Среда, 07.12.2016, 11:33
Высшее образование
Приветствую Вас Гость | RSS
Поиск по сайту


Главная » Статьи » Законодательство. Государство и право

Ежегодное Послание Федеральному Собранию Российской Федерации ― как акт Президента Российской Федерации

В.Е.Зорькин

Ежегодное Послание Федеральному Собранию Российской Федерации ― как акт Президента Российской Федерации

 

Ежегодные Послания, в том числе и Бюджетные, ― это официальный документ государственно-политического характера. В Послании Президент Российской Федерации дает анализ фактического положения дел в стране с изложением основных направлений, внешней или бюджетной политики Российского государства и актуальных задач, стоящих перед государством и институтами власти.

Анализ института президентской власти в системе органов государственной власти Российской Федерации, несомненно, является одним из актуальных направлений в современных государственно-правовых исследованиях. Спектр проблем, касающихся политико-правового статуса Президента РФ, его полномочий и способов их реализации весьма широк и разнообразен. Практически, он затрагивает все стороны и аспекты института президентства в стране.

Полномочия Президента Российской Федерации реализуются через принятие им правовых актов. В научной литературе под правовыми актами Президента понимаются облеченные в определенную правовую форму действия Президента по реализации своих полномочий, направленные на достижение определенных правовых последствий и результатов: установление новых норм действующего права или разрешение конкретного правового дела[1].

            Конституция Российской Федерации относит к правовым актам Президента Российской Федерации указы и распоряжения, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам и являющиеся обязательными для исполнения на всей территории Российской Федерации. Также она наделяет Президента Российской Федерации правом давать поручения органам исполнительной власти. Например, в соответствии с п. 5 статьи 117 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации дает поручение о продлении работы Правительства Российской Федерации в случае его отставки или сложения полномочий до сформирования нового Правительства Российской Федерации[2].

            Указы и распоряжения Президента Российской Федерации носят подзаконный характер, занимают подчиненное по отношению к Конституции Российской Федерации и законам место в иерархии нормативных правовых актов системы права России.

            Действующим законодательством не установлены строгие юридические критерии, позволяющие четко отграничить указы и распоряжения как различные формы правовых актов.

            По юридической силе и правовым последствиям указы и распоряжения Президента Российской Федерации имеют общеобязательный, властный характер и подлежат обязательному официальному опубликованию в «Российской газете» и Собрании законодательства Российской Федерации в течение 10 дней после подписания.

Сложившаяся практика осуществления президентских полномочий свидетельствует о наличии между указами и распоряжениями некоторых различий. Решения Президента Российской Федерации, носящие нормативный характер, т.е. содержащие общие правовые предписания неопределенному кругу субъектов, рассчитанные на длительное и многократное применение, как правило, оформляются его указами.

Например, указами определены принципы взаимодействия Президента и Правительства Российской Федерации[3], утверждены положения о структурных подразделениях Президента РФ и его Администрации[4], решаются ключевые вопросы государственной политики[5]. Указы Президента РФ могут носить и индивидуальный характер, ими оформляются решения о назначении на должность и освобождения от должности руководителей подотчетных Президенту РФ федеральных органов, а также иных структур вертикали исполнительной власти. Наконец, указы Президента РФ принимаются по вопросам гражданства, предоставления политического убежища, награждения государственными наградами, присвоения почетных званий, высших воинских и высших специальных званий. В форме указа принимаются решения и по вопросам помилования.

            Роль указов Президента РФ значительно возросла после принятия Конституции 1993 г. Ввиду больших пробелов в законодательстве, в конституционной практике и науке возникла проблема так называемого указного законотворчества, суть которого заключалась в оспаривании и непризнании подзаконного характера нормативных указов Президента РФ.

            Так, в силу особых условий проведения конституционной реформы в России сложилась практика, когда отдельные указы Президента РФ выполняли функции закона. В ежегодном Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ Б.Н. Ельцин сказал: «…Пока не соблюдаются определенные предыдущими Посланиями законодательные приоритеты, не упорядочен законотворческий процесс, медленно заполняются важнейшие правовые пробелы, нормотворчество с помощью указов Президента РФ будет продолжено по тем вопросам, которые не урегулированы еще действующим законодательством. Разумеется, нормы этих указов будут соответствовать Конституции, а срок действия ограничится принятием соответствующих новых законов…»[6]. Согласно Указу Президента Российской Федерации от 7 октября 1993 г. «О правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации»[7] до начала работы Федерального Собрания законодательное регулирование вопросов бюджета, федеральных налогов и сборов, банковской, инвестиционной деятельности, валютно-финансового и таможенного регулирования, денежной эмиссии, земельной реформы, собственности, федеральной государственной службы и социальной защиты населения передавалось Президенту РФ и осуществлялось через принятие его указов.

            Следует отметить, что большинство таких указов содержало фразу: «В соответствии со ст. 80 Конституции РФ». Положения указанной статьи, определяющей основы правового положения Президента РФ, толковались как некие общие полномочия, подразумевающие неопределенное количество конкретных полномочий.

            Конституционный статус главы государства, благодаря ряду постановлений Конституционного Суда России, наделял Президента РФ достаточными основаниями для принятия так называемых законозамещающих указов. Так, в соответствии с п. 2 ст. 80 Конституции РФ, а также на основании постановления Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 года, Президент РФ является гарантом Конституции РФ и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Следовательно, издание им указов, восполняющих пробелы в законах, не противоречит Основному закону России. Однако указы не должны противоречить Конституции и федеральным законам, а действовать они могут только до принятия по данном вопросу законодательных актов.

            Поэтому неудивительно, что подобная трактовка Конституционным Судом РФ полномочий Президента РФ не получила активной поддержки даже в судейском корпусе. Так, в особом мнении судьи Конституционного Суда РФ Б.С. Эбзеева (в настоящее время Президента Карачаево-Черкесской Республики) говорилось: «Действующая Конституция Российской Федерации не предусматривает появления в периоды кризисов исключительных или скрытых полномочий главы Российского государства на основе надпозитивного права государственной необходимости». На негативные последствия такой практики обратил внимание и судья Конституционного Суда Н.В. Витрук, полагающий, что признание существования «скрытых (подразумеваемых) полномочий Президента РФ в условиях только что принятой федеральной Конституции и писаных законов, конкретизирующих нормы Конституции РФ, означает неправомерное расширение полномочий Президента РФ, как главы государства, за счет полномочий парламента и федерального Правительства»[8].

В отличие от указов, распоряжения Президента — организационно-оперативные акты, они имеют вспомогательное значение в правовом регулировании деятельности главы государства. Как правило, распоряжения не носят нормативного характера. Однако это не исключает издания Президентом РФ распоряжений нормативного характера. Так, распоряжением Президента Российской Федерации от 4 марта 1994 г. утверждено Положение об Управлении делопроизводства Администрации Президента Российской Федерации[9]. Распоряжения регламентируют организационно-технические стороны взаимоотношений Президента РФ с органами власти России и ее субъектов (например, распоряжения Президента Российской Федерации от 15 сентября 1994 г. о подготовке проекта уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации)[10].

            Таким образом, с формальной точки зрения указы и распоряжения Президента РФ имеют одинаковые юридические свойства. Вместе с тем практика их издания показывает, что именно указы являются основным видом правовых актов Президента.

            Что касается поручений, то их правовая природа законом четко не определена. Как правило, поручения издает Администрация Президента РФ в виде перечня поручений. Иногда поручения не издаются в виде отдельного документа, а содержатся в других актах Президента РФ. Каждое поручение имеет свой номер, дату, срок исполнения, а также ответственное за его реализацию лицо.

            Анализ нормативно-правовых актов в области государственного управления позволяет охарактеризовать поручения как инструмент реализации полномочий Президента РФ, обладающего такими же юридическими свойствами, как указы и распоряжения Президента РФ, то есть носят подзаконный характер, занимают подчиненное по отношению к Конституции РФ и законам место в иерархии нормативных правовых актов. Так, в соответствии с указом Президента РФ «Об утверждении положения об управлении Президента Российской Федерации по внутренней политике» от 21 июня 2004 года № 791 среди основных функций Управления выделено участие в организации проверок исполнения в субъектах Российской Федерации федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации[11].

Правительство Российской Федерации и другие органы исполнительной власти осуществляют исполнение указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации в соответствии с регламентом Правительства Российской Федерации[12].

Однако для реализации своих полномочий Президент РФ наделен гораздо более обширным арсеналом президентских актов, правовая природа которых законом не определена. Кроме указов и распоряжений существует еще целый ряд нормативных и ненормативных актов Президента РФ правоприменительного характера. Они выражаются различными способами, в различной форме, имеют официальные типовые наименования. Каждый такой акт направлен на достижение определенных правовых последствий и результатов, разрешение конкретного правового вопроса.

Так, по мнению Ю.Л.Шульженко, Президент РФ осуществляет свое правомочие на подписание принятого федерального закона не в форме отдельного письменного документа, а посредством наложения резолюции (подписи) на одобренный Федеральным Собранием закон (как письменный документ), что, несомненно, является правоприменительным актом Президента РФ. Свое решение отклонить принятый федеральный закон Президент РФ оформляет в форме самостоятельного письменного документа, в котором излагаются мотивы отказа в подписи. Право законодательной инициативы Президент РФ осуществляет в форме внесения в Государственную Думу ФС РФ текста законопроекта за своей подписью. Представляя кандидатуры на те или иные должности, Президент РФ направляет соответственно в Государственную Думу ФС РФ или Совет Федерации ФС РФ определенный письменный документ, в котором содержится его предложение по кандидатуре на соответствующую должность. Обращение в Конституционный Суд Президент РФ осуществляет в форме запроса, оформленного надлежащим образом[13]. Правомочие на обращение к Федеральному Собранию Российской Федерации реализуется посредством ежегодного Послания Президента РФ – это его право и  обязанность. Бюджетная политика Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период определяется Президентом РФ в Бюджетном Послании Федеральному Собранию.

            Ежегодные Послания, в том числе и Бюджетные, ― это официальный документ государственно-политического характера. В Послании Президент РФ дает анализ фактического положения дел в стране с изложением основных направлений, внешней или бюджетной политики Российского государства и актуальных задач, стоящих перед государством и институтами власти. В этом отношении трудно переоценить консолидирующее значение данного документа для общества и государства. Политическое содержание Послания было определено еще в 1994 году[14]. Цель Посланий заключается в стремления обеспечить более сбалансированный и взвешенный подход при определении основных направлений внутренней и внешней политики, исходя из конституционной обязанности Президента Российской Федерации, обеспечить согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Ежегодные президентские Послания ― один из элементов политической культуры. Послание ― не директива, но и не набор благих пожеланий. В Послании заявлен политический курс главы государства. Президент РФ не вторгается в компетенцию ни одного из федеральных органов государственной власти. В то же время, содержащиеся в Послании политические, экономические и социальные ориентиры становятся основой для оценки деятельности всех органов государственной власти.

            Смысл ежегодного Послания Президента РФ, как акта политического характера, определяется не только собственно текстом, его актуальностью и злободневностью, но и более широким контекстом. Изучение контекста Послания позволяет выявить смысл и логику автора, определяющую содержание высказывания. Контекст Послания обнаруживается в процессе его реализации различными органами государственной власти, которая не сводится к сиюминутному «здесь и сейчас», в рамках которого происходит презентация текста, а определяется либо конкретным сроком, либо рассчитана на длительную перспективу.

            Ежегодные Бюджетные Послания также адресованы Федеральному Собранию. Однако, в отличие от ежегодных Посланий об основных направлениях внутренней и внешней политики, ежегодные бюджетные Послания имеют ряд отличительных особенностей.

Во-первых, данное положение нашло законодательное закрепление в статье 170 Бюджетного кодекса РФ, в соответствии с которой Президент РФ направляет Федеральному Собранию Бюджетное Послание, где определяется бюджетная политика Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период.

Во-вторых, Бюджетное Послание появилось в процессе реализации ежегодного Послания Президента РФ, где Б.Н. Ельцин сказал: «…начиная с текущего года, разработка бюджета будет находиться под президентским контролем. Основные параметры бюджета будут задаваться Бюджетным Посланием Президента РФ, развивающим идеи Послания Федеральному Собранию»[15].

В-третьих, каждое Бюджетное Послание начинается с подведения итогов бюджетной политики за прошедший бюджетный период.

            Особенностью Посланий Президента РФ является их заданная конъюнктурность: ежегодный режим производства однозначно указывает на злободневность в качестве определяющей характеристики.

            Подводя итог сказанному, отметим, что посредством издания своих актов Президент РФ реализует конституционные полномочия по гарантированности Конституции РФ, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечению согласованного функционирования органов государственной власти Российской Федерации, государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

 

 

* Зорькин Виталий Евгеньевич – аспирант Ставропольского института им. В.Д. Чурсина. Научный руководитель ― д.ю.н., проф. А.М. Дроздова.

[1] Конституционное право России: курс лекций / отв. ред. Ю.Л. Шульженко. – М.: ТК Велби, изд-во Проспект, 2007. – С.239.

[2] www.consultant.ru

[3] Указ Президента РФ от 10 июня 1994 г. «Об обеспечении взаимодействия Президента РФ и Правительства РФ» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 7. Ст. 697.

[4] Положение о представителе Президента Российской Федерации в государственной компании «Росвооружение», утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 4 марта 1994 г. // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1994. N 10. Ст. 778; Указ Президента Российской Федерации от 7 апреля 1994 г. «Об аналитической службе Президента Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994. № 15. Ст. 1176; Положение о Главном государственно-правовом управлении Президента Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 7 марта 1996 г. // Российская газета. 1996. 19 марта.

[5] Указ Президента Российской Федерации от 17 сентября 1994 г. «О частных инвестициях в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 22. Ст. 2462.

[6] Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 41. Ст. 3919.

[7]  «Россия, за которую мы в ответе» //www.kremlin.ru

[8]  http://www.mediatext.ru

[9] Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1994. № 10. Ст. 824.

[10] Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 21. Ст. 2382.

[11] www.kremlin.ru

[12] Постановление Правительства РФ от 01.06.2004, № 260 // СПС «Консультант Плюс».

[13] Конституционное право России: курс лекций / отв. ред. Ю.Л.Шульженко. М.: ТК Велби, изд-во Проспект, 2007. – С.239.

[14] Об укреплении Российского Государства //www.kremlin.ru

[15]  www.kremlin.ru

Категория: Законодательство. Государство и право | Добавил: x5443x (30.12.2012)
Просмотров: 1182 | Теги: Федеральному Собранию, документ, Ежегодное Послание, распоряжения, российской федерации, президента, указы | Рейтинг: 0.0/0
Всего комментариев: 0
Добавлять комментарии могут только зарегистрированные пользователи.
[ Регистрация | Вход ]
...




Copyright MyCorp © 2016