Вторник, 28.02.2017, 03:52
Высшее образование
Приветствую Вас Гость | RSS
Поиск по сайту


Главная » Статьи » Законодательство. Государство и право

Гл. 2. § 1. Понятие и границы территории субъекта Российской Федерации

Глава 2. ТЕРРИТОРИЯ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 1. Понятие и границы территории субъекта Российской Федерации

 

Территория любого государства делится на части, определяющие его внутреннюю структуру и территориальное устройство. В рамках территориального устройства государства складывается определенная система территориальных единиц, из которых состоит государство, система государственных связей между государством в целом и этими территориальными единицами, характер которых зависит от правового статуса как государства в целом, так и каждой из его территориальных единиц. Такого рода организацию территории государства принято называть формой государственного устройства. С точки зрения формы государственного устройства все государства делятся на две группы - унитарные и федеративные.

Считается, что федеративные государства формируются прежде всего в целях децентрализации государственной власти и одновременно интеграции территорий (регионов) <1>, а также для повышения эффективности осуществления государственной власти и ее демократизации <2>.

--------------------------------

<1> См.: Козлов А.Е. Статус Российской Федерации и проблемы совершенствования механизма государственной власти // Конституционный строй России. М., 1996. Вып. III. С. 63.

<2> См., например: Чертков А.Н. Законодательное регулирование в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. М., 2005. С. 29 - 37.

 

Статья 1 Конституции РФ провозглашает Россию федеративным государством, которое является сложным по внутренней структуре образованием, состоящим из субъектов федерации. Следует отметить, что термин "субъекты Российской Федерации" стал использоваться в отечественном конституционном законодательстве сравнительно недавно. Впервые он был применен в ряде актов, принятых в 1991 г., затем - в одном из дополнительных протоколов к Федеративному договору. В Конституции РФ этот термин используется применительно ко всем составным частям Российской Федерации, которые провозглашаются равноправными.

Каждый из 83 субъектов РФ обладает признаками государственности: собственной территорией, населением и системой органов государственной власти. Субъект РФ представляет собой государственно-территориальное образование в составе Российской Федерации, обладающее всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Из этого определения следует, что под территорией субъекта РФ понимается составная часть территории РФ, в пространственных пределах которой субъект обладает всей полнотой государственной власти по предметам собственного ведения <1>. Встречаются и иные определения: территорией субъекта РФ является часть территории РФ в пределах административной границы субъекта в соответствии с описанием и альбомом картографических карт <2>.

--------------------------------

<1> См.: Сысоева Е.А. Категория "территория" в правовой теории и практике законодательного регулирования федеративного устройства современной России: Дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2006.

<2> См.: Орлова М.Ф. Территория и границы субъекта Российской Федерации: на примере Астраханской области: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 67.

 

Собственная территория субъекта РФ является одним из непременных элементов его конституционно-правового статуса, о чем субъекты РФ нередко упоминают в своих конституциях (уставах). Например, в уставах Тверской (ст. 2), Волгоградской (ч. 3 ст. 1), Белгородской (ч. 2 ст. 1) и Ивановской (ч. 2 ст. 1) областей, Забайкальского (ч. 1 ст. 1) и Камчатского (ч. 1 ст. 1) краев перечень элементов статуса области как субъекта Федерации открывает территория. Устав Алтайского края в ст. 3, посвященной основным характеристикам правового статуса края как субъекта РФ, провозглашает: "Правовой статус Алтайского края как субъекта Российской Федерации определяется наличием... конституционно-правовых гарантий территориальной целостности Алтайского края".

Вместе с тем анализ названия гл. II "Территория и статус области" Устава Кировской области позволяет сделать вывод, что в этом регионе в структуру статуса субъекта РФ не включается территория. В Уставе Мурманской области гл. I "Основы конституционно-правового статуса области" содержит положения о таких элементах статуса, как законодательство, флаг, герб, символика, но о территории в ней также не упоминается. Подобным образом данные вопросы регулируются в Уставе Нижегородской области.

Конституция РФ называет один из видов субъектов РФ - республики - государствами, другие субъекты в ней не определяются. Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ использование в ст. 5 Конституции РФ понятия "республика (государство)" не означает признание государственного суверенитета этих субъектов РФ, а лишь отражает некоторые особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера <1>. Поэтому территория субъекта РФ не может именоваться "территория государства" в общепринятом в конституционном и международном праве смысле.

--------------------------------

<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 27 июня 2000 г. N 92-О.

 

Системный анализ конституционных положений дает основания утверждать, что в состав Российской Федерации включены государства, государственно-территориальные <1> и национально-государственные образования, территории которых являются пространственным пределом их власти. Юрисдикция органов государственной власти субъектов РФ распространяется на их территорию. Об этом нередко упоминается в основных законах субъектов РФ. Например, согласно Уставу Пермского края "Пермский край как равноправный субъект в составе Российской Федерации обладает в границах своей территории всеми властными полномочиями субъекта Российской Федерации, установленными Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, настоящим Уставом и иным законодательством края" (ч. 1 ст. 1).

--------------------------------

<1> В Уставе Тамбовской области данный субъект РФ называется административно-территориальным образованием, что нам представляется неверным.

 

На территории субъекта РФ действуют помимо федерального законодательства конституция (устав), законы и иные нормативные правовые акты данного субъекта. В большинстве региональных учредительных документов закреплено правило об их прямом действии и применении на всей территории соответствующих субъектов РФ. Так, согласно ст. 1 Устава Томской области ее "...Устав... обладает прямым действием и распространяется на всех граждан Российской Федерации, лиц без гражданства и иностранных граждан, постоянно или временно проживающих на территории области, а также на юридических лиц, зарегистрированных в установленном законом порядке на территории области или осуществляющих на ней свою управленческую, предпринимательскую либо иную деятельность. Устав области подлежит исполнению наравне с законами, действующими в области, и обеспечивается защитой государства".

Территории субъектов РФ отличаются по размерам, например, территория Адыгеи составляет 7,6 тыс. кв. км, а Саха (Якутии) - 3102 тыс. кв. км, однако при этом все субъекты равноправны. Есть и иные территориальные отличия. Так, Сахалинская область отделена от основной части сухопутной территории РФ Татарским проливом, а Калининградская область - единственный субъект РФ, полностью отделенный от остальной территории страны сухопутными границами иностранных государств (Польши и Литвы) и международными водами.

Вхождение субъектов в состав Российской Федерации предопределяет ограниченность их самостоятельности в отношении территории <1>, как, впрочем, и остальных элементов их статуса.

--------------------------------

<1> См.: Институты конституционного права / Отв. ред. Л.В. Андриченко, А.Е. Постников. М., 2011. С. 235, 236.

 

Территория субъекта РФ не упоминается в перечнях предметов федерального и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, из чего нередко делается вывод об отнесении этого предмета к собственному ведению субъектов РФ (ст. 73 Конституции РФ). Согласно п. "б" ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся федеративное устройство и территория РФ, территориальное устройство субъектов РФ не отнесено к предметам ее ведения.

Большинство региональных основных законов к предметам ведения субъекта РФ относит его административно-территориальное устройство (п. 2 ч. 5 ст. 10 Устава Иркутской области, п. 3 ч. 2 ст. 18 Устава Ивановской области) и порядок его изменения (п. 2 ч. 2 ст. 23 Устава Свердловской области, п. 3 ст. 5 Устава Камчатского края).

Наряду с этим отдельные республики к своему ведению относят не просто административно-территориальное устройство, а "государственное устройство, статус и территорию республики" (п. 2 ст. 38 Конституции Республики Саха (Якутия); "государственное устройство, территорию республики" (п. "в" ст. 69 Конституции Кабардино-Балкарской Республики). Данное обстоятельство оценивается неоднозначно.

С одной стороны, как указывалось выше, Конституция РФ признает республики государствами, следовательно, можно говорить об их государственном устройстве. Тем более что и Конституционный Суд РФ в Постановлении от 24 января 1997 г. N 1-П указал, что территориальное устройство государства "как способ организации публичной власти, основа построения и функционирования системы органов государственной власти имеет существенное значение для характеристики конституционно-правового статуса республики (государства) в качестве субъекта Российской Федерации"; из Конституции РФ "вытекает, что в ведении Российской Федерации находится федеративное устройство, а в ведении республик, входящих в состав Российской Федерации, - их территориальное устройство. Поэтому вопрос о своем территориальном устройстве... республика вправе решить сама".

С другой стороны, термин "государственное устройство" в конституционном праве применяется к суверенным государствам, поэтому его использование применительно к субъектам РФ вряд ли оправданно. Следует отметить, что и Конституционный Суд РФ в отношении субъектов РФ использует не этот термин, а категорию "территориальное устройство".

Безусловно, территория субъекта РФ не может быть предметом его исключительного ведения хотя бы потому, что согласно ст. 67 Конституции РФ территории субъектов включены в территорию РФ. Изменение территории субъектов РФ невозможно в одностороннем порядке, без участия в этом процессе федеральных органов, которое выражается в утверждении Советом Федерации изменения границ между субъектами РФ (п. "а" ч. 1 ст. 102 Конституции РФ).

Кроме того, Российская Федерация устанавливает территориальные основы муниципального устройства в субъектах РФ исходя из п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ об отнесении к совместному ведению Федерации и ее субъектов установления общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. На федеральном уровне регулируется также статус отдельных территориальных единиц, в частности ЗАТО, наукоградов.

Наконец, как справедливо отмечается в литературе, субъекты РФ регулируют свое территориальное устройство в соответствии с конституционными нормами и принципами, а также исходя из государственно-территориального устройства, которое, в свою очередь, также закреплено в Конституции РФ.

В конституциях некоторых республик в отношении их территорий содержится указание на историческое расселение на ней коренного этноса. Например, в Конституции Республики Адыгея говорится, что на территории республики исторически сложилась общность людей - проживающий здесь адыгский народ (ст. 51). Конституция Республики Саха (Якутия) устанавливает, что территория республики принадлежит ее многонациональному народу и является исконной землей традиционного расселения ее коренных народов (ч. 1 ст. 44). Согласно ст. 3 Конституции Республики Коми образование республики и ее название связаны с исконным проживанием на ее территории коми народа. Весьма своеобразны положения Степного Уложения (Конституции) Республики Калмыкия: "Территория Республики Калмыкия используется и охраняется как основа жизни и деятельности народа Калмыкии" (ст. 5). "Республика Калмыкия привержена принципам мира и добрососедства, ее территория не может быть использована для угроз и применения силы в отношении соседей, вмешательства в их дела" (ст. 6).

В ряде основных законов субъектов РФ указываются размеры территорий соответствующих субъектов. Например, в Уставе Ростовской области указано, что территория Ростовской области составляет 100,8 тыс. кв. км (ч. 1 ст. 11).

Территория субъекта РФ является неотъемлемой частью территории РФ (ч. 1 ст. 67 Конституции РФ). В литературе можно встретить утверждение, что "территория Федерации разграничивается на субъектную и федеральную ее части, последняя при этом имеет безусловные правовые приоритеты" <1>. Можно подумать, что "субъектная часть" не входит в "федеральную часть", что, безусловно, неверно. Конституционное положение "территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов" довольно четкое и недвусмысленное.

--------------------------------

<1> Потапов М.Г. Субъект федерации - государство? // Право и политика. 2010. N 2. С. 325.

 

Из этого положения вытекает, что субъект РФ не вправе совершать действия, направленные на отделение, разделение, иное нарушение целостности территории единого федеративного государства. Конституции (уставы) большинства субъектов РФ вслед за федеральной Конституцией провозглашают, что их территория является составной частью единой территории РФ, подтверждая тем самым юрисдикцию федеральной власти на своей территории (ч. 2 ст. 1 Конституции Чеченской Республики, ч. 1 ст. 15 Устава Смоленской области, ч. 1 ст. 4 Устава Свердловской области, ст. 1 Устава Иркутской области, ч. 1 ст. 2 Устава Ярославской области).

Необходимо отметить, что в начале 1990-х гг. положения конституций многих республик противоречили федеральным конституционным нормам, игнорировали факт их нахождения в составе России. Так, в первоначальной редакции Конституции Башкортостана 1993 г. было закреплено, что территория Республики не может быть изменена без волеизъявления проживающих в ней башкир и представителей других народов, выраженного путем референдума. Если в общем референдуме не примет участия башкирская часть населения, то референдум и его результаты недействительны <1>.

--------------------------------

<1> См. об этом: Михалева Н.А. Указ. соч. С. 136.

 

В современной редакции основных законах субъектов РФ часто закрепляется принцип единства и целостности их территории, составляющей неотъемлемую часть территории РФ.

Например, в ст. 1 Конституции Карачаево-Черкесской Республики закреплено: "Территория Карачаево-Черкесской Республики является единой и неделимой и составляет неотъемлемую часть территории Российской Федерации. Ее границы не могут быть изменены без согласия народов Карачаево-Черкесской Республики". В соответствии со ст. 1 Конституции Чеченской Республики территория Республики "является единой и неделимой и составляет неотъемлемую часть территории Российской Федерации". Конституция Республики Алтай (Основной закон) устанавливает, что "территория Республики является исконной землей традиционного расселения ее коренного и других народов, обеспечивает сохранение их самобытности. Территория республики - часть территории Российской Федерации, она целостна, неотчуждаема, неделима, и ее граница не может быть изменена без согласия Республики Алтай" (ст. 10).

Своеобразное положение содержится в преамбуле Конституции Республики Алтай (Основного закона), объявляющей условием сохранения исторической территории и образования государственности республики "добровольное вхождение алтайцев в состав России и длительное нахождение под ее юрисдикцией". Устав Красноярского края в дополнение к положению о том, что территория края является составной частью территории РФ и обладает внутренним единством и целостностью, устанавливает запрет деления "территории края на территориальные образования, обладающие элементами статуса государственно-территориального образования" (ч. 1 ст. 29).

В ч. 1 ст. 29 Устава Красноярского края предусмотрено, что "территория края не делится на территориальные образования, обладающие элементами статуса государственно-территориального образования".

Следует отметить особую позицию некоторых субъектов РФ в регулировании территориальных вопросов. Например, Конституция Кабардино-Балкарской Республики гарантирует целостность и неприкосновенность территории республики (ч. 2 ст. 5) и не упоминает, что она входит в состав территории РФ. О неделимости республики говорится и в ст. 2 этой Конституции. Кроме того, в собственном ведении республики находятся государственное устройство, территория республики (п. "в" ст. 69), что, как отмечалось выше, не вполне соответствует ст. 71 Конституции РФ, относящей и федеративное устройство, и территорию РФ к исключительному ведению Федерации. Более того, в ч. 1 ст. 67 Конституции РФ указано, что территория РФ включает территории субъектов РФ.

Территория каждого субъекта РФ имеет административную границу, отделяющую ее от других субъектов РФ. Под административной границей субъекта РФ понимается государственно признанная и установленная линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющая предел территории субъекта РФ, т.е. пространственный предел его юрисдикции. Административными границами являются только те, которые разграничивают территорию между самими субъектами РФ <1>.

--------------------------------

<1> См.: Орлова М.Ф. Указ. соч. С. 136.

 

Субъект РФ может иметь внешнюю границу, отделяющую его от иностранных государств, которая является вместе с тем Государственной границей РФ. Субъект РФ не вправе определять статус и защиту государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа, поскольку эти вопросы находятся в ведении Федерации и основаны только на Конституции РФ (п. "н" ст. 71) и международных договорах РФ и регулируются текущими федеральными нормативными правовыми актами.

Границы между субъектами РФ не имеют статуса государственных границ. Это означает, что при пересечении границы субъекта РФ не могут взиматься таможенные пошлины и сборы; создаваться пункты пропуска через границу, пограничные посты.

Территориальные границы субъектов РФ нередко в общих чертах описываются в региональных основных законах. Так, согласно ст. 5 Устава Нижегородской области "область граничит со следующими субъектами Российской Федерации: Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Чувашская Республика - Чувашия, Владимирская область, Ивановская область, Кировская область, Костромская область, Рязанская область. Границы области согласовываются с граничащими с областью субъектами Российской Федерации".

Более детальное описание территориальных границ содержится в Уставе Ростовской области: "На западе граница Ростовской области совпадает с государственной границей Российской Федерации с Украиной, на севере, востоке и юге Ростовская область имеет административную границу с субъектами Российской Федерации - Воронежской областью и Волгоградской областью, Республикой Калмыкия, Ставропольским краем и Краснодарским краем. На западе в Таганрогском заливе Азовского моря граница Ростовской области совпадает с морской государственной границей Российской Федерации с Украиной и проходит административная граница с Краснодарским краем. На востоке административная граница Ростовской области с Волгоградской областью частично проходит по Цимлянскому водохранилищу" (ч. 2 ст. 11).

В Уставе Новосибирской области перечислены граничащие с территорией области субъекты РФ (Алтайский край, Кемеровская, Омская и Томская области), а также содержится положение, согласно которому "часть границы Новосибирской области совпадает с Государственной границей Российской Федерации с Республикой Казахстан" (ст. 4). В нем в отличие от Устава Нижегородской области зафиксировано, что границы Новосибирской области установлены федеральным законодательством. Сходное положение имеется и в Уставе Смоленской области: "Границы Смоленской области как субъекта Российской Федерации закрепляются федеральным законодательством" (ч. 2 ст. 15).

В ст. 85 Устава Свердловской области закреплено: "Границы Свердловской области определяются соглашениями с сопредельными субъектами Российской Федерации и обозначаются на местности".

Устав Ивановской области содержит положение о том, что границами области являются границы между Ивановской областью и сопредельными субъектами РФ. Согласованные с сопредельными субъектами РФ границы Ивановской области утверждаются областным законом об описании границ области (ст. 6).

Территориальные границы субъектов РФ сформировались еще в советский период, в разное время утверждались актами федеральной власти. В ряде конституций и уставов субъектов есть упоминание об этих актах как о правовой основе пределов территориальных границ соответствующих субъектов. Например, согласно ч. 1 ст. 2 Устава Белгородской области пределы административных границ территории установлены Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 6 января 1954 г. Сходная норма имеется и в Уставе (Основном законе) Орловской области: территория области в пределах административной границы, установленной Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 6 января 1954 г., является неотъемлемой частью территории РФ и составляет 24,7 тыс. кв. км (ч. 2 ст. 10). Устав Тюменской области содержит ссылку на Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 14 августа 1944 г., которым установлены границы Тюменской области (ч. 1 ст. 2). В Уставе Воронежской области зафиксировано, что область образована Постановлением Президиума ВЦИК РСФСР от 13 июня 1934 г. и занимает территорию общей площадью 52,6 тыс. кв. км в границах, установленных Указом Президиума Верховного Совета СССР от 16 января 1954 г. Согласно ч. 1 ст. 13 Устава Ростовской области область образована 13 сентября 1937 г. Постановлением ЦИК СССР "О разделении Азово-Черноморского края на Краснодарский край и Ростовскую область".

Весьма своеобразно положение Устава (Основного закона) Волгоградской области о правовой основе границ данного субъекта РФ. Согласно ч. 1 ст. 5 Устава территория области "определена границами, существующими на момент подписания Федеративного договора". По существу, правовая основа территориальных границ области здесь не указана, поскольку Федеративный договор не является учредительным, он не устанавливает и не меняет территориальные границы, а лишь разграничивает компетенцию между органами государственной власти федерального и регионального уровней.

Некоторые субъекты РФ связывают существующие территориальные границы с днем принятия их основного закона. Например, в Уставе Магаданской области закреплено, что "территория Магаданской области определяется существующей границей на день принятия настоящего Устава". Конституцией Чувашской Республики предусмотрено, что территория республики определяется существующими границами на момент принятия данной Конституции (ч. 1 ст. 60). Получается, что вопрос установления территориальных границ находится в ведении данного субъекта РФ, хотя это не согласуется с положениями ст. 71, ч. 1 ст. 67 Конституции РФ, так как затрагиваются интересы иных субъектов, прежде всего сопредельных, и всей федерации в целом. Не случайно многие основные законы содержат положение, сходное с тем, которое закреплено в Уставе Сахалинской области: "Линия границы территории Сахалинской области определяется в соответствии с федеральным законом" (ч. 2 ст. 3). В Уставе Красноярского края "границами края признаются его границы, существующие на момент принятия настоящего Устава, определенные в установленном порядке органами государственной власти РСФСР и Российской Федерации" (ч. 1 ст. 30). Данная норма представляется юридически точной и соответствующей Конституции РФ.

Специфика формулировки Устава Камчатского края обусловлена объединением Камчатской области с Корякским автономным округом. Согласно ч. 2 ст. 11 границы Камчатского края совпадают с границами Камчатской области на день вступления в силу Федерального конституционного закона "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа" и охватывают территории двух ранее граничивших между собой объединившихся субъектов РФ - Камчатской области и Корякского автономного округа.

Отличается своеобразием положение преамбулы Устава Саратовской области: "Императорским Указом в 1780 году в г. Саратове было учреждено наместничество, которое с 1782 года стало именоваться губернией. В 1796 году губерния была ликвидирована, а 5 марта 1797 года вновь восстановлена и имела этот статус до 1928 года. В 1928 году была образована Нижне-Волжская область с центром в г. Саратове и в этом же году переименована в Нижне-Волжский край. Постановлением ЦИК РСФСР от 10 января 1934 года из Нижневолжского края был выделен Саратовский край, который с принятием 5 декабря 1936 года Конституции СССР стал именоваться Саратовской областью. Ныне действующие границы Саратовской области определены Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 6 января 1954 года".

Подробное описание границ субъектов РФ, как правило, содержится в их законах, на что есть указания в конституциях (уставах) субъектов. Так, Уставом Нижегородской области определено, что описание границ Нижегородской области утверждается законом области. Аналогичная норма имеется в Уставе Иркутской области (ч. 1 ст. 3).

В ряде (конституций) уставов не уточняется форма регионального нормативного акта, определяющего территориальные границы субъекта РФ. Например, в соответствии с Уставом Свердловской области официальным документом, фиксирующим границы Свердловской области, является их описание, содержащее необходимые сведения и картографические материалы. Устав Саратовской области признает официальным документом, фиксирующим границы области, "описание границ области, содержащее необходимые пояснения и картографические материалы" (ст. 5). Согласно Уставу (Основному закону) Орловской области "документами, определяющими границы области, являются Описание границ области и картографические материалы области" (ч. 3 ст. 10).

Отдельные субъекты РФ на описание территориальных границ уполномочивают высшее должностное лицо. Так, в соответствии со ст. 5 Устава (Основного закона) Ямало-Ненецкого автономного округа официальным документом, закрепляющим границы автономного округа, является описание границ автономного округа, содержащее картографические материалы, утверждаемое постановлением губернатора автономного округа.

В некоторых субъектах РФ описание территориальных границ содержится непосредственно в основном законе. Например, в приложении к Уставу Воронежской области, содержащем картографические материалы, описываются ее границы.

Содержание

Категория: Законодательство. Государство и право | Добавил: x5443x (08.11.2014)
Просмотров: 3877 | Теги: право, государство | Рейтинг: 0.0/0
Всего комментариев: 0
Добавлять комментарии могут только зарегистрированные пользователи.
[ Регистрация | Вход ]
...




Copyright MyCorp © 2017