Суббота, 04.07.2020, 12:53
Высшее образование
Приветствую Вас Гость | RSS
Поиск по сайту




Главная » Статьи » Правоохранительная деятельность

Формирование в России системы государственно-правового регулирования дорожного движения: историко-правовые аспекты

А.С. Квитчук, доктор юридических наук, профессор, заслуженный сотрудник органов внутренних дел Российской Федерации

Формирование в России системы государственно-правового регулирования дорожного движения: историко-правовые аспекты

В статье рассмотрены вопросы развития системы безопасности дорожного движения в России. Дана оценка государственно-правового регулирования дорожного движения. Исследованы этапы трансформации государственной системы обеспечения безопасности дорожного движения, с акцентированием внимания на характеристике нормативных и организационно-правовых оснований в наиболее значимые периоды истории российской государственности.

Ключевые слова: безопасность дорожного движения, правовое регулирование, дорожное строительство, дорожная инфраструктура.
 

 
Организация дорожного движения и её безопасность является одной из сложных и важных задач в обеспечении жизнедеятельности общества. Установление порядка движения является формой организации, регулирования и безопасности жизнедеятельности общества. Проблема организации уличного движения и его безопасности тесно связана с градостроительством, вопросами развития дорожной инфраструктуры и транспорта.

Система обеспечения безопасности дорожного движения прошла несколько значимых этапов, которые во многом и предопределили путь развития автомобильно-дорожного комплекса России.

Началом развития дорожного дела в России считается первая четверть XVII в. С воцарением Романовых в 1613 г. оживают ремесла и торговля. Особое значение приобретают надежные пути сообщения. Не случайно в Соборном Уложении 1649 г. имелась специальная глава, состоящая из 20 статей, «О мытах, и о перевозах, и о мостах» [1]. Ведется работа по упорядочению всего дорожного дела. Составленные с этой целью «Новый чертеж всему Московскому государству...» и «Книга Большого Чертежу» указывали дороги и расстояния между поселениями [7].

Начало нового этапа в развитии дорожного дела в России обозначил доклад Камер-коллегии «О содержании дорог» [7], утвержденный Петром 13 ноября 1724 г. «Перспективную» дорогу от Петербурга до Москвы предполагалось содержать за счет казны и мостовых сборов, «ибо лучше проезжему заплатить от Москвы до Санкт-Петербурга с подводы десять копеек или больше, нежели от худой дороги великий труд иметь в пути» [7, с. 52].

В конце царствования Анны Иоанновны и при Анне Леопольдовне активно обсуждались варианты наиболее эффективной и недорогой технологии дорожного строительства. Генерал-прокурор Н.Ю. Трубецкой после осмотра «перспективной» дороги, предпринятого им вместе со шлюзными мастерами и военными инженерами, предложил использовать вместо бревен фашины и песок, и некоторое время строительство дороги велось именно таким образом. В июне 1741 г. правительство разделило «перспективную» дорогу на части, оставив в ведении Сената только отрезок от Петербурга до Волхова. Другую часть передали в управление и на содержание губернаторов и воевод. Тогда же дорога была расписана на дистанции длиной по 50 вёрст; на каждую из них назначался специальный комиссар, ответственный за её состояние. К этим дистанциям приписывались также жители окрестных деревень и городов, обязанные выполнять все необходимые ремонтные работы на дороге [7].

Новый толчок в развитии дорожного строительства в России связан с правлением Екатерины II. Императрица резко изменила курс в отношении «перспективной» дороги. Она отказалась от грандиозного замысла Петра I соединить прямой линией Москву и Петербург. Дороговизна работ (с 1740 по 1764 гг. казной было потрачено на эти нужды более миллиона рублей), сложность трассы и трудность заселения новых, ещё не освоенных территорий были главными причинами прекращения дорожного строительства на втором отрезке пути - от Волхова до Москвы. В результате губернской реформы 1775 г. мосты и дороги были переданы в ведение Нижних земских судов и капитан-исправников. В связи с этим в 1780 г. была упразднена Канцелярия от строения государственных дорог. Тем не менее потребность в центральном органе для координации и руководства дорожными работами вскоре стала очевидной, и в 1786 г. было учреждено новое ведомство - Комиссия о дорогах в государстве. В 1786 г. императрица утвердила доклад Комиссии «Об устроении дорог между столицами» [2] - грандиозный по тем временам план реконструкции тракта. Было решено выделить на работы 4 млн. рублей и завершить их в 1790 г.

Российская империя расширяла свои границы, росла торговля, развивалась промышленность, и вопрос строительства дорог в стране встал очень остро. Уже через год после вступления на престол императрица повелела начать строительство новой прямой дороги от Абацкой слободы до Тобольска, обустроить её почтовыми станциями. Под руководством генерал-губернатора Новороссийской губернии Г.А. Потёмкина строятся дороги в Северном Причерноморье. С покорением Кавказа начато сооружение дороги через Главный Кавказский хребет. Позднее её стали называть Военно-Грузинской дорогой. Постоянное движение здесь было открыто в 1799 г. На смену мощению дорог бревнами, плахами приходит каменное покрытие. Такой стала дорога к Царскому Селу. Каменные дороги появляются в Новгородском, Тверском, Екатеринославском наместничествах. В 1796 г. по приказу Екатерины II начато сооружение дороги от Иркутска до Кяхты вдоль озера Байкал.

Недолгое царствование Павла I (1796-1801) было ознаменовано очередной реорганизацией дорожного дела. В 1796 г. Комиссия о дорогах в государстве, как и многие другие екатерининские учреждения, была упразднена [2]. Учреждённый в 1798 году Департамент водяных коммуникаций, в течение двух лет возглавляемый Я.Е. Сиверсом, положил начало ведомству путей сообщения [2]. 15 февраля 1800 г. все дороги России были переданы в ведение инженер-генерала Я.Я. Девитте. В марте того же года в составе Департамента водяных коммуникаций была учреждена Экспедиция устроения дорог в государстве [2].

В начале XIX в., при Александре I, управление дорожным делом претерпело ряд изменений. Экспедиция устроения дорог в государстве в 1809 г. была преобразована в Главное управление сухопутных и водяных сообщений (с 1820 г. - Департамент путей сообщения). Технические специалисты в области путей сообщения в том же 1809 г. были объединены в особый Корпус инженеров, находившийся «на положении воинском». А 1 ноября 1810 г. по инициативе М.М. Сперанского «для приуготовления юношества и образования инженеров учреждался особый Институт» [2]. За первые пятьдесят лет своего существования институт подготовил 1558 инженеров и техников. Территория Российской империи была разделена на десять округов водных и сухопутных сообщений. В начале 1812 г. было завершено начатое в 1810 г. строительство двух больших деревянных мостов через реки Ижору и Славянку. Эти сооружения возводились по проекту и под руководством генерал-лейтенанта Бетанкура - по существу, впервые в истории развития дорог использовались научные методы проектирования и строительства.

Ещё в 1817 г. было принято решение приступить к строительству шоссейной дороги между Санкт-Петербургом и Москвой, которое поручалось Главному управлению путей сообщения. Дорожное строительство велось одновременно в двух направлениях - со стороны Санкт-Петербурга и со стороны Москвы, навстречу друг другу. 1 сентября 1820 г. открылось регулярное движение дилижансов между Санкт-Петербургом и Москвой.

Таким образом, XIX в. открыл новый этап в развитии российских дорог. Начало столетия отмечено созданием единого центрального органа управления и строительства путей сообщения, института для подготовки инженеров для этого ведомства. Расширяется сеть дорог, причём грунтовые уступают место шоссейным.

До воцарения на престоле в 1825 г. Николая I дорожно-строительные работы в государстве велись медленными темпами.

В 1833 г. строительные работы были завершены, и в 1834 г. шоссейная дорога между Санкт- Петербургом и Москвой сдана в постоянную эксплуатацию для общего пользования. Ширина проезжей части шоссе составляла 6,5-8,8 м. Верхнее покрытие дороги было отсыпано песком, укреплено щебёнкой и укатано тяжелыми чугунными катками [8].

Работы по сооружению дороги ещё только близились к завершению, а в декабре 1831 г. уже были утверждены «Правила о содержании отделанной шоссе» [3]. В них определялись обязанности жителей прилегающих к трассе населенных пунктов и порядок движения транспортных средств, которым предписывалось всегда держаться правой стороны. Прогон скота разрешался либо по особой «скотопрогонной» дороге, либо по «шоссейным обрезам». В 1840-е гг. правила передвижения по Московскому шоссе были распространены и на другие дороги России. С марта 1833 г. стали действовать всероссийские «Правила об устройстве и содержании дорог в государстве» [3], в соответствии с которыми все российские тракты были разделены на пять классов.

К первому классу относились дороги «главных сообщений». Их перечень открывал «тракт из Петербурга в Москву». В 1834 г. с проезжающих по Московскому шоссе был учреждён дорожный сбор, который взимался на дорожных заставах [3]. Как и в XVIII в., летний сбор был в два раза выше, чем зимой, и проезжающие, уплатив деньги, получали ярлык, который возвращали на последней заставе. В «Положении о дорожном сборе» 1834 г. указывалось, что «со времени устройства Московской шоссе, сообщение между столицами сделалось несравненно удобнее прежнего, а народная промышленность в особенности приобрела от сего важную пользу». Через два года правительство вновь обратилось к правилам передвижения по Московскому шоссе. Во время очередного проезда Николай I обратил внимание на «беспорядочное» движение обозов, которые, не соблюдая правила, перекрывали дорогу. Император предложил, чтобы за порядком движения на трассе наблюдали офицеры военно-рабочих бригад [8].

В царствование Николая I наряду с завершением строительства Московского были построены шоссе в западных губерниях страны, а также Петербургско-Ковенское, Московско-Нижегородское, Тульское, Смоленское, Рязанское, Ярославское и другие.

Реформы 60-х гг. XIX в. непосредственным образом коснулись управления дорожным хозяйством России. Первым министром нового Министерства путей сообщения стал П.П. Мельников. После того как в 1868 г. было открыто железнодорожное движение Москва-Курск, восторжествовало ошибочное представление, что шоссейные дороги «навсегда потеряли значение путей главных, путей для транзитных сообщений» [8]. Предпочтение отдавалось железным дорогам. Однако своё слово сказали земства, образованные в 1864 г. в 34 губерниях. Ими к началу ХХ в. было построено 11700 километров дорог с каменным покрытием [10, с. 357]. Использовав ещё в 1866 г. асфальтовые покрытия (раньше, чем англичане!), Россия тем не менее упустила лидерство в этой области. Это особенно сказалось, когда на улицах больших городов появились автомобили.

Следует отметить, что необходимым элементом дорожного быта Российской империи являлись не только дороги, но и дорожная инфраструктура.

Упорядочение развития инфраструктуры дорог произошло при Петре I в 1724 г. Указом Камер- коллегии решено было строить казённые дома на дорогах для проезжающих» [3]. Такие дома состояли из одной большой и двух маленьких комнат, сеней, кухни, содержались в чистоте и порядке. Обязательным условием было наличие при каждом таком доме конюшни и сарая, а также пищи для людей и корма для лошадей. Казённые дома строились в городах, посёлках и деревнях, через которые проходили гужевые дороги. В скором времени эти дома получили название станционных.

В петровском стиле станционные дома просуществовали до 1820 г., а затем Александром I в 1823 г. было принято решение о постройке более комфортных станционных домов. Строительные работы были возложены на Министерство внутренних дел, а содержание домов и работа служб возлагались на губернского предводителя дворянства и председателя уездного земского управления. В 1842 г. строительство станционных домов высочайшим повелением было возложено на Ведомство путей сообщения. Николай I в 1843 г. утвердил новые планы строительства станционных домов и новые их фасады. От Ведомства путей сообщения требовалось, «чтобы на одном и том же шоссе, для большего разнообразия, дома были неодинаковых фасадов». В 1846 г. порядок строительства станционных домов был дополнен новыми требованиями в которых сказано, что «...здания эти следует строить трёх разрядов и так распределять по линии шоссе, чтобы расстояние между домами было не более 20 вёрст, и чтобы каждые 160 вёрст был дом первого разряда с гостиницей, чтобы в промежутках между домами первого разряда помещались по одному дому второго разряда с гостиницей, чтобы все остальные дома были отнесены к третьему разряду без гостиниц, допуская, если местные условия этого требуют, необходимые изменения в расстояниях, помещение же для ямщиков и конюшен должно быть всегда соразмерно с числом лошадей, которое назначено будет иметь на используемом тракте» [7].

В станционном доме первого разряда находились комнаты для «Высочайших особ» - членов царской семьи и правительства. Дом и двор со всеми жилыми и служебными помещениями занимали площадь земли в 880 кв. саженей. Станционный дом второго разряда отличался значительно меньшими размерами. Станционный дом третьего разряда, как уже указывалось, строился без гостиницы. На большей части шоссейных дорог станционные дома представляли собой каменные здания, крытые железом. Стоимость станционного дома первого разряда в 1860-1880-х гг. составляла, например, на Киево- Брестском шоссе около 50 тыс. р., второго разряда - около 30 тыс. р., третьего разряда - около 25 тыс. р. В середине 80-х - начале 90-х гг. в связи с разрастанием сети железнодорожных дорог шоссейные дороги начали терять свою популярность. По причине уменьшения числа пассажиров станционные дома утратили былую роль в обеспечении транзитных пассажиров. Большинство зданий в 90-х гг. было разделено между Министерством путей сообщения, Почтово-телеграфным ведомством и губернскими и уездными земствами. Теперь эти здания использовались в качестве помещений для шоссейных застав, дорожных агентов и почтово-телеграфной службы. Строительство заставных домов (шоссейных застав) было вызвано введением в 1834 г. шоссейного сбора на Московском шоссе. Николай I в 1842 г. утвердил план и фасад заставного дома для каждой шоссейной дороги империи. Согласно плану, такой дом должен был быть одноэтажным, каменным и с железной крышей, разделённым сквозными коридорами на две половины. Одна половина предназначалась для конторы, а другая отводилась под квартиру смотрителя. С начала 90-х гг. XIX в. шоссейные заставные дома стали постепенно упразднять, преобразуя их в помещения для дорожных мастеров и сторожей.

В середине XIX в. встал вопрос об обеспечении безопасности перевозимых грузов и пассажиров. В связи с этим на шоссейных дорогах стали строить казармы трёх типов, в которых размещались сторожа, караульные солдаты и кондукторы. Здания строились в основном из того материала, который был распространен в данной местности. В казармах размещались от 10 до 20 человек - в зависимости от предназначения шоссейной дороги. Во дворе имелись постройки: сарай, погреб, коровник, конюшня, кладовая, мастерская. Сторожа обеспечивали сохранность имущества транзитных пассажиров, а также охрану служебных помещений и дорожных мостов. Караульные солдаты охраняли перевозимые по шоссе грузы, сопровождали «Высших особ государства», контролировали ремонт старых и строительство новых шоссейных дорог. Дорожные мастера и кондукторы непосредственно участвовали в процессе ремонта, строительства и содержания шоссе и служебных зданий на дорогах. С 1878 г. начали строить двойные сторожевые дома для надсмотрщиков при шоссейных дорогах. Одна половина дома отводилась под служебные помещения, а другая - под жилые. Стоимость караульного дома, построенного из дерева, крытого гонтом, черепицей и железом, колебалась в пределах от 1500 р. (одиночного) до 4500 р. (двойного) при площади жилого помещения от 6 до 13 кв. саженей. Большое распространение сторожевые дома получили на стратегических шоссе. Имелось два типа сторожевых домов: для одного старшего сторожа и его семьи и для двух-трёх сторожей с их семьями [7].

Таким образом, с появлением шоссейных дорог и началом движения по ним в 1834 г. появилась необходимость в создании условий, обеспечивающих удобства для проезжающих. Такие условия могла создать только хорошо развитая дорожная инфраструктура. Дорожная инфраструктура XIX в. состояла из станционных и заставных домов, дорожных и караульных служб, ремонтных и эксплуатационных подразделений. С появлением на дорогах первых элементов инфраструктуры появились и рабочие места, а с увеличением числа перевозимых людей и количества грузов начала развиваться дорожная инфраструктура, что значительно способствовало успешному социально-экономическому развитию страны.

Как отмечалось выше, с 1833 г. все дороги в стране были разделены на пять классов: дороги главных сообщений, или государственные; дороги больших сообщений; дороги обыкновенных почтовых сообщений из губернии в губернию; дороги уездных, торговых и почтовых сообщений; дороги сельские и полевые. Это позволило на государственном уровне планомерно и масштабно перейти от строительства грунтовых к строительству шоссейных дорог. Статистические данные свидетельствуют о темпах строительства шоссейных дорог в государстве. Так, рост числа шоссейных дорог в год составлял: с 1833 до 1840 гг. - 34 версты; 1840-1860 гг. - около 260 вёрст, всего за весь период было построено 5162 версты шоссе. Однако в период с середины 60-х и до середины 80-х гг. дорожное строительство было ослаблено, и прирост шоссейных дорог в стране составлял всего 15 вёрст в год. С 1889 по 1897 гг. темп шоссей- но-строительных работ постепенно начал возрастать, ежегодно в эксплуатацию вводилось 230 вёрст. Протяжённость путей сообщения в России к 1910 г. составляла 1076239 вёрст, из которых 70319 - железные дороги, 279079 - водные пути и 726211 - гужевые дороги, из них шоссейных дорог было всего 4,7 % [10, с. 358]. В 14 губерниях России в это время вовсе не было дорог с твёрдым покрытием. Отставание России в развитии шоссейных дорог оказывало пагубное влияние на все сферы социальной, культурной и экономической жизни народа. Для решения вопроса развития транспортной инфраструктуры в стране 26 января 1914 г. в Санкт-Петербурге открылся первый съезд дорожников. Основное внимание делегатов съезда было уделено строительству шоссейных дорог. В докладе министра путей сообщения М.И. Хилкова «О характере сети гужевых дорог по типу покрытия» были приведены такие цифры: 4 % составляют шоссейные дороги, 2 % - дороги, мощённые деревом и камнем, и 94 % - грунтовые дороги [8]. В отношении шоссейных дорог министр сказал: «Мы остались почти в том же положении, в котором были 20 лет назад - в положении бездорожья» [7].

До начала Первой мировой войны в 1914 г. в России не было особых сдвигов в дорожном строительстве. Ход ведения боевых действий заставил правительство России пересмотреть свои взгляды и принять необходимые меры для дорожного обеспечения русских войск. В связи с этим был увеличен объём строительства новых и улучшено состояние существующих дорог. Так, дорожными организациями в период с 1 октября 1915 по 1 марта 1917 гг. было построено 318 км шоссейных дорог, 3710 км грунтовых дорог и дорог с деревянным покрытием, они обеспечили эксплуатацию более 12 тыс. км шоссе и отремонтировали свыше 74 тыс. км различных дорог. Стоимость выполненных дорожных работ в прифронтовой зоне за этот период составила 500-600 млн. рублей, хотя до войны на строительство и содержание дорог в стране ежегодно выделялось 8-14 млн. рублей.

В 1916 г. в составе Министерства путей сообщения было создано самостоятельное Управление шоссейных дорог, которое занялось развитием дорожного хозяйства России. Первая мировая война, Октябрьская революция и последовавшая за ней Гражданская война не позволили реализовать составленные планы развития шоссейных дорог в России.

Малые и большие дороги стали теми капиллярами и артериями, которым обязаны своим развитием города и веси, а нередко и целые государства. Не является здесь исключением и Россия, дорожное строительство в которой прошло определённые этапы.

Подводя итог сказанному, следует отметить, что в последнее время работа в направлении безопасности дорожного движения идёт большими темпами. Принято более двухсот нормативных правовых актов, например, Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2030 г., утверждённая распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2008 г. № 1734-р с изменениями, внесёнными распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 июня 2014 г. № 1032-р, а также федеральная целевая программа «Повышение безопасности дорожного движения в 2013-2020 годах». И, конечно, Стратегия безопасности дорожного движения 2018 года. В этих документах сформулированы цели, задачи, индикаторы развития транспортного комплекса Российской Федерации, приоритеты политики в области транспорта [9, с. 714].

Список литературы

1. Российское законодательство X-XX вв.: В 9 т. - Т. 3. Акты Земских соборов / под общ. ред. О.И. Чистякова; отв. ред. тома А.Г. Маньков. - М.: Юридическая литература, 1985. - 512 с.
2. Полное собрание законов Российской Империи. Собрание Первое. 1649-1825 гг. / под ред. М.М. Сперанского. - Тип. II Отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, СПб., 1830.
3. Полное собрание законов Российской Империи: Собрание Второе. 12 декабря 1825 - 28 февраля 1881 гг. - Тип. II Отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, СПб., 1830-1885 гг.
4. О федеральной целевой программе «Повышение безопасности дорожного движения в 2013-2020 годах» : постановление Правительства Российской Федерации от 3 октября 2013 г. № 864 г. Москва.
5. О транспортной стратегии Российской Федерации : распоряжение Правительства РФ от 22 ноября 2008 г. № 1734-р // СЗ РФ. - 2012. - № 50. - Ст. 5977; 2008. - № 52 (ч. 2) (поправка).
6. Стратегия безопасности дорожного движения в Российской Федерации на 2018-2024 годы : распоряжение Правительства Российской Федерации от 8 января 2018 г. № 1-р // Российская газета. Федеральный выпуск. - №7478 (15).
7. Дороги России. Страницы истории дорожного дела / пред. ред. коллегии О. В. Скворцов. - СПб.: Про- ект-2003, 1996. - 200 с.
8. Титко, В. В. Применение войск на строительстве Ладожского канала. 1719-1731 гг. // Военно-исторический журнал: Интернет-приложение. - 2007. - № 1. - С. 12-14.
9. Квитчук, А. С., Квитчук, М. А. Статистико-правовой анализ в оценке безопасности дорожного движения // Экономика и предпринимательство. - 2017. - № 9-4 (86-4). - С. 713-716.
10. Россия: Энциклопедический словарь. - Л.: Лениздат. 1991. - 922.

Источник: Научно-теоретический журнал «Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России» № 2 (78) 2018 г.


Категория: Правоохранительная деятельность | Добавил: x5443 (25.04.2020)
Просмотров: 37 | Теги: безопасность дорожного движения | Рейтинг: 0.0/0
Всего комментариев: 0
Добавлять комментарии могут только зарегистрированные пользователи.
[ Регистрация | Вход ]
...
Copyright MyCorp © 2020 Обратная связь