Вторник, 25.04.2017, 13:25
Высшее образование
Приветствую Вас Гость | RSS
Поиск по сайту


Главная » Статьи » Законодательство. Государство и право

Глава IX. ФОРМЫ НЕПОСРЕДСТВЕННОГО ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ НАСЕЛЕНИЕМ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И УЧАСТИЕ НАСЕЛЕНИЯ В САМОУПРАВЛЕНИИ

Глава IX. ФОРМЫ НЕПОСРЕДСТВЕННОГО ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ НАСЕЛЕНИЕМ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И УЧАСТИЕ НАСЕЛЕНИЯ В САМОУПРАВЛЕНИИ

Масштаб, удельный вес решения вопросов местного значения путем прямого волеизъявления членов территориального коллектива должны быть выше, чем такое же решение вопросов на государственном - федеральном или региональном - уровне. В этом, в частности и в особенности, проявляется "корневой" характер муниципальной власти, ее институциональная характеристика как власти, максимально приближенной к населению и в определенной мере сливающейся с ним.

К сожалению, пока это остается теоретическим положением. Население относится с недоверием и к государственной, и к муниципальной власти. Многочисленные социологические исследования с непреложностью доказывают безразличие большинства граждан к делам местной власти. Причин тому много. Независимо от них, вряд ли оправданны выводы об отсутствии качественных различий (с точки зрения институционального устройства и организационных возможностей связей с населением) муниципальной и государственной власти и что инструментарий, применяемый на уровне местного самоуправления, сам по себе не дает тому оснований. Движение к реальному местному самоуправлению в российских условиях идет медленно и довольно извилистым путем. В то же время совсем не бесполезно заранее готовиться к достижению демократических целей, в том числе путем оттачивания правовых конструкций, на которые должно опираться местное самоуправление.

Правовые инструменты живут, если они применяются, но даже если они остаются пока только названными, это вовсе не означает, что их совершенствование не имеет значения. Придет время, когда территориальные сообщества воспользуются теми формами прямой демократии, которые пока или не применяются вообще, или применяются в скромных масштабах, либо, хотя и применяются довольно широко, но не совсем в тех целях, для которых они изначально предназначались.

В этом контексте и следует рассматривать перемены, которые принес Федеральный закон N 131-ФЗ в регулировании форм "прямой демократии" по сравнению с предыдущими статутными Законами о местном самоуправлении, в том числе с Федеральным законом N 154-ФЗ от 28 августа 1995 г.

Название главы Федерального закона N 131-ФЗ, посвященной "прямой демократии", отличается от названия аналогичной главы Федерального закона N 154-ФЗ. В прежнем Законе глава называлась "Формы прямого волеизъявления граждан и другие формы осуществления местного самоуправления". Получалось, что в этой главе речь должна идти обо всех формах осуществления местного самоуправления, в том числе и через органы местного самоуправления, хотя на самом деле об органах местного самоуправления здесь не было ни слова. В Федеральном законе N 131-ФЗ глава называется "Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления". Таким образом, во-первых, название главы теперь полностью соответствует ее содержанию, и, во-вторых, уже в названии подчеркивается различие форм определяющего, решающего, властного участия населения в реализации местного самоуправления и форм участия, не влекущего обязательно юридического результата.

К первой группе можно отнести местный референдум, муниципальные выборы, голосование по отзыву депутата, члена выборного органа и выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ и преобразования муниципального образования и сход граждан. Ко второй - правотворческую инициативу граждан, публичные слушания, собрания и конференции граждан, опрос граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление и другие формы. Некоторые из этих форм обозначены в Федеральном законе впервые. Те, которые были в прежнем Законе, регламентируются теперь несколько по-иному с содержательной стороны и более подробно.

1. Местный референдум

Местный референдум - это прямое голосование граждан, местожительство которых расположено в границах муниципального образования и которые обладают правом участия в местном референдуме, по наиболее важным вопросам местного значения в целях принятия решений по этим вопросам.

Местный референдум (далее - также референдум) проводится в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъекта Федерации и уставом муниципального образования. Граждане Российской Федерации участвуют в референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Гражданин голосует на референдуме за или против вынесенного на референдум вопроса непосредственно. Участие гражданина в референдуме является добровольным и свободным. Никто не вправе оказывать на него воздействие с целью принудить к участию или неучастию в референдуме либо воспрепятствовать его свободному волеизъявлению. Референдум организуют и проводят комиссии референдума. Деятельность этих комиссий при подготовке и проведении референдума, подсчете голосов и установлении итогов голосования, определении результатов референдума осуществляется открыто и гласно.

Для осуществления референдума весьма важное значение имеет право его инициирования. В Федеральном законе от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ устанавливалось, что референдум назначается по требованию населения или по инициативе представительного органа местного самоуправления. Федеральный закон N 131-ФЗ определил, что право инициативы проведения референдума имеют, кроме граждан, избирательные объединения, иные общественные объединения, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке, установленном Федеральным законом. Эта норма направлена на расширение практики проведения референдумов.

Кроме того, Федеральный закон N 131-ФЗ определяет необходимость совместной инициативы представительного органа и главы местной администрации в проведении референдума. Сделано это для нейтрализации разногласий между обоими органами, обеспечения консенсуса при использовании важнейшей формы непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения.

Принципиальное значение имеет расширение круга вопросов, выносимых на голосование. По смыслу ст. 22 Федерального закона N 131-ФЗ и п. 3 ст. 12 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" на референдум могут быть вынесены любые вопросы местного значения. Следует, однако, иметь в виду сложность процедуры референдума, чтобы надеяться на то, что каждый значительный вопрос, требующий непосредственного участия в его решении членов территориального сообщества, был решен именно таким образом. Даже если признать, что местное самоуправление предполагает решение вопросов местного значения населением в формах, которые оно само считает наиболее подходящими при данных условиях, по закону перечень таких вопросов местного референдума ограничен.

Эти ограничения вызваны объективными обстоятельствами и предполагают применение для решения соответствующих вопросов иных форм. Аргументируя некоторые из установленных ограничений, Конституционный Суд РФ отметил, что каждая форма непосредственной демократии имеет собственное предназначение в системе народовластия, а реализация одной из них не должна препятствовать осуществлению других, необоснованно замещать их.

В соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" на местный референдум не могут быть вынесены вопросы:

а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;

б) о персональном составе органов местного самоуправления;

в) об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;

г) о принятии соответствующего бюджета или об его изменении, об исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования;

д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

Установление иных ограничений для вопросов, выносимых на местный референдум, кроме указанных, не допускается. Вместе с тем уставом муниципального образования могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местный референдум.

Следует иметь в виду при этом, что данная норма Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" корректируется нормой Федерального закона N 131-ФЗ о том, что вопросы введения и использования разовых платежей граждан решаются на местном референдуме. Таким образом, не только уставом муниципального образования, но и федеральным законом определяются вопросы, подлежащие решению на местном референдуме.

Местный референдум назначается в соответствии с федеральным законом, Конституцией (уставом), законами субъекта Федерации, субъектом муниципального образования, представительным органом муниципального образования в течение 30 дней со дня поступления в представительный орган муниципального образования документов, на основании которых назначается референдум.

В случае если местный референдум не назначен представительным органом в установленные сроки, он назначается судом на основании обращения граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти субъекта Федерации, избирательной комиссии субъекта Федерации или прокурора. Назначенный судом референдум организуется избирательной комиссией муниципального образования, а обеспечение его проведения осуществляется исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации или иным органом, на который судом возложено обеспечение проведения референдума.

Каждый гражданин или группа граждан, имеющих право на участие в референдуме, вправе образовать инициативную группу для проведения местного референдума в количестве, устанавливаемом уставом муниципального образования, но не менее 10 человек. Если инициатором проведения местного референдума выступает политическая партия или общественное объединение, в качестве инициативной группы по проведению местного референдума независимо от своей численности выступает руководящий орган этого общественного объединения либо руководящий орган его регионального, местного отделения, местной организации.

Условием назначения референдума по инициативе граждан, избирательных объединений или иных общественных объединений является сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых устанавливается законом субъекта Федерации и не может превышать 5% от числа участников референдума, зарегистрированных на территории проведения местного референдума, т.е. на территории муниципального образования в соответствии с Федеральным законом.

Требуемое количество подписей должно быть собрано инициативной группой в течение не менее 20 дней со дня, следующего за днем регистрации инициативной группы. В случае если в течение этого срока не было собрано необходимого количества подписей граждан, дальнейший сбор подписей прекращается.

После окончания сбора подписей инициативная группа по проведению референдума подсчитывает общее количество собранных подписей участников референдума и составляет итоговый протокол, в котором указываются дата регистрации инициативной группы, дата окончания сбора подписей, количество собранных подписей. Избирательная комиссия муниципального образования (комиссия местного референдума муниципального образования) проверяет соблюдение инициативной группой требований законов, устава муниципального образования при сборе подписей, в том числе достоверность собранных подписей. В случае обнаружения нарушений установленных требований, в результате которых количество достоверных и действительных подписей, представленных инициативной группой по проведению референдума, окажется меньше количества, требуемого для назначения референдума в соответствии с настоящим Законом, избирательная комиссия муниципального образования (комиссия референдума муниципального образования) выносит постановление об отказе в проведении референдума.

Основаниями отказа в проведении референдума являются:

1) отсутствие среди документов, представленных для назначения референдума, документов, необходимых в соответствии с Федеральным законом, законом субъекта Федерации для назначения референдума;

2) наличие среди подписей участников референдума, представленных для назначения референдума, более 10% подписей, собранных в местах, где в соответствии с законом сбор подписей запрещен, если иное не установлено федеральным законом;

3) недостаточное количество достоверных подписей участников референдума, представленных для назначения референдума, либо выявление 10% и более недостоверных и (или) недействительных подписей от общего количества подписей, отобранных для проверки, если иное не установлено федеральным законом;

4) несоздание инициативной группой по проведению референдума фонда референдума, за исключением случаев, когда в соответствии с Федеральным законом создание фонда референдума необязательно;

5) использование инициативной группой по проведению местного референдума при финансировании своей деятельности по выдвижению инициативы проведения референдума, организации сбора подписей в поддержку этой инициативы, а также деятельности, направленной на получение определенного результата на местном референдуме, помимо средств собственного фонда референдума иных денежных средств, составляющих более 5% от установленного законом предельного размера расходования средств фонда референдума;

6) превышение инициативной группой по проведению местного референдума при финансировании своей деятельности по выдвижению инициативы проведения местного референдума, организации сбора подписей в поддержку этой инициативы, а также деятельности, направленной на получение определенного результата на местном референдуме, размера расходования из фонда референдума более чем на 5% от установленного законом предельного размера расходования средств фонда референдума;

7) установленный решением суда факт несоблюдения инициативной группой по проведению референдума в течение агитационного периода ограничений, предусмотренных Федеральным законом;

8) неоднократное использование членом или уполномоченным представителем инициативной группы по проведению референдума преимуществ своего должностного или служебного положения.

Этот перечень оснований отказа в проведении местного референдума является исчерпывающим и не может быть дополнен или изменен законом субъекта Федерации.

В случае соответствия порядка выдвижения инициативы проведения референдума требованиям законов, устава муниципального образования избирательная комиссия муниципального образования (комиссия референдума муниципального образования) в течение 15 дней со дня представления инициативной группой по проведению референдума документов направляет подписные листы, экземпляр итогового протокола инициативной группы и копию своего постановления в представительный орган местного самоуправления.

Подготовку и проведение местного референдума осуществляют: избирательная комиссия муниципального образования, действующая в качестве комиссии местного референдума муниципального образования; территориальные комиссии местного референдума; участковые комиссии местного референдума. В случае если территориальные комиссии местного референдума не формируются, их полномочия осуществляют комиссия местного референдума муниципального образования, участковые комиссии местного референдума.

Решения и иные акты комиссий референдума, принятые в пределах их компетенции, установленной федеральными и региональными законами, обязательны для органов местного самоуправления, общественных объединений, организаций, должностных лиц, участников местного референдума.

Формирование избирательной комиссии муниципального образования (комиссии местного референдума) осуществляется представительным органом местного самоуправления в соответствии с федеральными и региональными законами, уставом муниципального образования на основе предложений политических партий, избирательных блоков, выдвинувших федеральные списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, законодательного (представительного) органа субъекта Федерации, общественных объединений, избирательной комиссии субъекта Федерации, предложений избирательной комиссии муниципального образования предыдущего состава, собраний граждан, имеющих право на участие в местном референдуме, по месту жительства, работы, службы и учебы.

Орган, формирующий комиссию местного референдума, обязан назначить не менее половины состава комиссии местного референдума на основе поступивших предложений политических партий, избирательных блоков, выдвинувших федеральные списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, а также на основе поступивших предложений политических партий, избирательных блоков, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе субъекта Федерации.

Граждане Российской Федерации, общественные объединения вправе в допускаемых законом формах и законными методами беспрепятственно вести агитацию за или против проведения местного референдума, за или против участия в местном референдуме, за или против вопроса или проекта решения, выносимого на местный референдум.

Агитация при проведении местного референдума может осуществляться разными способами, в том числе по радио, телевидению, в периодических печатных изданиях путем выпуска и (или) распространения печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов; иными не запрещенными законом методами.

В некоторых сельских и городских поселениях агитация вокруг вопросов референдума обычно проводится путем прямого обращения агитаторов к гражданам, посещения местных жителей на дому.

Расходы, связанные с подготовкой и проведением местного референдума, производятся за счет средств, выделяемых из бюджета муниципального образования. При этом за счет средств бюджета муниципального образования до официального опубликования решения о назначении местного референдума производятся только расходы комиссий, связанные с проверкой подписей, собранных в поддержку инициативы проведения местного референдума. Расходы комиссий местного референдума предусматриваются отдельной строкой в бюджете муниципального образования.

Каждый участник референдума голосует лично, голосование за других участников референдума не допускается. Голосование проводится путем нанесения участником референдума в бюллетень для голосования на референдуме любого знака в квадрате, относящемся к тому из вариантов волеизъявления, в отношении которого сделан выбор.

Законом субъекта Федерации может быть предусмотрена возможность голосования участников референдума по почте. При этом учитываются голоса участников референдума, поступившие в соответствующую комиссию не позднее окончания времени голосования в день голосования. Порядок голосования по почте при проведении местного референдума до урегулирования этого вопроса Федеральным законом определяется Центральной избирательной комиссией Российской Федерации.

Итоги голосования подводятся комиссиями референдума гласно, открыто с составлением протоколов голосования, которые готовятся с соблюдением процедуры, установленной федеральным законодательством. Референдум признается соответствующей комиссией референдума не состоявшимся в случае, если в нем приняли участие не более половины участников референдума, внесенных в списки участников референдума на территории муниципального образования.

Комиссия местного референдума муниципального образования признает решение не принятым на референдуме в случае, если за него проголосовало не более половины участников референдума, принявших участие в голосовании. Если местный референдум признан несостоявшимся, то по тому же вопросу он может быть проведен не ранее чем через два года.

Комиссия местного референдума признает решение принятым, если за него в целом на территории муниципального образования проголосовало более половины граждан, принявших участие в голосовании. Число граждан, принявших участие в голосовании, определяется по числу бюллетеней для голосования установленной формы, извлеченных из ящиков для голосования. Если по вопросу, вынесенному на местный референдум, решение не было принято, указанный вопрос считается отклоненным.

Итоги голосования по каждому участку местного референдума, территории, на которую распространяется деятельность комиссии местного референдума, результаты местного референдума в объеме данных, содержащихся в протоколе соответствующей комиссии и непосредственно нижестоящих комиссий местного референдума, представляются для ознакомления участникам местного референдума, уполномоченным представителям инициативных групп по проведению местного референдума, общественных объединений, наблюдателям, иностранным (международным) наблюдателям, представителям средств массовой информации по их требованию. Представление указанных данных осуществляет соответствующая комиссия референдума.

Комиссия местного референдума направляет общие данные о результатах местного референдума в средства массовой информации в течение одних суток после определения результатов референдума. Официальное опубликование результатов местного референдума, а также данных о количестве голосов участников местного референдума, поданных за позиции "да" и "нет", осуществляется в средствах массовой информации комиссией местного референдума в сроки, установленные законом субъекта Федерации, но не позднее чем через один месяц со дня голосования.

Принятое на местном референдуме решение вступает в силу со дня его официального опубликования, если иное не предусмотрено в формулировке вопроса, принятого на местном референдуме.

Решение, принятое на местном референдуме, является общеобязательным, не нуждается в дополнительном утверждении какими-либо органами государственной власти или органами местного самоуправления либо их должностными лицами и обязательно для исполнения всеми расположенными на соответствующей территории предприятиями, учреждениями, организациями, независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами. Это решение действует на всей территории соответствующего муниципального образования. Оно регистрируется в уполномоченном органе местного самоуправления в порядке, установленном уставом муниципального образования.

Решение, принятое на местном референдуме, может быть отменено не иначе как путем принятия иного решения на местном референдуме, но не ранее чем после истечения двух лет после его принятия, а также может быть признано недействительным (недействующим) в судебном порядке по основаниям и в порядке, которые предусмотрены федеральными законами.

В случае принятия на местном референдуме нормативного правового акта он может быть изменен в порядке, установленном указанным нормативным правовым актом. Если данный порядок не установлен, изменения могут быть внесены в порядке, предусмотренном для внесения изменений в соответствующий нормативный акт, но не ранее чем через пять лет со дня принятия соответствующего решения на местном референдуме.

Если для реализации решения, принятого на местном референдуме, требуется издание нормативного правового акта, орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит решение данного вопроса, обязан в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме, определить срок подготовки (или) принятия данного нормативного правового акта. Указанный срок не может превышать три месяца.

Решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и их должностных лиц, а также решения и действия (бездействие) комиссий местного референдума и их должностных лиц, нарушающие право граждан на участие в местном референдуме, могут быть обжалованы в суд. С жалобами могут обратиться общественные объединения, инициативные группы по проведению местного референдума, наблюдатели, а также комиссии местного референдума.

В случаях, предусмотренных федеральными законами, суд может отменить решение соответствующей комиссии местного референдума об итогах голосования или о результатах референдума или иное решение комиссии местного референдума.

Решения и действия (бездействие) комиссий местного референдума и их должностных лиц, нарушающие право граждан на участие в местном референдуме, могут быть обжалованы также в вышестоящую комиссию местного референдума.

2. Муниципальные выборы

Выборы для населения, участвующего в избирательном процессе, являются не только средством выражения своего мнения по поводу программ и планов решения вопросов местной жизни действующих органов и должностных лиц, но и способом комплектования органов муниципальной власти.
Решающий характер волеизъявления избирателей на выборах связан только с институализацией местного самоуправления. Наказы избирателей кандидатам не носят правового характера. Они могут и не влиять на деятельность избранных депутатов и должностных лиц местного самоуправления. К процессу самоуправления выборы, в сущности, не относятся. Они создают необходимые условия для этого, определяют организационные средства местного самоуправления, и в этом смысле заключается их решающая роль.
Подробно о муниципальных выборах как способе формирования важнейших органов местного самоуправления речь пойдет в следующей главе.

3. Голосование по вопросам изменения границ и преобразования муниципальных образований

Статья 24 Федерального закона N 131-ФЗ трактует о голосовании по вопросам изменения границ и преобразования муниципального образования. Это новая для практики местного самоуправления форма прямого волеизъявления населения. Как и местный референдум, она назначается представительным органом муниципального образования. Такое голосование не идентично местному референдуму.

Процедура этого голосования отличается от порядка проведения местного референдума, во-первых, тем, что голосование может проводиться не только на всей территории муниципального образования, как при референдуме, но и на части этой территории; во-вторых, с инициативой проведения голосования выступает не только население и органы местного самоуправления, но и органы государственной власти субъекта Федерации и федеральные органы государственной власти; в-третьих, разрешается агитация органами государственной власти, органами местного самоуправления, лицами, замещающими государственные должности; в-четвертых, и это, пожалуй, главное - положения законов, определяющие юридическую силу решения, принятого на референдуме, т.е. обязательность его исполнения, не применяются.

Мнение населения - это не императив. Даже если это мнение выясняется путем голосования с применением ряда процедур референдума, оно не всегда является для органов государственной власти субъекта Федерации, в чью компетенцию входит решение территориальных вопросов, определяющим. Это мнение более значимо, чем опосредованное мнение членов территориального сообщества, выраженное представительным органом местного самоуправления. С ним нельзя не считаться, но оно принимается в расчет наряду с другими обстоятельствами, в том числе критериями решения территориальных вопросов, закрепленными в законе, и иными условиями, которые в принципе могут быть не скоординированы с мнением поселения.

Голосование в соответствии со ст. 24 Федерального закона N 131-ФЗ проводится не во всех случаях изменения границ или преобразования муниципальных образований, а только в тех, которые указаны в Законе.

При этом формулы Закона позволяют сделать вывод о разном уровне категоричности, обязательности для органов государственной власти, принимавших решения о территориальных трансформациях муниципальных образований, согласия или несогласия, получаемого по результатам голосования.

Изменение границ муниципальных районов и поселений происходит с согласия населения, полученного непосредственно, но с учетом мнения представительных органов соответственно муниципальных районов или поселений. Таким образом, в данном случае согласие (или несогласие) населения может быть скорректировано мнением органа местного самоуправления, причем не исключается ситуация, при которой мнение муниципального органа может быть превалирующим при окончательном решении.

В случае изменения статуса городского поселения мнение населения является определяющим. Закон прямо указывает, что такое изменение не допускается при отсутствии согласия населения городского поселения и (или) населения муниципального района. Во всех случаях, если нет согласия населения, территории существующих муниципальных образований должны быть сохранены в прежних границах.

Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования или преобразования муниципального образования считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования или его части, обладающих избирательным правом. Согласие населения на изменение границ или преобразование муниципального образования считается полученным, если за указанные изменение и преобразование проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или его часть.

Итоги голосования по вопросам территориальных трансформаций и принятые решения подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

4. Отзыв депутата, члена выборного органа и выборного должностного лица местного самоуправления

Отзыв - наиболее острая и сильная форма ответственности выборных лиц перед избирателями, суть которой в досрочном лишении выборного лица полномочий по решению избирателей на основе всеобщего, равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании.

Если Федеральным законом от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривалась лишь возможность отзыва депутатов и других выбранных лиц, предусматриваемая Уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Федерации, то Федеральным законом N 131-ФЗ отзыв депутата и других выборных лиц определяется как обязательный институт прямой муниципальной демократии.

Важнейшие параметры этого института были установлены Конституционным Судом РФ в Постановлении от 2 апреля 2002 г., принятом в связи с жалобами граждан А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева. Конституционный Суд записал, что на выборные органы местного самоуправления, депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления возлагаются вытекающие из природы местного самоуправления обязанности по решению вопросов обеспечения жизнедеятельности населения конкретных муниципальных образований, а надлежащее исполнение обязательств, взятых непосредственно перед населением, является императивом демократического правового государства в сфере организации муниципальной публичной власти. Будучи субъектом муниципальной власти, население вправе защищать свои права и свободы, реализуемые на уровне местного самоуправления, в том числе путем воздействия в различных не противоречащих закону формах, на выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе путем их отзыва.

Конституционный Суд в то же время определил основные требования к порядку и условиям отзыва. Цель их состоит в том, чтобы не допустить искажения смысла выборов как высшего непосредственного выражения власти народа (ст. 3 Конституции РФ) и предназначения каждой из форм непосредственной демократии. Отсюда вывод Суда о недопустимости облегченной процедуры отзыва, которая может привести к злоупотреблению его использованием, о том, что основанием отзыва не может быть общая негативная оценка деятельности должностного лица без ее обоснования подлежащими проверке фактами, поскольку тем самым могут произвольно ставиться под сомнение результаты выборов, завершившихся избранием соответствующего должностного лица.

Позиция Суда состоит, в частности, в следующем: в силу особенностей местного самоуправления как публичной власти, наиболее тесно связанной с населением, которыми предопределяется роль отзыва в механизме местного самоуправления, то или иное решение либо действие выборного должностного лица, которое ставит под сомнение доверие к нему населения и является согласно уставу муниципального образования основанием для отзыва, может стать известным избирателям без предварительного юрисдикционного подтверждения. При этом гарантией от злоупотреблений в рамках процедуры отзыва является предоставление лицу возможности дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва. Лица, инициирующие отзыв, а также должностные лица, ответственные за организацию заседания (сессии) представительного органа местного самоуправления, должны обеспечить уведомление о времени и месте рассмотрения вопроса об отзыве.

Должна устанавливаться достаточно высокая норма сбора подписей в поддержку начала процедуры отзыва - не менее числа подписей, требуемых при выдвижении на выборах, с тем, чтобы соответствующее регулирование не было неопределенным. По мнению Суда, законодатель субъекта Федерации, защищая такие конституционные ценности, как стабильность и непрерывность функционирования публичной власти, осуществляемой в том числе выборными органами местного самоуправления, обязан исходить из того, что за отзыв должно проголосовать по крайней мере не меньшее число граждан, чем то, которым отзываемое лицо было избрано, чтобы голосованием по отзыву не умалялось значение выявленного в ходе выборов волеизъявления избирателей и обеспечивалась охрана его результатов.

Конституционный Суд подчеркнул необходимость гарантии защиты в суде прав и законных интересов всех лиц, чьи права могут быть затронуты в процессе отзыва, с тем, чтобы обеспечить в том числе право возражать против его проведения. Право на судебную защиту может быть использовано отзываемым выборным должностным лицом, органами местного самоуправления, а также самими избирателями - как сторонниками, так и противниками отзыва - и должно служить предупреждению необоснованного отзыва, объективно приводящего к дестабилизации местного самоуправления в соответствующем муниципальном образовании.

Определяя параметры отзыва депутатов, выборных должностных лиц, Федеральный закон N 131-ФЗ учитывал эти правовые позиции Конституционного Суда. Вместе с тем Закон несколько ужесточил правовой механизм отзыва. В частности, он установил, что отозванным считается лицо, за отзыв которого проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе). В соответствии с ч. 1 ст. 24 данного Закона голосование по отзыву проводится в порядке, установленном Федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума с учетом особенностей, предусмотренных Федеральным законом.

И Конституционный Суд, и Федеральный закон N 131-ФЗ трактуют об отзыве выборных лиц, избранных на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления, не выделяя возможные особенности выборов. Однако при этом надо иметь в виду, что отзыв депутата предполагается возможным, если депутат избран по мажоритарной системе (в одномандатном или многомандатном округе). Отзыв депутата, избранного по пропорциональной системе, состоящего в общем списке избирательного объединения, нереализуем, поскольку ответственность перед избирателями несет не персонально данный депутат, а все депутаты, состоящие в списке. В личном качестве депутат-"списочник" отвечает перед партией или другим избирательным объединением, включившим его в число баллотировавшихся кандидатов.

Основания для отзыва депутата, других выборных лиц и процедура отзыва устанавливаются уставом муниципального образования. При этом в соответствии со ст. 24 Федерального закона N 131-ФЗ основаниями для отзыва депутата и другого выборного лица могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. В этой связи возможности муниципального образования в установлении оснований отзыва сводятся к конкретизации понятия "противоправные решения или действия (бездействие)".

К особенностям порядка отзыва, предусматриваемым Федеральным законом N 131-ФЗ, относится указание на то, что этот порядок должен обеспечивать возможность депутату, другому выборному лицу возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва.

5. Сход граждан

Сход - давняя организационная форма коллективного решения гражданами местных дел. Но за последние 15 лет правовой статус сходов претерпел существенные изменения.

В Законе РСФСР от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в РСФСР" сходы рассматривались как форма территориального общественного самоуправления. К их компетенции в соответствии с этим Законом относилось избрание органов территориального общественного самоуправления и принятие положений (уставов) о них; утверждение программ деятельности органов территориального общественного самоуправления по социально-экономическому развитию соответствующей территории и отчетов об их выполнении; решение других вопросов, относящихся к ведению органов территориального общественного самоуправления, которые затрагивали интересы населения соответствующей территории.

Закон не определял различия между сходами, собраниями и конференциями граждан. Сходы обычно рассматривались как собрания, проводившиеся в сельской местности. По Закону собрания (сходы) созывались представительными органами местного самоуправления и органами территориального общественного самоуправления по мере необходимости. В них могли принимать участие граждане, достигшие 16 лет.

Эти нормы были восприняты почти без изменений законами большинства субъектов Федерации о местном самоуправлении, содержавшими разделы, главы, параграфы или статьи о собраниях (сходах) граждан как одной из составляющих системы территориального общественного самоуправления. Вместе с тем законы некоторых субъектов Федерации регламентировали статус собраний (сходов) граждан и в качестве формы самоуправления муниципальных образований.

Например, в законе Омской области устанавливалось, что к исключительной компетенции собрания (схода), конференции в случаях, если они выполняют функции представительного органа местного самоуправления, относятся: принятие устава (положения) о местном самоуправлении; выборы должностных лиц местного самоуправления, утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; установление местных налогов и сборов в соответствии с законодательством; утверждение местных планов и программ социально-экономического развития и заслушивание отчетов об их исполнении; контроль за деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц. При этом решения, принятые собранием (сходом), конференцией, обязательны для исполнения органами и должностными лицами органов местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами на соответствующей территории.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определял общий двоякий подход к собраниям (сходам) как к органам территориального общественного самоуправления и как к структуре, выполняющей роль представительного органа местного самоуправления в отдельных поселениях в соответствии с законами субъектов Федерации. В первом случае собрание (сход) действует на части территории муниципального образования (отдельного поселения, входящего в состав муниципального образования, микрорайона, квартала, улицы, других внутригородских территорий), во втором случае - на территории небольших поселений, имеющих статус муниципальных образований.

Статус собраний (сходов), процедура их созыва и проведения регламентировались уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Федерации. В Федеральном законе определялись лишь некоторые вопросы функционирования этих собраний (сходов). Устанавливалось, в частности, что в случае выполнения собранием (сходом) функций представительного органа муниципального образования оно считается полномочным при участии в нем более половины жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.

Федеральным законом N 131-ФЗ понятия собраний и сходов граждан разделены. Теперь сходы в отличие от собраний определены в качестве института публичной власти. Сход осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции представительного органа.

Внесена ясность в вопрос о том, в каких муниципальных образованиях действуют сходы. В Федеральном законе N 154-ФЗ об этом ничего не говорилось, и на практике сходы созывались в поселениях, насчитывавших от нескольких десятков до нескольких тысяч избирателей. Согласно новому Федеральному закону сходы выполняют властные функции в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек. Причем в этих поселениях сход должен действовать обязательно. Альтернатива ему не предусмотрена.

Федеральный закон N 131-ФЗ определяет все основные параметры организации и проведения сходов, не делая отсылок к законам субъектов Федерации и уставам муниципальных образований. Согласно этому Федеральному закону сход граждан может созываться главой муниципального образования самостоятельно либо по инициативе группы жителей поселения численностью не менее 10 человек.

Проведение схода обеспечивается главой местной администрации. Сход правомочен при участии в нем более половины жителей населения, обладающих избирательным правом.

Устанавливается обязательность участия в сходе выборных лиц местного самоуправления. Если эти лица не присутствуют на сходе, правомочность его не может ставиться под сомнение.

Решение схода считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода. Решения, принятые на сходе граждан, подлежат обязательному исполнению на территории поселения. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обеспечивают исполнение решений, принятых на сходе, в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом поселения. Решения, принятые на сходе, подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

К содержанию

 

Категория: Законодательство. Государство и право | Добавил: x5443x (06.03.2013)
Просмотров: 1359 | Теги: местного, САМОУПРАВЛЕНИЯ, Сход, собрания, граждан, самоуправлении, Референдум, депутата, выборы, слушания | Рейтинг: 0.0/0
Всего комментариев: 0
Добавлять комментарии могут только зарегистрированные пользователи.
[ Регистрация | Вход ]
...




Copyright MyCorp © 2017