Пятница, 09.12.2016, 02:58
Высшее образование
Приветствую Вас Гость | RSS
Поиск по сайту


Главная » Статьи » Законодательство. Государство и право

Эволюция институционального дизайна как фактор политической конкуренции в постсоветских государствах (на примере Украины и Кыргызстана)

Эволюция институционального дизайна как фактор политической конкуренции в постсоветских государствах (на примере Украины и Кыргызстана)

Н.А. Борисов

 Эволюция форм правления и полномочий основных политических институтов наряду с эволюцией политических режимов в результате смены политических элит все чаще привлекает внимание исследователей. Как известно из многочисленных работ современных западных политологов (Х. Линц, А. Лейпхарт, Ф. Риггс, С. Мейнваринг, М. Уоллерстайн и др.) и что в целом подтверждается политической практикой, сочетание президенциализма с многопартийной системой и пропорциональной избирательной системой ведет к нестабильности демократии, способствуя либо установлению диктатуры, либо крушению всей политической системы. Широко известна и научная дискуссия о том, в какой мере можно считать институциональный дизайн (прежде всего, форму правления и электоральную систему) фактором политической конкуренции.

В этой связи большой интерес представляет случай двух стран постсоветского пространства – Украины и Кыргызстана, где в 2004-2005 гг. произошла насильственная смена политических элит и где была изменена форма правления. До так называемых революций обе страны представляли собой президентско-парламентские республики с очень слабым парламентским и с сильным президенциалистским компонентом. Выбор в качестве исследуемых государств Украины и Кыргызской Республики обусловлен и тем, что эти страны, на наш взгляд, можно считать «расколотыми обществами» (в лейпхартовском смысле), и что именно этим во многом и обуславливаются сходство ряда политических процессов, происходивших в период насильственной смены элит и после нее (эта гипотеза, конечно, нуждается в проверке). Существование в обоих государствах режимов, которые можно условно назвать «мягким авторитаризмом», их разрушение и долгий путь к консолидации новых режимов по сходным путям – все это обуславливает исследовательский интерес к сравнению именно этих двух случаев.

Форма правления в Украине по конституции 1996 г. во многом напоминала российскую: «двуглавая» исполнительная власть – Президент и премьер-министр, ответственность правительства перед Президентом, но с наличием института дачи парламентом согласия на назначение Премьер-министра, право отлагательного вето у Президента. Существенным отличием от российской модели было отсутствие нормы о роспуске парламента Президентом в случае трехкратного отклонения парламентом кандидатуры. Давно замечено (Мэйнваринг, Уоллерстайн), что сочетание президенциализма такого рода с многопартийной системой крайне неблагоприятно для демократии и может вести либо к взаимоблокированию решений президента и парламента (если на парламентских выборах побеждает оппозиция), либо к полной подчиненности парламента президенту (в случае создания доминирующей партии – так называемой партии власти). На Украине в основном реализовывался первый сценарий. Со стороны правящей элиты предпринимались и попытки создания доминирующей партии (блок «За Единую Украину!» в 2002 г. и Партия регионов в 2002-2004 гг.), однако они не увенчались успехом: в первом случае блок получил лишь относительное и неустойчивое большинство в парламенте, во втором это привело к актуализации регионально-политического раскола страны и к событиям осени 2004 г. Вероятно, попытки провалились из-за фрагментированности украинской политической элиты и ее «многосоставности», наличия в ней мощных оппозиционных игроков, обладающих ресурсами, достаточными для самостоятельного изменения ситуации в свою пользу. В результате Президенту не удалось создать полностью подчиненный парламент по примеру российского.

После конституционной реформы 2004 г. (причины и ход ее проведения мы оставляем за рамками данной статьи) незаконодательные полномочия Президента были существенно уменьшены, в то время как законодательные сохранились в прежнем объеме. Верховная Рада получила право формировать правительство и освобождать от должности его членов и одновременно с этим – фактическую неподконтрольность Кабинету Министров и Президенту – последний может распустить ее только в следующих случаях: если на протяжении одного месяца Верховная Рада не сформировала коалицию депутатских фракций; если в течение 60 дней после отставки Кабинета Министров не сформирован новый состав правительства; если на протяжении 30 дней одной сессии не могут начаться пленарные заседания (ст. 90 Конституции Украины)[2]. Это с очевидностью порождает для Президента тупиковую ситуацию и создает основы для политического противостояния.

Если обратиться к известному интервальному методу измерения полномочий президентов, предложенному М.С. Шугартом и Дж. Кэри[3], можно обнаружить, что законодательные полномочия Президента Украины после конституционной реформы составляют 6 баллов, а незаконодательные – 2 балла. Иначе говоря, Президент имеет крайне мало полномочий в отношении определения состава правительства и его смещения, зато наделен законодательной инициативой, правом вето и правом инициировать референдум. Такое соотношение законодательных и незаконодательных полномочий, по мнению авторов, делает политические системы подобного рода наименее устойчивыми. Данная система попадает в классификации Шугарта и Кэри в «пустой» сектор, в котором отсутствуют государства с демократическими режимами. Случай Украины как нельзя лучше иллюстрирует утверждение о том, что если «не существует "демократического принципа”, определяющего, кто может рассчитывать на посты в кабинете… то конфликты в своей самой первобытной форме вполне допустимы. Министры – они чьи, президента или законодательного собрания?..»[4]. Таким образом, реформа привела к ослаблению власти Президента, но усилила диспропорциональность законодательных и незаконодательных полномочий Президента: «слабый» в отношении контроля над правительством Президент остался «сильным» с точки зрения законодательного процесса, и именно это обстоятельство заложило основу непрекращающегося политического конфликта. В этом смысле прежняя конституционная модель была более устойчива, однако, как отмечают исследователи, и она не благоприятствует демократии.

 

Что касается Кыргызстана, то там до политической реформы (по Конституции 2003 г. – последней Конституции времен А. Акаева) Президент имел право формировать правительство и отправлять его в отставку, отлагательное право вето, неограниченное право роспуска парламента. Парламент, со своей стороны, не мог влиять на формирование правительства (за исключением дачи согласия на назначение Премьер-министра) и не мог выразить правительству недоверие. Таким образом, законодательные полномочия Президента по той же шкале составляли 7 баллов, а незаконодательные – 13 (гораздо больше, чем на Украине). Попытки Президента сформировать подконтрольный парламент в целом достигли своей цели, однако главным образом благодаря манипуляциям с избирательным законодательством и нарезкой избирательных округов и лишь в малой степени – благодаря созданию «партии власти». В 2000 г. такую роль играл «Союз демократических сил», в 2005 ее была призвана играть партия дочери Президента Бермет Акаевой «Алга, Кыргызстан!». Обе попытки закончились провалом (на это красноречиво указывает тот факт, что ни одна подобная партия не пережила по крайней мере два электоральных цикла). Это было связано, как и на Украине, со структурным полицентризмом киргизского общества и элиты, и (отчасти) с неготовностью А. Акаева идти на радикальную формальную монополизацию власти из-за опасения разрушить имидж «демократа» в глазах западного сообщества, который был главным условием получения внешней помощи.

После конституционной реформы 2005-2007 гг. Президент утратил право монопольного формирования Правительства и роспуска парламента, но сохранил право отставки Правительства. Таким образом, парламентский компонент формы правления был усилен, а президентский (особенно в части незаконодательных полномочий) существенно ослаблен, однако, в отличие от Украины, незаконодательные полномочия Президента Кыргызстана оказались все же гораздо выше полномочий Президента Украины. Хотя такое сочетание тоже не попадает в сектор систем, благоприятствующих стабильности демократий, в новой редакции Конституции Кыргызстана по крайней мере более четко урегулированы вопросы ответственности правительства и отдельных министров, препятствующие, по крайней мере в теории, затяжным конфликтам Президента и парламента.

Стоит подчеркнуть, что важнейшей конституционной новацией в обеих странах был и переход к полностью пропорциональной избирательной системе, что должно вести к укреплению и консолидации партийных систем и что также можно рассматривать как значимый фактор политической конкуренции.

Таким образом, на Украине и Кыргызстане практически в одно и то же время и по сходным причинам было решено изменить форму правления с целью институционализировать политическую конкуренцию и регулировать политические конфликты, неизбежно выходящие за рамки прежних Конституций, особенно учитывая провал пыток создания доминирующих партий. В итоге противостоящие элиты в качестве промежуточного (ситуативного) решения конфликта избрали изменение формы правления в направлении усиления парламентского компонента. О том, что это решение было не стратегическим, а именно ситуативным, говорят последующие выступления и действия элит, свидетельствующие о готовности пересмотреть или вовсе отменить реформу тогда, когда применение новых правил ведет к уменьшению ресурсов той части элиты, которая находится у власти.

Посмотрим теперь, в какой степени изменение конституционных формул послужило фактором политической конкуренции. В качестве своеобразного «пролога» к более глубоким исследованиям можно рассмотреть лишь два относительно простых критерия: «индекс демократии» по формуле Т. Ванханена, учитывающий политическую конкуренцию и активность избирателей, и эволюцию структуры господства по шкале «монизм – плюрализм» после конституционных реформ (сюда входит и изменение отношений в треугольнике «Президент – парламент – правительство», и распределение власти между конфликтующими элитами).

 

Как видно, индекс демократии и на Украине, и в Кыргызстане снизился. На Украине это снижение незначительно, что объясняется более высоким процентом, полученным на выборах 2006 г. победившей партией и падением явки, в Кыргызстане – довольно существенно, поскольку на последних выборах пропрезидентская партия «Ак Жол» (в переводе с кыргызского «Светлый Путь») набрала около 47% голосов и получила 71 место в из 90 в парламенте.

Это свидетельствует о том, что новая власть вновь стремится к реализации сценария «победитель получает всё». Так, на Украине весь политический процесс 2004–2007 гг. можно рассматривать как серию внутриэлитных пактов, которые должны были способствовать переходу от «игры с нулевой суммой» к «игре с ненулевой суммой» и в итоге, как предполагалось, «к борьбе по правилам». Однако постоянные стремления одной из сторон разрушить эти пакты и вновь перейти к игре с нулевой суммой возобновляли конфликт, результатом которого становилось новое внутриэлитное соглашение, и т. д. Таких «точек бифуркации» в 2004-2007 гг. можно насчитать несколько: пакетное соглашение 2004 г. о «третьем туре» и конституционной реформе, отставка правительства Ю. Тимошенко и «перемирие» В. Ющенко с В. Януковичем в 2005 г., образование коалиционного правительства в 2006 г. Все три соглашения были разрушены из-за изменения соотношения сил, стремления политических акторов вновь перейти к игре с нулевой суммой и максимизировать властные ресурсы. Обе части элиты, получив власть, стремились максимизировать ее, используя как формальные, так и неформальные институты. Конституционная реформа не привела, как ожидалось, к распределению власти между конкурирующими элитами, «большая коалиция» (правительство, состоящее из представителей «Нашей Украины» и «Партии регионов») развалилась, после чего «бело-голубая» часть элиты перешла к монополизации власти, шаг за шагом оставляя Президента без значимых полномочий. Это выражалось, в частности, в принятии Закона «О Кабинете Министров Украины», который серьезно ограничивал полномочия Президента путем конкретизации полномочий Правительства в сфере обороны, безопасности и иностранных дел; предусматривалась также возможность освобождения Верховной Радой министров, в том числе обороны и иностранных дел, от занимаемой должности без согласия Президента, и возможность назначения Премьер-министра Верховной Радой без участия Президента, если он в установленный срок не внесет кандидатуру, предложенную коалицией фракций. Быстрыми темпами стало расти число депутатов, переходящих из фракций «Блок Юлии Тимошенко» и «Наша Украина», в целом лояльных Президенту, во фракции иных политических сил, составляющих правящую коалицию (Партии регионов, Социалистической и Коммунистической партий), при этом число депутатов в коалиции возросло с 260 до 280 (до конституционного большинства в 300 голосов оставалось совсем немного – и это означало, что Президент утрачивает практически все значимые полномочия). Под контроль Верховной Рады перешел пост Министра внутренних дел, которых занял социалист В. Цушко. Все это вновь свидетельствовало о том, что ни одна, ни другая часть элиты не намерена «делиться» властью. Этим обстоятельством объяснялся и неконституционный роспуск Президентом Верховной Рады в качестве вынужденной меры в ответ на решения коалиции. Со своей стороны, нынешняя коалиция, опирающаяся в парламенте на крайне неустойчивое большинство в 228 депутатов из 450 (перевес всего в три голоса), тоже не намерена делить власть с оппозиционными силами, за которые проголосовала половина избирателей. Пропорциональная избирательная формула, безусловно, стимулировала политическую конкуренцию и усилила структурирование партийного спектра, однако не привела к формированию коалиционного правительства.

Что касается Кыргызстана, то и здесь после «революционных» событий новая элита стремилась максимизировать власть представителей южных родоплеменных элит, которые десятилетиями были отстранены от политической власти в стране. Это вызвало новое противостояние элит, грозившее новой насильственной сменой власти. Выход был найден в очередном изменении Конституции, роспуске парламента и проведении новых выборов по партийным спискам. Наряду с этим была создана и новая административная партия «Ак Жол», которая стала единственной партией, прошедшей в парламент по итогам выборов. Дело в том, что 5%-ный барьер преодолели три партии – «Ак Жол», Социал-демократическая партия и Партия коммунистов. Однако по закону для того, чтобы пройти в парламент, партиям необходимо было преодолеть два избирательных барьера: не только 5%-ный общереспубликанский, но и 0,5%-ный региональный (в каждой области партиям нужно набрать по 13 тыс. голосов). Второй барьер преодолела только административная партия. При этом характерно, что именно она инициировала подачу иска в Верховный Суд об отмене второго барьера. Иск был удовлетворен, что позволило сформировать трехпартийный парламент[6]. Эта мера, предпринятая правящей элитой, показала, что она не готова минимизировать политическую конкуренцию (по образцу, например, Казахстана), но при этом стремится к созданию подконтрольного парламента. Партия Президента получила в новом парламенте конституционное большинство.

Следует обратить внимание и на то, что и украинские, и кыргызские элиты пока демонстрируют явное неуважение к формальным институтам и в широком смысле к праву вообще. Об этом говорят постоянная манипуляция нормами и законами, готовность соблюдать закон лишь о тех пор, пока он не ведет к утрате ресурсов, прямое нарушение конституций, отсутствие легитимных институтов арбитража, способных регулировать политические конфликты. Яркий пример – неконституционный роспуск Верховной Рады Украины и полная неспособность Конституционного Суда к самостоятельным действиям в оценке этого решения. В Киргизии же Конституционный Суд признал незаконными все поправки в Конституцию, внесенные после смены власти, «обнулив» ее и вернув конституционный процесс к акаевским временам. Характерно, что в обоих случаях выходом из сложившейся ситуации стали неформальные внутриэлитные соглашения. Однако сомнительно, что в результате таких неформальных соглашений будет укореняться демократическая политическая конкуренция и в итоге – демократические процедуры и институты. Очевидно, что демократия в качестве необходимой предпосылки предполагает наличие правового фундамента, самым важным в котором является наличие институтов регулирования конфликтов, и не может быть основана на преобладании неформальных институтов. Осознание необходимости поиска таких институтов должно привести к отказу от иллюзий относительно возможности развития демократии на неправовом фундаменте.

Резюмируя проведенный анализ, можно отметить следующее. В Украине и Кыргызстане почти одновременно был изменен институциональный дизайн: приняты практически идентичные решения о том, что правительство должно формироваться парламентской коалицией, а парламент должен формироваться целиком по пропорциональной системе. С одной стороны, это должно было привести и отчасти привело к стимулированию и институционализации политической конкуренции и неизбежного внутриэлитного противостояния в данных обществах. С другой же стороны, как показала практика, это пока не привело к политической стабильности и к консолидации демократии. Опасения в этой связи вызывают постоянные попытки одной части элиты максимизировать властные ресурсы и продолжающаяся опора на неформальные внутриэлитные соглашения при полном неуважении к правовым институтам. Что касается партийных систем, то и здесь трудно говорить даже о начале их консолидации, хотя пропорциональность сама по себе ее, безусловно, стимулирует. В украинском случае мы видим нежелание формировать коалицию при расколе общества на две почти равные части и игнорирование этого раскола нынешней правящей элитой, а в кыргызском –  стремление вновь создать административную доминирующую партию и подчиненный парламент. Партии в последнем случае продолжают оставаться во многом клановыми образованиями и клиентелами ведущих политиков. Таким образом, сохраняющаяся нестабильность объясняется как «дефектностью» новой конституционной формулы, установившей новые институциональные рамки и не устранившей, а провоцирующей ряд конфликтов, так и структурой внутриэлитных расколов и действиями политических акторов.

Кроме прочего, необходимо учитывать и то, что новые политические системы еще не вполне прошли проверку временем: эмпирического материала для анализа в рамках одного–двух электоральных циклов пока крайне мало. Общим для обоих государств является тот факт, что новые институциональные рамки конкуренции вновь приводят к тому, что ее итогом становится сценарий «победитель получает всё». В результате получается, что расколы, характерные для данных обществ, не только не преодолеваются, но, напротив, чрезвычайно актуализируются и усиливаются. Соответственно, задачей политических элит является создание таких условий, при которых избранная форма правления будет благоприятствовать стабильности политической системы и демократии, а не вести к ее разрушению. В противном случае это будет лишним доказательством большей эффективности (в плане принятия политических решений) и стабильности прежних недемократических политических режимов и президенциализма, существовавших в данных государствах до «революционных» событий.

По нашему мнению, эволюция институционального дизайна в сторону парламентаризации, безусловно, является серьезным потенциальным фактором демократической политической конкуренции в многосоставных обществах, которыми и являются Украина и Кыргызская Республика. Однако на практике вместо «борьбы по правилам» пока продолжается конкуренция в рамках неформальных внутриэлитных договоренностей, что подтверждает тезис о тактическом (в восприятии основных политических акторов) характере проведенных конституционных реформ и готовности в любой момент пересмотреть их в «обратном направлении».

Вместе с тем, хочется надеяться, что новые элиты постепенно, шаг за шагом, «учатся» играть по правилам. Об этом говорит сравнительно мирный, эволюционный процесс всех анализируемых изменений и готовность признать итоги выборов со стороны оппозиции. Новые элиты, вероятно, извлекли уроки из ошибок своих предшественников и пока довольно успешно «переигрывают» своих противников на политическом поле, не создавая предпосылок для насильственной смены власти и новых переворотов.

_______________________

[1] Статья подготовлена в рамках исследовательского Гранта Президента Российской Федерации для государственной поддержки молодых российских ученых – кандидатов наук и их научных руководителей (Грант МК-1761.2008.6).

[2] См.: Конституція України: Прийнята 28.06.2006 г., із змінами, внесеними згідно із Законом № 2222-IV від 08.12.2004 г. // Відомості Верховної Ради (ВВР). 1996. № 30. Ст. 141; 2005. № 2. Ст. 44.

[3] См., например: Шугарт М.С., Кэри Дж. Президенты и законодательные собрания // Теория и практика демократии: Избр. тексты / Пер. с англ. под ред. В.Л. Иноземцева, Б.Г. Капустина. М., 2006. С. 228–232.

[4] Там же. С. 231.

[5] Парламентские выборы 2005 г. не учитываются, поскольку они проходили исключительно по одномандатным округам.

[6] См.: Панфилова В. Роковой региональный барьер: Результаты выборов в Киргизии могут быть опротестованы // Независимая газета. 2007. 18 дек. С. 5.

Категория: Законодательство. Государство и право | Добавил: x5443 (01.03.2016)
Просмотров: 91 | Теги: политическая конкуренция | Рейтинг: 0.0/0
Всего комментариев: 0
Добавлять комментарии могут только зарегистрированные пользователи.
[ Регистрация | Вход ]
...




Copyright MyCorp © 2016