Пятница, 26.05.2017, 02:44
Высшее образование
Приветствую Вас Гость | RSS
Поиск по сайту



Главная » Статьи » Рынок. Предпринимательство. Бизнес

ГЧП: основные модели и особенности применения

ГЧП: основные модели и особенности применения

Если суть и достоинства ГЧП с экономической точки зрения очевидны и являются объектом многих исследований, то в сфере юридического оформления ГЧП остается много открытых вопросов. Ввиду актуальности правовых аспектов ГЧП важно проанализировать основные юридические формы ГЧП, которые применяются в Российской Федерации при реализации инфраструктурных проектов.

 

Основанные на частной собственности на объект

 

Среди важнейших предпосылок экономического роста многие эксперты называют развитие инфраструктуры (автомобильного и железнодорожного транспорта, энергетики и проч.). Инфраструктурные проекты позволяют стимулировать целые отрасли экономики, например производство строительных материалов, металлургию, а также создавать рабочие места.

Однако часто бюджетных средств недостаточно для реализации крупных инфраструктурных проектов ввиду дороговизны последних. Кроме того, бюджетные средства расходуются не всегда эффективно с точки зрения соотношения цены и качества результата (value for money). В качестве инструмента распределения проектных затрат, а также распределения рисков между государством и частным бизнесом эффективно используется механизм государственно-частного партнерства (ГЧП).

Если суть и достоинства ГЧП с экономической точки зрения очевидны и являются объектом многих исследований, то в сфере юридического оформления ГЧП остается много открытых вопросов.

Ввиду актуальности правовых аспектов ГЧП важно проанализировать основные юридические формы ГЧП, которые применяются в Российской Федерации при реализации инфраструктурных проектов.

Действующее законодательство РФ позволяет использовать основные модели ГЧП, такие как:

- концессионная модель (согласно Федеральному закону от 21.07.2005 N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" (далее - Закон о концессиях)), предусматривающая право государственной (муниципальной) собственности на объект соглашения;

- основанные на частной собственности на объект модели ГЧП, структурируемые в соответствии с общими положениями законодательства Российской Федерации.

Каждая из указанных моделей имеет свои особенности, и выбор в пользу той или иной модели должен быть сделан инициатором проекта.

Законодательство Российской Федерации позволяет структурировать разные модели ГЧП (Build - Own - Operate ("строить - владеть - эксплуатировать") (BOO), Build - Own - Operate - Transfer ("строить - владеть - эксплуатировать - передавать") (BOOT) и др.), основанные на частной собственности на объект.

Так, при реализации нескольких проектов в сфере коммунальной инфраструктуры в Москве, в частности реконструкции и эксплуатации мусоросжигательного завода N 3 <1> и строительстве и эксплуатации производства (завода) гипохлорита натрия <2>, применена модель BOOT, в рамках которой между субъектом Российской Федерации и инвестором заключен инвестиционный контракт (договор о реализации проекта), согласно которому:

--------------------------------

<1> Постановление Правительства Москвы от 30.09.2003 N 814-ПП; распоряжение Правительства Москвы от 29.09.2004 N 1915-РП.

<2> Распоряжение Правительства Москвы от 27.09.2007 N 2144-РП.

 

- субъект Федерации предоставляет проектной компании инвестора земельный участок в аренду, а также в случае реконструкции передает ей подлежащий реконструкции объект;

- проектная компания организует привлечение финансирования, а также проектирование, строительство (реконструкцию) и эксплуатацию объекта;

- после ввода объекта в эксплуатацию право собственности на объект регистрируется на проектную компанию и сохраняется за ней на период до завершения рефинансирования инвестиционных затрат инвестора;

- субъект Федерации обеспечивает полную загрузку построенного (реконструированного) объекта в течение периода эксплуатации проектной компанией на срок до окончания рефинансирования;

- по завершении рефинансирования контроль над объектом переходит к субъекту Федерации в результате перехода права собственности на 100% акций проектной компании - собственника объекта.

Важно отметить, что юридически рефинансирование оформляется как выплата субъектом РФ покупной цены за акции проектной компании - собственника объекта. Покупная цена покрывает инвестиционные затраты и выплачивается частями в течение периода эксплуатации при условии надлежащего строительства и эксплуатации объекта.

Таким образом, действующее законодательство Российской Федерации позволяет структурировать проект по модели BOOT. При этом схема рефинансирования проекта зависит от того, будет ли государством принято решение о платной эксплуатации объекта:

- проект может предусматривать рефинансирование затрат инвесторов за счет получаемой от эксплуатации объекта прибыли, например в случае реализации проекта, предусматривающей эксплуатацию платной автомобильной дороги, в виде собираемой с пользователей объекта платы за проезд (модель прямого тарифа, real toll), либо

- рефинансирование может осуществляться государством (Российской Федерацией или субъектом РФ) или муниципалитетом, например, в форме оплаты выкупной цены за акции проектной компании - собственника объекта либо при условии надлежащей эксплуатации объекта исходя из пригодности объекта для использования и показателей его использования (платеж за эксплуатационную готовность (availability payment).

Таким образом, достоинством основанных на частной собственности моделей ГЧП является большая степень свободы сторон в структурировании проекта, что может быть использовано в проекте для повышения заинтересованности частных инвесторов. Но ввиду фрагментарности правового регулирования на федеральном уровне (федеральный закон о государственно-частном партнерстве, который должен предусматривать различные модели, до сих пор не принят) и ограниченного перечня оснований для расходования бюджетных средств по Бюджетному кодексу РФ следует отметить, что эффективная реализация проекта ГЧП по неконцессионным моделям (BOOT, BOO и др.) может быть обеспечена путем принятия на уровне субъекта РФ специального законодательства о ГЧП, как это было сделано, например, в Санкт-Петербурге <3>, где соответствующий закон позволяет использовать различные модели ГЧП, а также в Томской области <4> и многих других субъектах Российской Федерации.

--------------------------------

<3> Закон Санкт-Петербурга от 25.12.2006 N 627-100 "Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах".

<4> Закон Томской области от 04.12.2008 N 240-ОЗ "О государственно-частном партнерстве в Томской области".

 

Концессионная модель

 

В последнее время наибольшую поддержку со стороны государства получила концессионная модель. Несомненным ее достоинством с юридической точки зрения является наличие регулирования на уровне федерального закона. Кроме того, принятый в 2005 году Закон о концессиях неоднократно существенно дорабатывался, в результате чего многие его первоначальные недостатки, выявленные практикой применения, были устранены.

Закон о концессиях прямо предусматривает строительство и реконструкцию частным инвестором (в терминологии Закона о концессиях - концессионером) автомобильных дорог и инженерных сооружений транспортной инфраструктуры, в том числе мостов, тоннелей; объектов железнодорожного и трубопроводного транспорта; морских и речных портов, аэродромов и аэропортов; коммунальной инфраструктуры и др.

Право собственности на объект сохраняется за государством или муниципалитетом (в терминологии Закона о концессиях - концедентом), который предоставляет концессионеру на срок окупаемости проекта право владения и пользования объектом в целях его эксплуатации для возмещения инвестиционных затрат и извлечения прибыли. Таким образом, концессионная модель, не предусматривающая частной собственности на объект, предоставляет концеденту возможность полностью контролировать проект и дает ему большие в сравнении с иными моделями ГЧП юридические гарантии.

Закон о концессиях предусматривает также предоставление концессионеру земельных участков под строительство (реконструкцию) объекта в аренду на срок действия концессионного соглашения, а также позволяет передать концессионеру иное имущество для осуществления предусмотренной концессионным соглашением деятельности.

Со стороны государства в концессионном соглашении могут выступать Российская Федерация, субъект РФ или муниципалитет, представленные соответствующими органами исполнительной власти.

Концессионером могут выступить как российское, так и иностранное юридическое лицо либо консорциум, состоящий из двух или более юридических лиц (п. 2 ч. 1 ст. 5 Закона о концессиях). Обычно в целях участия в конкурсе на право заключения концессионного соглашения, по результатам которого заключается концессионное соглашение в силу ч. 1 ст. 13 Закона о концессиях, а также последующей реализации проекта заинтересованные лица (инвесторы) специально создают концессионера в виде проектной компании, в отношении которой заключается соглашение о совместном предприятии, которое определяет цель деятельности предприятия, структуру управления концессионером, а также другие права и обязанности участников консорциума и сферы их ответственности.

В целом концессионное соглашение предусматривает строительство и эксплуатацию объекта соглашения за счет частных инвестиций, привлеченных концессионером. Помимо акционерного финансирования основных инвесторов (акционеров концессионера), в финансировании таких проектов участвуют крупные частные банки, инвестиционные и пенсионные фонды. Необходимыми условиями привлечения банковского финансирования в проект будут инструменты, позволяющие финансирующим организациям контролировать реализацию проекта и предотвратить расторжение концессионного соглашения по вине концессионера, в частности, заключение между концедентом, концессионером, подрядчиком строительства (реконструкции) объекта и эксплуатирующей организацией (оператором) и финансирующими организациями прямых соглашений, обеспечивающих защиту интересов банков, в частности с использованием механизма замены концессионера в случае возникновения угрозы дальнейшей реализации проекта (step-in).

В соответствии с Законом о концессиях в действующей редакции допускается замена концессионера без проведения конкурса (step-in), если это предусмотрено прямым соглашением, в случае нарушения им существенных условий концессионного соглашения или если его деятельность привела (или может привести) к причинению вреда жизни или здоровью людей. Решение о замене концессионера принимается концедентом по согласованию с кредиторами. Единственным требованием к новому концессионеру является его соответствие требованиям к участникам конкурса, установленным российским законодательством и первоначальной конкурсной документацией.

Кроме того, последние изменения Закона о концессиях (Федеральный закон от 21.07.2014 N 265-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О концессионных соглашениях") отменяют запрет на уступку прав и обязанностей по концессионному соглашению до ввода объекта концессионного соглашения в эксплуатацию, предусмотренный в первоначальной версии Закона о концессиях. В результате права по концессионному соглашению могут быть использованы в качестве способа обеспечения исполнения обязательств перед кредиторами уже на начальном этапе реализации проекта. Кроме того, использование такой уступки прав в качестве способа обеспечения исполнения обязательств перед кредиторами теперь допускается в любых концессионных проектах, а не только для проектов в сфере коммунальной и автодорожной инфраструктуры (как было предусмотрено Законом о концессиях ранее).

Закон о концессиях в действующей редакции предусматривает ряд гарантий для концессионера на тот случай, если принятые законы увеличивают совокупную налоговую нагрузку на концессионера или ухудшают положение концессионера таким образом, что он в значительной степени лишается того, на что был вправе рассчитывать при заключении концессионного соглашения. В таких случаях концедент обязан принять меры, обеспечивающие окупаемость инвестиций концессионера и получение им валовой выручки в объеме, предусмотренном концессионным соглашением, путем (i) увеличения размера платы концедента, (ii) увеличения срока концессионного соглашения (с согласия концессионера), (iii) увеличения размера расходов концедента на строительство объекта или (iv) предоставления концессионеру дополнительных государственных или муниципальных гарантий.

 

Сфера применения

 

Действующее законодательство Российской Федерации, а именно Федеральный закон от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон об автодорогах) содержит принципиальное положение о возможности не только государственной и муниципальной, но и частной собственности на автомобильную дорогу (ч. 1 ст. 6). Таким образом, проекты в автодорожной сфере могут быть реализованы как по концессионной модели, так и по модели частной собственности на объект инфраструктуры.

Выбор механизма рефинансирования затрат инвесторов в проекте (прямой тариф или плата за эксплуатационную готовность) будет зависеть от принятия решения о платной эксплуатации дороги. При рассмотрении этого вопроса следует учитывать нормы Закона об автодорогах, в частности требование обеспечения альтернативного проезда, протяженность которого, за некоторыми исключениями, не должна превышать протяженность платной дороги более чем в три раза (ч. 2 ст. 37 Закона об автодорогах).

Порядок и условия установления и изменения, а также порядок взимания платы за проезд устанавливаются концессионным соглашением. При этом размер платы устанавливается равным для всех пользователей в отношении транспортных средств одной категории (ч. 5 ст. 40 Закона об автодорогах). Однако от внесения платы освобождаются транспорт общего пользования и специальные транспортные средства, при этом концессионное соглашение может предусматривать освобождение от платы за проезд или предоставление льгот иным категориям пользователей (ст. 41 Закона об автодорогах).

Строительство, реконструкция и эксплуатация объектов инфраструктуры морского или речного порта или аэропорта, открытых для международного сообщения, могут осуществляться на территории особых экономических зон на основании заключаемых с государственными органами соглашений об осуществлении деятельности в портовой особой экономической зоне (соглашение) на основании Федерального закона от 22.07.2005 N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" (далее - Закон об ОЭЗ). Необходимо отметить, что проекты ГЧП в рамках Закона об ОЭЗ могут осуществляться как на основе концессионной модели, так и на основе частной собственности инвестора на объект. Среди преимуществ, предоставляемых частным инвесторам Законом об ОЭЗ, следует отметить следующие:

- к возимым товарам применяется особый таможенный режим свободной таможенной зоны (ст. 37 Закона об ОЭЗ);

- инвестору предоставляется гарантия от неблагоприятного изменения законодательства, которая выражается в неприменении к инвестору в течение срока действия заключенного с ним соглашения нормативных актов о налогах и сборах, ухудшающих положение инвестора в сравнении с теми нормативными актами, которые действовали на дату заключения соглашения, за исключением актов, касающихся налогообложения подакцизных товаров (ст. 38 Закона об ОЭЗ).

Согласно последним изменениям Закона о концессиях возможно заключение концессионных соглашений не только в отношении объектов переработки и утилизации бытовых отходов (как предписывала первоначальная редакция Закона о концессиях), но и в отношении любых объектов обращения с отходами, включая производственные отходы. Это нововведение в совокупности с последними изменениями законодательства об отходах производства и потребления, устанавливающими ответственность производителя (импортера) за утилизацию отходов, создают условия для привлечения дополнительных инвестиций в сферу обращения с отходами на основе концессионных соглашений.

Таким образом, действующее законодательство Российской Федерации позволяет реализовывать проекты государственно-частного партнерства в разных формах в зависимости от воли инициаторов проектов и конкретной сферы реализации проекта.

Родин А.
("ЭЖ-Юрист", 2015, N 17)

Категория: Рынок. Предпринимательство. Бизнес | Добавил: x5443 (11.06.2015)
Просмотров: 1422 | Теги: собственность, ГЧП | Рейтинг: 0.0/0
Всего комментариев: 0
Добавлять комментарии могут только зарегистрированные пользователи.
[ Регистрация | Вход ]
...




Copyright MyCorp © 2017 Обратная связь