительным и дорожным делам местного земства, содержание подвод для разъездов должностных лиц и для земской почты; суточное содержание чиновников, командируемых внутри губернии по делам земств; ежегодный отпуск сумм на усиление средств казначейства; расходы по передвижению в губернии уездной полицейской стражи; обязательное пособие на содержание состоящих в ведении правительства учебных заведений; расходы, обязательные для земств на основании Устава общественного призрения, и др.

В сущности, это в большинстве своем государственные заботы "на местности", возложенные на плечи земских учреждений. Ни о народном образовании (кроме школ, находящихся в ведении правительства), ни о здравоохранении, ни о благоустройстве в собственном смысле слова в Положении ничего нет. В сметах расходов должны быть согласно ст. 156 Положения подробно и по установленной единообразной форме исчислены все статьи предполагаемых расходов с показанием, к какому именно роду и виду повинностей относится каждая статья. В соответствии со ст. 157 Положения "при составлении сметы соблюдается в назначении издержек надлежащая постепенность. Прежде в оную вносятся расходы необходимые и потом уже очевидно полезные". Причем необходимыми считаются те, которые ближайшим образом связаны с исполнением государственных обязанностей.

Для исполнения повинностей Положение определяло источники доходов земств, порядок взимания земских сборов, процедуру составления смет и раскладок, исполнения росписи земских повинностей, контроля за финансовой деятельностью со стороны правительственных властей. Причем регламентировалось это более подробно и детально, чем в Положении о губернских и уездных земских учреждениях. К доходам земств относились сборы: 1) с недвижимых имуществ в городах и уездах, как-то: с земель жилых домов и фабричных, заводских и торговых помещений и вообще со всякого рода зданий и сооружений за некоторыми исключениями; 2) с промысловых свидетельств; 3) с проезжающих по дорожным сооружениям и переправам, находящимся в ведении земств; 4) с лиц и установлений, не исполняющих натуральных повинностей по истреблению вредных для полей и лугов насекомых и животных. Кроме того, в доход земств поступали: транспортный сбор, взимаемый с заведений трактирного промысла вне городских поселений; судебная пошлина; сбор со свидетельств, выдаваемых мировыми судьями на право ходатайства по чужим делам, производящимся в мировых судебных установлениях, вычеты из жалования и других окладов у чиновников земств.

Интересен был сам подход к определению размеров земских сборов. Вначале земства определяли, сколько им потребуется средств на осуществление земских повинностей, прибавляя к этой сумме другие "необязательные" траты. Общая сумма распределялась ("раскладывалась") между указанными в законе плательщиками земских сборов. Таким образом, процесс начинался "снизу". Разумеется, для объективной раскладки необходимы были немалые усилия по оценке имуществ, с которых взимались сборы. Для этого существовали специальные губернские и уездные оценочные комиссии.

Сначала общие основания оценки недвижимых имуществ составлялись губернской оценочной комиссией, затем они сообщались на заключение уездным земским собраниям и уездным оценочным комиссиям. Следующий этап - передача исправленных оценок с учетом мнений уездных земств на заключение губернского земского собрания. Однако этим дело не кончалось. Если соглашение между губернским собранием и губернской оценочной комиссией не достигалось, а также если заявлял возражение против оснований оценки губернатор или управляющий казенной палатой, то дело представлялось на разрешение министра финансов по соглашению с министром внутренних дел и другими министрами "по принадлежности".

Таким образом, процент оценки имущества для последующего определения налоговых сумм заключался для земств в строгие законодательные рамки. То же и с последующим распределением взимаемых сумм по конкретным налогоплательщикам и составлением смет расходов. Эти два этапа расписаны в Законе о земских повинностях в мельчайших деталях, причем оба этапа поставлены под контроль правительственных чиновников.

Характеризуя систему составления земскими учреждениями смет и раскладок, порядок расходования собранных налогов, А. Васильчиков подчеркивал, что право самообложения не может быть предоставлено неограниченному произволу местных учреждений, это право есть неотъемлемая принадлежность верховной власти, и без потрясений всего государственного механизма не может быть изъята из круга действий центрального правительства, самодержавного или представительного. Он так определял оптимальную схему действий земских властей в финансовой сфере: а) определение местных потребностей на предметы расходов, установленные общими государственными узаконениями; б) раскладку этих расходов по нормам и правилам, узаконенным высшим правительством, и на те предметы, которые обложению подлежат; в) самостоятельное и независимое производство расходов по всем предметам ведомства земских учреждении.

А. Васильчиков издал свой капитальный труд о самоуправлении в 1869 - 1871 гг. Он не мог сообщить читателю, что расходование земствами установленных в сметах сумм вскоре после издания Положения о земских учреждениях 1890 г. тоже было поставлено под контроль правительственных чиновников. Согласно Уставу о земских повинностях 1899 г. и дополнениям к нему 1906 и 1908 г. расходы по земским сметам, деятельность земств по договорам и соглашениям ("при займах, покупках и иных действиях, по исполнению повинности хозяйственным образом") были вменены "тщательному наблюдению губернатора" <1>.

--------------------------------

<1> ПСЗ. Там же. Устав о земских повинностях. Ст. 247.


Пожалуй, самая неприемлемая для нынешней нашей практики черта организации всей деятельности, в том числе в сфере финансовой, земского и городского самоуправления того времени заключалась именно в том, что оно было под прессингом "коронной" власти. Стремление к этому было заметно уже в 1864 г. при установлении новых форм местного самоуправления, но наиболее жесткие правила определялись в Положении 1890 г. и некоторых последующих законоположениях. Расширилось само "поле надзора". Если прежде правительственные органы были призваны надзирать за непротиворечием земских собраний требованию закона и общим государственным интересам, то теперь надзору со стороны чиновников подлежало соблюдение земствами местных интересов. Как и прежде, губернатор или министр внутренних дел утверждал решения по ряду дел, но если до 1890 г. для такого утверждения был установлен определенный срок (для губернатора - семидневный, для министра - двухнедельный), после чего постановление земского собрания считалось утвержденным, то теперь по Положению 1890 г. не устанавливалось никакого срока.

Если губернатор не сочтет нужным утверждать решение земства, то дело не представляется, как было прежде, на вторичное обсуждение земского собрания или на разрешение сената. Оно направляется на рассмотрение нового органа надзора за земскими учреждениями - губернского по земским и городским делам присутствия, состоящего под председательством губернатора и губернского предводителя дворянства, вице-губернатора, управляющего казенной палатой, прокурора окружного суда, председателя губернской земской управы и одного члена, избираемого губернским собранием из членов управы или гласных. Но если губернатор не соглашается с решением большинства членов присутствия, то он представляет дело на усмотрение министра внутренних дел.

Губернатору, как и раньше, Положением 1890 г. предоставлено право приостанавливать постановления земских собраний. Однако вместо недельного установлен двухнедельный срок такого приостановления. Поводами к приостановлению служат как несоответствие акта закону, так и его нецелесообразность. Причем окончательное решение об отмене незаконных постановлений предоставлено сенату, а нецелесообразных - государственному совету и комитету министров <1>.

--------------------------------

<1> ПСЗ. Положение о губернских и уездных земских учреждениях. Ст. 9, 11, 12, 81 и др.


Такой же строгий надзор был установлен и за городским самоуправлением. Все постановления городских дум и земских собраний представлялись губернатору, который мог в двухнедельный срок остановить их исполнение, если найдет их незаконными или нецелесообразными. Вопросы о незаконности думских постановлений разрешаются в том же порядке, как по земскому самоуправлению - губернским присутствием и сенатом. Вопросы о нецелесообразности постановлений городских дум решаются в том же порядке, что и постановления земских дум только в том случае, если речь идет о повышении городского обложения против определяемого думой размера. В других случаях установленный для отмены нецелесообразных постановлений земских собраний порядок применялся только для столиц, губернских и областных городов, городов, составляющих градоначальство, и для тех уездных городов, которые внесены в особое расписание, составляемое министром внутренних дел и утверждаемое царем по предложению комитета министров.

Поначалу земские собрания и городские думы не имели права издания общеобязательных решений. Затем сначала городские, потом и земские, главным образом губернские, собрания такое право получили. Причем обязательную силу эти решения приобретали не иначе как с утверждения правительственной власти.

Вся история деятельности земских и городских учреждений самоуправления в России в рассматриваемый период характерна их постоянными конфликтами с правительственными установлениями. Споры велись по поводу расширения источников земских доходов, об отмене правительственного утверждения председателей управ и права губернатора не утверждать некоторые постановления земских собраний и управ, предметов ведения земств и др. Далеко не всегда земства в этих спорах и конфликтах оказывались победителями. И все-таки благодаря воле, настойчивости, готовности при всех условиях добиваться практических целей земство постепенно утверждало в обществе и в правительственных сферах понимание того, что исполнение казенных повинностей вовсе не является основной его задачей и что оно может принести государству и россиянам гораздо больше пользы, решая и другие проблемы <1>.

--------------------------------

<1> Лаптева Л.Е. Указ. соч. С. 61, 79, 114.


Земствам принадлежит главная заслуга в организации медицинской помощи в деревне. Со второй половины 80-х гг. утверждается система земских медицинских стационаров: больницы в уездных городах, лечебницы с кроватями и приемным покоем для амбулаторных больных в больших селениях - центрах медицинских участков. Лечебно-профилактическая служба со временем выросла у земств в самостоятельную отрасль.

До 1864 г. в России почти не было сельских школ. К 1910 г. существовало уже около 28 тыс. земских школ. Это стало возможным не только за счет земских средств, которые росли в сметах земских учреждений, но и за счет единовременных дотаций на народное образование, выделяемых правительством земствам и городам после революции 1905 - 1907 гг. Благодаря заботам земств была создана сеть библиотек. В 1898 г. было более 2 тыс. школьных и 3 тыс. внешкольных библиотек, а к 1910 г. - более 30 тыс. Земства помогали развитию мелкой земледельческой и кустарно-ремесленной промышленности. В ряде земств создавались специальные капиталы для помощи обезземелившимся крестьянам. Агрономическая служба к 1910 г. была налажена в 310 уездах. Около 1500 земских агрономов помогали крестьянским хозяйствам <1>.

--------------------------------

<1> См. подр.: Лаптева Л.Е. Указ. соч. С. 61, 79, 114.


Сделано было немало. И самое удивительное, что сделано при полном отсутствии в арсенале земств принудительных мер. Это были учреждения "с компетенцией, но без власти" <1>. Решения земских учреждений, кроме небольшого их круга, не были обязательными для населения. В сущности, две причины способствовали достижению довольно внушительных по тому времени результатов. Об одной уже было сказано - это энтузиазм и преданность делу земских деятелей, особенно из среды интеллигенции. Вторая причина - в наличии у земств особой власти - власти экономической, власти денег. В условиях товарно-рыночного хозяйства, действуя как юридические лица, защищенные гражданско-правовыми установлениями, земства командовали деньгами, которые сами делали свое дело без понуканий и административных принуждений.

--------------------------------

<1> См.: Кизеветтер А.А. Местное самоуправление в России. СПб., 1896. С. 146.


Отсюда можно сделать глобальный вывод, основанный на опыте не только российского земства: местное самоуправление, реальное, настоящее - это дитя рынка. Не случайно оно развивалось в России в классическом для местного самоуправления направлении по мере становления здесь капиталистического общества. Его социальную основу составляли хозяева - собственники самого разного калибра и характера. И несмотря на сопротивление царского чиновничества, палки, вставляемые им в колеса самоуправления, реакционные сословные ограничения и традиции, оно неуклонно завоевывало усилиями людей "нового призыва" все более широкие позиции.

Увы, местное самоуправление не получило в рассматриваемый период полного расцвета. Слишком велика была инерция веков самодержавного правления. Не будем забывать - даже территориально земское и городское самоуправление было введено в России главным образом в коренных ее губерниях. Его вплоть до февральской революции не было в Сибири, Туркестане, на Кавказе. Застряли в царских канцеляриях и идеи либеральных земцев о введении так называемой мелкой земской единицы, т.е. об утверждении земств в волостях. Таким образом, система земских учреждений оказалась недостроенной в низовом ее звене. В волостях командовали земские начальники, появившиеся здесь в соответствии с Положением 1889 г., установившие надзор над всеми установлениями крестьянских обществ и заменившие собой мировых судей.

Попытку преобразования земства в соответствии с требованиями времени попыталось осуществить в 1908 - 1910 гг. правительство П.А. Столыпина. Дело в том, что столыпинские аграрные реформы в деревне накопили немало противоречий, и прежде всего в управлении. Был созван Совет по делам местного хозяйства, в рамках которого была предпринята попытка договориться с представителями помещичьей "общественности", удерживающей, хотя и формально, власть на местах. Местная реформа сводилась к введению мелкой земской единицы - поселка, который мыслился не как сельская община, а как бессословная единица с открытым доступом в нее всем лицам, заинтересованным в благоустройстве поселка, в том числе всем владеющим на территории поселка недвижимостью или содержащим в черте усадебной оседлости села торговые, промышленные или ремесленные заведения.

Обсуждалась также возможность волостной реформы, смысл которой заключался в том, чтобы передать власть в волости из рук общинного крестьянства, которое до сих пор вершило дела "в своей" волости, в руки прогосударственной социальной силы хуторян, отрубников и старого поместного дворянства.

Одной из составляющих столыпинской реформы было предложение об административном выделении городов в самостоятельные административные единицы.

Правительство предложило реформировать и избирательную систему. По всей земской системе должен был проводиться принцип бессословности выборов. Кроме того, правительство считало необходимым ввести институт участковых начальников вместо земских. П.А. Столыпин связывал эту меру в одно целое с губернской и уездной реформами.

Наибольший накал дискуссия приобрела вокруг предложенной реформы земской администрации. Смысл ее сводился к установлению исполнительной вертикали от руководителя Министерства внутренних дел до руководителя уездных государственных органов. Четкая и управляемая структура, встроенность уездного управления в вертикаль давали правительству возможность эффективно бороться с революционным движением.

В целях повышения эффективности уездного управления предлагалось учредить новый коллегиальный орган - уездный совет - и ввести должность уездного начальника как руководителя исполнительной власти и председателя уездного совета. Эта часть предлагаемых реформ ставила, как говорится, вопрос о власти на местах ребром и вызвала отпор продворянского большинства в комиссии по реформе.

По сути, этот отпор реформе носил классовый характер. Дворянство, историческая роль которого закончилась, осталось на своих местах. Земство, которому П.А. Столыпин собирался придать характер внесословного института, сохранило довольно отчетливый отпечаток сословности <1>.

--------------------------------

<1> Подробно см.: Могилевский К.И. Столыпинские реформы и местная элита. Совет по делам местного хозяйства (1908 - 1910). М.: Росспэн, 2008.


За достройку местного самоуправления пришлось браться Временному правительству, созданному в результате февральской буржуазно-демократической революции. Хотя принятым этим правительством законодательным актам о местном самоуправлении не суждено было осуществиться, само направление их, идейное содержание весьма характерно. Кроме того, что местное самоуправление вводилось согласно предписаниям Временного правительства повсеместно, завершена была система органов этого самоуправления. Учреждалось волостное земство, самоуправление вводилось также в железнодорожных, пристанционных, пристанских, фабрично-заводских, рудничных, промысловых и даже дачных поселках, если там имелись достаточно выраженные местные потребности. Для староземских губерний, где земское хозяйство тесно срослось с городским, определялись условия выделения городов из земства. Местное самоуправление, таким образом, приближалось к населению. Но это была не единственная черта новой реформы.

Упразднялся дуализм земского и городского самоуправления. Самоуправление становилось аппаратом государственного управления, ему передавалась вся власть на местах <1>. К новым функциям местного самоуправления было отнесено оказание юридической помощи населению, заведывание школьным делом в полном объеме, устройство бирж труда, меры по охране труда, заведывание милицией, т.е. дела государственного значения.

--------------------------------

<1> См.: Веселовский Б.Б. Земство и его новое устройство. СПб., 1917. С. 23.


Волостные, уездные и городские гласные должны были выбираться на основе прямого, равного, всеобщего избирательного права, по мажоритарной или пропорциональной системам. Гласные губернских собраний избирались уездными и городскими думами. В состав земских и городских собраний входили только гласные, никакие чиновники "со стороны" в них не допускались. Гласные выполняли свои обязанности безвозмездно.

Земские и городские собрания, как и прежде, избирали свои исполнительные органы - управы, но состав управ никем не утверждался. За управами оставалось право избирать особых лиц для заведывания отдельными отраслями местного хозяйства и специальных сборщиков. Однако земские служащие перестали утверждаться в должности административным аппаратом.

Государственный надзор за деятельностью органов местного самоуправления осуществлялся комиссарами Временного правительства. Он выражался в форме протестов на решения органов самоуправления. Эти протесты вносились в соответствующие суды только по причинам, связанным с нарушениями органами местного самоуправления закона.

Упорядочивались функции местного самоуправления, облагалась по-прежнему недвижимость. И хотя по условиям военного времени был приостановлен рост пособий самоуправлениям из казны, устанавливались новые объекты обложения налогами для земств. Четко отграничивались финансовые права органов местного самоуправления разных уровней.

Таким образом, очевидно, что Временное правительство, реформируя местное самоуправление, двигалось в сторону общеевропейских стандартов в данной сфере, стремясь в меру возможного к демократизации управления на местах. Возлагая на органы местного самоуправления новые государственные функции, оно в то же время вводило гарантии их самостоятельности и обеспечивало выборность органов местного самоуправления из числа местных жителей. Наверное, реформа российского местного самоуправления привела бы к позитивным результатам, если бы не грянула Октябрьская революция.

К содержанию

 

 

Категория: Законодательство. Государство и право | Добавил: x5443x (06.03.2013)
Просмотров: 1086 | Теги: земском, МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, положения, ПРАВОВОГО, История, городском, самоуправлении, во второй половине 19 и начале 20 в, регулирования | Рейтинг: 0.0/0
Всего комментариев: 0
Добавлять комментарии могут только зарегистрированные пользователи.
[ Регистрация | Вход ]
...




Copyright MyCorp © 2017 Обратная связь