Воскресенье, 22.01.2017, 02:34
Высшее образование
Приветствую Вас Гость | RSS
Поиск по сайту


Главная » Статьи » Законодательство. Государство и право

Глава XIV. ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

5. Местный бюджет

Местный бюджет - это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения вопросов местного значения.

Местный бюджет составляется на год. Последнее время органы местной власти ряда муниципалитетов стали одновременно разрабатывать перспективные финансовые планы муниципального образования на предстоящий трехлетний период.

Перспективный финансовый план муниципального образования представляет собой документ, содержащий прогнозные данные о возможностях бюджета в предстоящие три года по мобилизации в бюджет муниципального образования доходов, финансированию из бюджета муниципального образования расходов, привлечению и погашению муниципальных заимствований, выдаче муниципальных гарантий.

Перспективный финансовый план разрабатывается финансовым органом местной администрации одновременно с проектом бюджета муниципального образования на очередной финансовый год в порядке и по форме, которые утверждены местной администрацией.

Перспективный финансовый план разрабатывается в целях:

информирования представительного органа муниципального образования о предполагаемых среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы муниципального образования;

комплексного прогнозирования финансовых последствий разрабатываемых реформ, программ, нормативных правовых актов;

выявления необходимости и возможности осуществления в перспективе мер в области финансовой политики;

отслеживания долгосрочных негативных тенденций и своевременного принятия соответствующих мер.

В структуре перспективного финансового плана муниципального образования обособленно приводятся объемы бюджета действующих обязательств и бюджета принимаемых обязательств, а также перечень принимаемых обязательств.

Перспективный финансовый план утверждается местной администрацией, учитывается при формировании бюджета на очередной финансовый год в порядке, установленном местной администрацией, и представляется в качестве информации в представительный орган муниципального образования одновременно с внесением проекта решения о бюджете на очередной финансовый год.

Перспективный финансовый план представительным органом муниципального образования не утверждается.

Утвержденный местной администрацией перспективный финансовый план пересмотру, изменению и уточнению не подлежит.

Местный бюджет для деятельности муниципальных органов имеет очень большое значение. Муниципальные услуги в части своей предоставляются на возмездной основе (население их непосредственно оплачивает), но значительную долю социальных благ члены территориальных сообществ получают от органов местного самоуправления бесплатно. Организация дошкольного образования, отдых детей в каникулярное время, первичная медицинская помощь, содержание и строительство местных автомобильных дорог, благоустройство и озеленение территории городов и поселков - все это и многое другое требует бюджетных средств. Иными словами, решение вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения прямым образом зависит от наполненности местного бюджета. Вот почему бюджет заключает в себе главный нерв всей деятельности органов местного самоуправления. Не случайно Федеральный закон N 131-ФЗ регулированию местных бюджетов уделяет столь большое внимание. В Законе вопросам местного бюджета посвящена отдельная, довольно объемная - восьмая глава.

Доля местных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации сравнительно невелика. В ряде европейских стран эта доля больше в 2 - 3 раза. Хотя в абсолютных цифрах размеры местных бюджетов растут, процесс этот неравномерен, например, в 2005 г. они уменьшились. Причем характерно неуклонное уменьшение расходов местных бюджетов по отношению к внутреннему валовому продукту.

Структура расходов местных бюджетов показательна в том отношении, что многие вопросы местного самоуправления, которые должны решаться органами местного самоуправления, либо вовсе не финансируются, либо финансируются в крайне малых дозах (строительство дорог, например).

При всем при том в отличие от Федерального закона N 154-ФЗ в Федеральном законе N 131-ФЗ заложена более прогрессивная идеология формирования местных бюджетов. К позитивным моментам обновленного бюджетного планирования относятся приведение бюджетной системы в соответствие с изменениями территориального устройства местного самоуправления, усовершенствование "технологии" пополнения местных бюджетов денежными средствами. Местные бюджеты определяются теперь как бюджеты муниципальных районов, городских округов, внутригородских территорий городов федерального значения, городских и сельских поселений. Введен принцип равенства бюджетных прав муниципальных образований, запрещающий установление индивидуальных, не соответствующих Бюджетному кодексу взаимоотношений между органами власти разных уровней в бюджетном процессе.

Главный упор сделан на четкое разграничение расходных обязательств между местными и государственными - региональными и федеральными - бюджетами. Хотя Федеральный закон N 154-ФЗ тоже различал расходы местных бюджетов, затрачиваемые на решение вопросов местного значения и выполнение отдельных государственных полномочий, на деле это различие часто не учитывалось. Как уже отмечалось выше, средства муниципалитетов затрачивались на порученные государственные дела в ущерб делам местным. Федеральный закон N 131-ФЗ содержит защитные правовые механизмы против такой практики. Как уже упоминалось, он, в частности, устанавливает, что положения федеральных законов, законов субъектов Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно соответственно Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации при условии, если федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год или законом субъекта Российской Федерации о бюджете на соответствующий финансовый год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий. При этом размер субвенций должен определяться раздельно по каждому из передаваемых государственных полномочий и устанавливаться с учетом объективных условий, влияющих на стоимость бюджетных услуг, связанных с выполнением органами местного самоуправления соответствующих государственных полномочий. Данное правило сочетается еще с одним - о том, что федеральные законы, законы субъекта Федерации не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов.

Каждое муниципальное образование по закону должно иметь собственный бюджет. В качестве составной части бюджетов поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся поселениями. Порядок разработки, утверждения и исполнения указанных смет определяется органами местного самоуправления соответствующих поселений.

Будучи относительно самостоятельным экономическим инструментом, обеспечивающим финансовые потребности муниципального образования, местный бюджет входит составной частью в бюджетную систему Российской Федерации - основанную на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации и регулируемую нормами бюджетного права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Бюджетная система Российской Федерации основана на принципах: единства бюджетной системы Российской Федерации; разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации; самостоятельности бюджетов; равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов; сбалансированности бюджета; эффективности и экономности использования бюджетных средств; общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов; гласности; достоверности бюджета; адресности и целевого характера бюджетных средств. Эти принципы в значительной части своей применимы и к местным бюджетам.

Все, что связано с местными бюджетами, в значительной мере регулируется Бюджетным кодексом Российской Федерации. С содержанием гл. 8 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" корреспондируют многие положения Бюджетного кодекса. Кроме того, общественные отношения, возникающие в связи с формированием, утверждением, исполнением местного бюджета и контролем за его исполнением, регулируются федеральным законом о бюджетной классификации, Налоговым кодексом, другими федеральными законами, а также законами субъектов Федерации. Правовое регулирование части вопросов, связанных с местными бюджетами, регулируется правовыми актами органов местного самоуправления.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ местный бюджет в своих основных частях состоит из доходов и расходов. Расходы бюджета - это денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций местного самоуправления; доходы бюджета - это денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации в распоряжение органов местного самоуправления.

Расходы местных бюджетов возникают в связи с осуществлением нормативных правовых актов органов местного самоуправления по вопросам местного значения, а также выполнения заключенных муниципальным образованием или от имени муниципального образования договоров (соглашений) по данным вопросам. Кроме того, бюджетные расходы возникают в связи с принятием правовых актов органов местного самоуправления при осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Расходы по вопросам местного значения определяются муниципальными органами самостоятельно и осуществляются за счет собственных доходов и источников покрытия дефицита соответствующего местного бюджета. Расходы на осуществление отдельных государственных полномочий исполняются за счет субвенций из регионального фонда компенсаций, предоставляемых местным бюджетам в установленном порядке.

Органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных учреждений и предприятий, устанавливают муниципальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения.

В муниципальных образованиях, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых, определенный законом, является основанием для предоставления дотаций в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципального образования, размер оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных учреждений и предприятий определяется в соответствии с предельными нормативами, установленными законом субъекта Федерации.

Не допускается осуществление расходов местных бюджетов на финансирование полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Федерации.

Органы местного самоуправления ведут реестры расходных обязательств муниципальных образований. Под реестром расходных обязательств понимается свод (перечень) нормативных правовых актов и заключенных органами местного самоуправления договоров и соглашений (отдельных статей, пунктов, подпунктов, абзацев нормативных правовых актов, договоров и соглашений), предусматривающих возникновение расходных обязательств, подлежащих выполнению за счет соответствующих местных бюджетов. Главный смысл ведения этих реестров - сочетать расходы местных бюджетов с единой бюджетной классификацией расходов и таким путем упорядочить их, дисциплинировать бюджетную работу органов местного самоуправления.

Согласно Бюджетному кодексу порядок ведения реестра устанавливает местная администрация (ч. 5 ст. 87). Этот порядок предусматривает, что реестр включает, в частности: наименование вопросов местного значения или государственных полномочий, осуществляемых органами местного самоуправления; наименование главного распорядителя средств местного бюджета; муниципальный нормативный правовой акт или договор с соответствующими реквизитами; коды бюджетной классификации (по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации расходов бюджета); форму исполнения расходного обязательства; объем средств на исполнение расходного обязательства.

Ведение реестра расходных обязательств осуществляется финансовым органом местной администрации. Ведение реестра предполагает внесение в единую информационную базу сведений о расходных обязательствах муниципального образования. Причем каждый вновь принятый нормативный правовой акт органа местного самоуправления, предусматривающий возникновение расходных обязательств данного муниципального образования, подлежит обязательному включению в реестр.

Основным способом расходования бюджетных средств муниципального образования является муниципальный заказ. Порядок формирования, обеспечения, размещения и контроля за исполнением муниципального заказа устанавливается на основании ч. 3 ст. 54 Федерального закона N 131-ФЗ уставом муниципального образования и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Основным федеральным законом, в соответствии с которым принимают свои правовые акты о порядке формирования и исполнения муниципальных заказов, является Федеральный закон от 21 июля 2005 г. "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

Многие муниципалитеты уже приняли свои правовые акты по этому вопросу. Например, так поступили некоторые муниципалитеты Томской области. В их правовых актах устанавливаются полномочия представительных органов, органов администрации и контрольных органов в работе с муниципальным заказом. Размещение заказа осуществляется посредством заключения контрактов по результатам применения различных способов размещения заказа.

Закупка товаров (работ, услуг) на сумму, не превышающую 100 минимальных размеров оплаты труда по одному наименованию товаров (работ, услуг), может осуществляться без проведения конкурса и заключения муниципального контракта. Факт осуществления закупки должен быть удостоверен товарным чеком или иным документом, подтверждающим оплату поставленной продукции.

Размещение муниципального заказа на сумму свыше 100 минимальных размеров оплаты труда осуществляется посредством:

проведения закрытых и открытых конкурсов (в том числе двухэтапных);

запроса котировок;

закупок у единственного источника.

Муниципальный заказ на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд муниципального образования на сумму свыше 100 минимальных размеров оплаты труда размещается, как правило, на открытых конкурсах.

Заказчик вправе провести закрытый конкурс в случае, если предметом муниципального заказа является продукция, представляющая государственную тайну.

Заказчик вправе размещать контракты с применением способа запроса котировок в случае приобретения стандартной, широко представленной на рынке продукции при условии, что предполагаемая цена муниципального контракта не превышает 200 минимальных размеров оплаты труда.

При размещении муниципального заказа посредством запроса котировок заказчик предварительно проводит оценку сложившегося рынка приобретаемых товаров (работ, услуг), определяет перечень возможных соискателей и направляет им запрос о предоставлении котировочной заявки.

Запрос котировки должен содержать, в частности, наименование и количество приобретаемых товаров (наименование и объемы выполняемых работ, оказываемых услуг); требования к качеству приобретаемых товаров (работ, услуг); сроки поставки приобретаемых товаров (сроки выполнения работ, оказания услуг); условия оплаты приобретаемых товаров (работ, услуг), в том числе указание о том, что оплата осуществляется после полного исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) своих обязательств.

Размещение контракта у единственного источника может проводиться заказчиком в случаях, если: поставщик является естественным монополистом; возникла срочная необходимость в закупке определенной продукции вследствие чрезвычайной ситуации; поставщик обладает исключительными правами в отношении данной продукции и отсутствует ее равноценная замена.

Под чрезвычайной ситуацией понимаются обстоятельства, сложившиеся на территории муниципального образования в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, эпидемии, эпизоотии, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

Муниципальный контракт на выполнение муниципального заказа заключается заказчиком в соответствии с требованиями Гражданского кодекса Российской Федерации и на условиях, установленных конкурсной документацией. Муниципальный контракт определяет права и обязанности заказчика и поставщика и регулирует отношения заказчика с поставщиком при поставке продукции.

По муниципальному контракту поставщик обязуется поставить продукцию заказчику либо по его указанию иному лицу, а заказчик обязуется обеспечить оплату поставленной продукции. Муниципальный контракт может предусматривать предоставление поставщику кредита или авансирование работ, выполняемых по муниципальному заказу, за счет средств заказчика. Поставщик обязан предоставить обеспечение исполнения обязательств по муниципальному контракту в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации.

Орган местной администрации, ответственный за экономическую политику, осуществляет контроль за:

обоснованностью выбора способа закупки продукции для муниципальных нужд;

своевременностью проведения конкурсов в соответствии с планом-графиком проведения закупок и опубликованными приглашениями;

правильностью составления заказчиком конкурсной документации;

соблюдением установленных требований к организации и проведению конкурса;

правильностью определения конкурсной комиссией поставщика продукции в соответствии с условиями конкурсной документации.

На этапе исполнения муниципального заказа заказчик осуществляет контроль за своевременностью поставок и соответствием поставленной продукции техническим и иным характеристикам.

По результатам исполнения заказа орган местной администрации, ответственный за экономическую политику, проводит оценку эффективности системы муниципальных закупок.

На основе проведенных контрольных и оценочных мероприятий орган местной администрации, ответственный за экономическую политику, ежегодно, не позднее срока, установленного для представления в представительный орган муниципального образования отчета об исполнении бюджета за предшествующий финансовый год, направляет главе администрации муниципального образования отчет об исполнении муниципального заказа в предшествующем финансовом году, а также предложения по оптимизации процесса управления заказом и повышения эффективности закупок продукции для муниципальных нужд.

Доходы местных бюджетов формируются за счет налоговых и неналоговых поступлений, а также за счет безвозмездных и безвозвратных перечислений из бюджетов других уровней и прочих источников.

К налоговым доходам местных бюджетов относятся предусмотренные налоговым законодательством Российской Федерации местные налоги и сборы, пени и штрафы (за неуплату налогов и иные нарушения законодательства о налогах и сборах), а также отчисления от федеральных и региональных налогов и сборов.

Принципиально новым подходом к порядку отчисления в местные бюджеты от федеральных налогов является то, что для каждого уровня местных бюджетов Бюджетным кодексом, а не ежегодными федеральными законами, как это было до принятия Федерального закона N 131-ФЗ, установлены нормативы отчислений. Например, в бюджеты поселений зачисляются 10% налога на доходы физических лиц и 30% единого сельскохозяйственного налога; в бюджеты муниципальных районов - 20% налога на доходы физических лиц, 90% единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности, 30% от единого сельскохозяйственного налога; в бюджеты городских округов - 30% налога на доходы физических лиц, 90% единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности, 60% единого сельскохозяйственного налога. Если указанные нормативы реализуются, это позволяет повысить предсказуемость и стабильность доходов каждого уровня местных бюджетов, дает возможность обоснованно планировать деятельность муниципалитетов, создает определенные стимулы для экономического развития муниципальных образований и повышает эффективность использования бюджетных средств.

Одновременно в Кодекс введены нормы, регулирующие установление нормативов отчислений в местные бюджеты органами государственной власти субъектов Федерации. Полномочия по установлению этих нормативов теперь у регионов. Практика установления указанных нормативов федеральными законами отменена. В случае передачи налоговых доходов региональных бюджетов в местные бюджеты соответствующие нормативы отчислений (сверх уровня, установленного Кодексом) должны быть стабильными и едиными для всех муниципальных образований соответствующего типа данного субъекта Федерации. Запрещено устанавливать эти нормативы на ограниченный срок. Органам государственной власти субъектов Федерации вменяется в обязанность передать местным бюджетам по единым или дополнительным (т.е. дифференцированным) нормативам не менее 10% налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Федерации от налога на доходы физических лиц.

Если перечислить все виды доходов местных бюджетов, как это делает Федеральный закон N 131-ФЗ, к ним относятся:

средства самообложения граждан в соответствии со ст. 56 Федерального закона N 131-ФЗ;

доходы от местных налогов и сборов в соответствии со ст. 57 Федерального закона N 131-ФЗ;

доходы от региональных налогов и сборов в соответствии со ст. 58 Федерального закона N 131-ФЗ;

доходы от федеральных налогов и сборов в соответствии со ст. 59 Федерального закона N 131-ФЗ;

безвозмездные поступления из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, субсидии и иные межбюджетные трансферты, предоставляемые в соответствии со ст. 62 Федерального закона N 131-ФЗ, и другие безвозмездные поступления;

доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности;

часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых нормативными правовыми актами представительных органов муниципального образования, и часть доходов от оказания органами местного самоуправления и казенными муниципальными учреждениями платных услуг, остающаяся после уплаты налогов и сборов;

штрафы, установление которых в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления;

добровольные пожертвования;

иные поступления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и решениями органов местного самоуправления.

В состав собственных доходов бюджетов муниципальных районов, в которых формирование представительных органов муниципальных районов осуществляется из представителей поселений, включаются субсидии, предоставляемые в случаях, установленных уставами муниципальных районов, из бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, на решение вопросов местного значения межмуниципального характера, установленных п. 5, 6, 12 - 14 и 16 ч. 1 ст. 15 Федерального закона N 131-ФЗ.

Согласно Бюджетному кодексу получаемые местными бюджетами дотации - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основе. Субвенции - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основе на осуществление определенных целевых расходов. Субсидии суть бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Доля всех налогов в доходах местных бюджетов составляет менее 40%. Около 60% располагаемых средств местных бюджетов приходится на все виды межбюджетных трансфертов, включая субвенции из фонда компенсаций. Однако прочными местные бюджеты считать сегодня нельзя. Дело в том, что Бюджетный кодекс в его прежней редакции разграничивал собственные доходы местных бюджетов и доходы, получаемые за счет отчислений от федеральных и региональных, так называемых регулирующих налогов и сборов. Обновленное понимание "собственных доходов" как бы уравнивает режимы получения доходов за счет местных налогов и сборов и за счет отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, а также финансовой помощи. Хотя твердые, долговременные нормативы отчислений от государственных налогов, устанавливаемые Бюджетным кодексом, стабилизируют доходы местных бюджетов, зачислять их в состав собственных доходов вряд ли оправданно.

Местное самоуправление не может быть основано на отчислениях от государственных налогов и дотациях. В этом случае оно, по сути, превращается в государственное управление. Практика последних лет приближалась именно к этой ситуации. По данным Минфина России за 2009 г., дотационность свыше 70% имеют 53% местных бюджетов, в том числе более половины районных бюджетов и бюджетов сельских поселений. Преодоление этой практики в значительной степени связано с расширением объема доходов местных бюджетов, получаемых за счет местных налогов и сборов.

Европейская хартия местного самоуправления установила, что по меньшей мере часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступить за счет местных налогов и сборов. Именно эти налоги и сборы понимаются как собственные доходы муниципалитетов. Европейские структуры, занимающиеся проблемами местного самоуправления, определяют, что термин "собственные ресурсы" обозначает финансовые средства, получаемые в результате принятия местными органами власти самостоятельных решений; они могут распоряжаться этими ресурсами по своему усмотрению, а если речь идет о налогах, они сами, хотя и в рамках закона, могут устанавливать ставки в зависимости от своих потребностей и от того, в какой степени граждане готовы взять на себя налоговое бремя.

Способность органов местного самоуправления взимать собственные налоги является символом их финансовой автономии. Устанавливая местные налоги и сборы, муниципалитеты берут на себя обязательства непосредственно перед населением. Эти обязательства являются формой ответственности перед гражданами в том, что касается предоставления услуг. Вместе с тем если финансовые средства поступают органам местного самоуправления не прямо от граждан, а из других источников, выборным органам легче сложить с себя ответственность за их правомерное использование. Вот почему в документах Европейского союза последних лет, анализирующих практику осуществления Европейской хартии местного самоуправления, говорится уже не просто о части финансовых средств, поступающих муниципалитетам от местных налогов и сборов, а о значительной части ресурсов органов местного самоуправления, получаемых ими за счет собственных доходов от налогообложения и других сборов, ставки которых они устанавливают сами.

Согласно ст. 15 Налогового кодекса РФ к местным налогам относятся земельный налог и налог на имущество физических лиц. Считать 14%, падающих на долю этих налогов от всех налоговых доходов муниципалитетов, значительными при всем желании нельзя. Непонятно, почему при всей очевидности несоответствия политики централизации налоговых поступлений, их обязательного предварительного сосредоточения на верхнем этаже бюджетной системы и последующего распределения по нижним ее уровням принципам рациональности бюджетного планирования, международному опыту и документам, его оформляющим, данная политика продолжается. Возможно, здесь играют роль опасения того, что слишком свободное, децентрализованное обращение с налогами приведет к большим финансовым потерям, поскольку "внизу" не накоплен опыт соответствующего ведения бюджетных дел, или сказывается недоверие к кадрам муниципалитетов - уголовная хроника полна сообщений о незаконных растратах муниципальных денег. Однако так никогда не подойти к реальному местному самоуправлению. Реформу местного самоуправления трудно представить без существенного расширения местных налогов, без непосредственного перераспределения всего объема налоговых поступлений государства в пользу органов муниципальной власти.

Здесь неприемлемы крайность и поспешность. В данной связи оправданно решение Государственной Думы, отвергнувшей альтернативный проект изменений Бюджетного и Налогового кодексов, подготовленный группой депутатов и предусматривавший, в частности, возможность установления единовременного "целевого налога на местные нужды", включая строительство, приобретение конкретных объектов в муниципальную собственность, ремонт и реконструкцию отдельных объектов муниципального имущества. Установление такого налога противоречило бы принципам всеобщности и равенства налогообложения, учета фактической способности налогоплательщика к уплате налога, недопустимости произвольных налогов, не имеющих экономического обоснования.

Вопросы финансовой автономии особенно остро стоят перед местными муниципальными образованиями поселенческого типа. Большое число сельских поселений имеет, как уже отмечалось, незначительную налогооблагаемую базу. Местные налоги и сборы крайне малы, поэтому некоторые муниципалитеты, на территории которых действуют относительно крупные предприятия, обращаются к ним за благотворительной помощью, когда надо отремонтировать школу, медицинский пункт, починить дорогу и т.д. Это нищенство "на коллективной основе", естественно, не прибавляет авторитета и уважения к местной власти и лишь усиливает коррупцию на уровне местного самоуправления.

Единственная "легальная" надежда поселенческих органов местного самоуправления - на дотации из бюджетов муниципальных районов и регионов. При полном отсутствии собственных налоговых доходов дотации мало что изменят в организации финансовой деятельности органов местного самоуправления поселений. Их бюджеты, на утверждение которых они получили право, будут формироваться так же, как и прежние сметы.

Существует мнение, что положение изменит передача поселенческим бюджетам по дифференцированным нормативам вместо дотаций доли региональных и федеральных налогов, увеличение в ряде случаев этой доли. Тогда местные бюджеты этого уровня станут хотя бы формально похожими на себя, поскольку по крайней мере часть их доходов будет состоять не из дотаций, а из налоговых поступлений. Поскольку эти поступления не от своих, а от "чужих" налогов, самоуправленческого бюджетного режима они не обеспечат. Заботясь о реальном местном самоуправлении, надо хотя бы в перспективе готовить меры, направленные к увеличению доходов поселенческих бюджетов (да и бюджетов районов и городских округов тоже) за счет местных налогов.

В отношения между бюджетами поселений и муниципальных районов Федеральный закон N 131-ФЗ и Бюджетный кодекс заложили новые подходы, выгода которых тоже небезусловна. Согласно этим подходам, в случае если представительный орган муниципального района будет формироваться из представителей поселений, в состав бюджетов районов должны включаться субсидии, предоставляемые поселениями на решение вопросов местного значения межмуниципального (межпоселенческого) характера. В Федеральном законе N 131-ФЗ ничего не говорится о том, в каком порядке должны предоставляться эти субсидии и каковы права поселенческих муниципалитетов. Указано только, что размер субсидий определяется представительным органом муниципального района по единому для всех поселений нормативу в расчете на одного жителя либо потребителя бюджетных услуг соответствующего поселения (ч. 2 ст. 55).

Казалось, орган, предоставляющий субсидии, не может не участвовать в определении ее размера. По крайней мере он должен иметь возможность оспорить решение, касающееся вычетов из его доходов. Однако это не предусматривается. Бюджетный кодекс, развивая и конкретизируя положения Федерального закона N 131-ФЗ, определил, что поселения обязаны перечислять в бюджет муниципального района субсидии на решение вопросов межмуниципального характера. Цели, порядок расчета, перечисления и использования этих субсидий устанавливаются уставом муниципального района и (или) правовым актом представительного органа этого района. Правда, в Кодексе говорится о том, что размер указанных субсидий утверждается не только решением муниципального района, но и решениями представительных органов поселений о местных бюджетах по единому для всех поселений нормативу в расчете на одного жителя или потребителя услуг. В случае невыполнения поселением решения районного муниципалитета о бюджете района на следующий год в части перечисления субсидий в бюджет муниципального района районные власти могут предусмотреть снижение для данного поселения нормативов отчислений от федеральных, региональных и (или) местных налогов и сборов (ст. 142.3 Бюджетного кодекса). Вряд ли в этих условиях органы местного самоуправления поселений смогут сбалансировать свои бюджеты, направив нужную часть доходов на собственно поселенческие нужды. Их финансовая автономия будет призрачной. Чтобы преодолеть эту вполне предсказуемую ситуацию, нужны поправки в те нормы Бюджетного кодекса, которые регулируют отношения бюджетов муниципальных районов и бюджетов, входящих в состав районов поселенческих муниципальных образований.

Весьма значительную часть доходных источников местных бюджетов (кроме прямых налоговых доходов) составляют безвозмездные поступления от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. В конечном итоге это тоже отчисления от федеральных и региональных налогов и сборов. Только зачисляются они в местные бюджеты иным порядком, чем прямые налоговые поступления, и имеют несколько иные непосредственные цели. Внутрирегиональное и внутрирайонное выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований и их жителей - вот главная идея этих отношений.

Исторически в России существует разрыв между наиболее и наименее обеспеченными регионами, что непосредственно сказывается на неодинаковой обеспеченности муниципалитетов. Наименее развитые субъекты Федерации - Ингушетия, Дагестан, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Тыва, Республика Калмыкия, Адыгея, Еврейская Республика, Республика Алтай - характеризуются наименьшими показателями собственных доходов местных бюджетов. Те же районы, которые не имеют широкую производственную базу, развитую промышленность, - Тюменская область, Ханты-Мансийский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ, Саратовская, Московская и другие области, - имеют традиционно высокие доходы местных бюджетов. Соотношение между средним подушевым и доходами местных бюджетов: 20 наиболее и 20 наименее обеспеченных регионов - в 2007 г. составило 14,4; средний уровень общих доходов местных бюджетов в наиболее обеспеченных регионах - 85 458,5 руб. на душу населения и соответствующая значимость по группе наименее обеспеченных регионов - 5938,5 руб. на душу населения <1>.

--------------------------------

<1> См.: Лыкова Л.И., Букина И.С. Формирование финансово-бюджетной базы местного самоуправления // Муниципальная реформа в Российской Федерации / Под общ. ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2010. С. 295, 296.


Наряду с другими экономическими мерами, предпринимаемыми федеральными властями, - Концепция выравнивания бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований, основывающаяся на идеологии обеспечения равных условий пользования конституционными правами и свободами граждан Российской Федерации. Она направлена на преодоление последствий социальной несправедливости живущих в различных по условиям регионах и муниципалитетах.

Чтобы решить эту задачу, на региональном уровне создаются фонды финансовой поддержки муниципальных образований. На уровне муниципальных районов образуются фонды поддержки поселений. Помощь предоставляется путем перечислений бюджетам поселений из бюджета муниципального района за счет субвенций, получаемых районом из бюджета субъекта Федерации и (или) путем установления представительным органом муниципального района для поселений, входящих в состав района, дополнительных нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов. При этом если уровень муниципальной бюджетной обеспеченности значительно выше среднего по субъекту Федерации, возможно перечисление "излишков" в региональные фонды поддержки муниципальных образований.

Практика такого рода перераспределения доходов разных уровней бюджетов в целях их выравнивания существовала и ранее, включая советский период. Новизна подхода заключается в установлении четких процедур расчета между бюджетами, лишенных субъективных и административных наслоений. Согласно новому Закону размеры дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений определяются для каждого поселения субъекта Федерации, за исключением тех, у которых самые высокие доходы, в расчете на одного жителя городского, сельского поселения. Дотации из районного фонда финансовой поддержки поселений предоставляются исходя из уровня бюджетной обеспеченности поселений, финансовых возможностей органов местного самоуправления поселений, входящих в состав муниципального района, осуществлять свои полномочия по решению вопросов местного значения. Примерно по тем же правилам с использованием прогрессивных методик распределения дотаций должны в соответствии с законом выравниваться уровни бюджетной обеспеченности муниципальных районов и городских округов.

Кроме фондов финансовой поддержки муниципальных образований на региональном уровне могут создаваться "функциональные" фонды. Хотя их задача тоже состоит в финансовой поддержке муниципалитета, эта поддержка имеет конкретную целевую направленность. В частности, фонд муниципального развития создается в целях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований. Возможность создания такого фонда, формируемого законом субъекта Федерации, предусмотрена ст. 62 Федерального закона N 131-ФЗ и ст. 139 Бюджетного кодекса РФ. При этом отбор инвестиционных программ и проектов и определение условий их финансирования осуществляются в порядке, установленном самим субъектом Федерации.

На тех же принципиальных основах создается и фонд софинансирования социальных расходов, возможность создания которого на региональном уровне предусмотрена в указанных федеральных правовых актах в целях предоставления бюджетам муниципальных образований субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов местных бюджетов.

Создание и использование этих фондов помогают установлению стабильности инвестиционной политики в муниципалитетах, дают им возможность определения перспектив экономического и социального развития. Как отмечалось выше, опыт ряда субъектов Российской Федерации, например Татарстана, Самарской области, обеспечивающих установление долговременных условий предоставления финансовой помощи из указанных фондов с учетом условий и особенностей этих субъектов Федерации, позволяет косвенным образом влиять на деятельность органов местного самоуправления, вводя ее в русло региональной и федеральной политики в различных отраслях и сферах социально-экономического развития. Это так называемое индикативное бюджетное планирование, которое, избегая выдачи прямых директив органам местного самоуправления, служит корректным с точки зрения обеспечения самостоятельности органов местного самоуправления организационно-финансовым способом координации усилий разных уровней власти.

Хотя абсолютные цифры, характеризующие долю доходов местных бюджетов в доходах региональных бюджетов, увеличиваются год от года, доходы местных бюджетов не обеспечивают в должной мере расходы муниципалитетов на решение вопросов местного значения. Это свидетельствует, с одной стороны, о недостаточной государственной финансовой поддержке местного самоуправления, а с другой - о слабости использования организационно-финансовых возможностей, которые предоставлены как органам местного самоуправления, так и региональным органам государственной власти.

В Федеральном законе N 131-ФЗ в качестве одного из видов доходов местного бюджета определяются средства самообложения граждан. Будучи связанными с бюджетом, на самом деле они имеют весьма существенные особенности, отличающие их от обычных доходных бюджетных поступлений. Они не предусмотрены в бюджетной классификации, не подвержены правилам бюджетного процесса, их сбор не связан с конкретными календарными датами.

Это особый способ мобилизации денежных ресурсов, под которым понимаются разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения. Размер платежей в порядке самообеспечения граждан устанавливается в абсолютной величине равным для всех жителей муниципального образования, за исключением отдельных категорий граждан, численность которых не может превышать 30% от общего числа жителей муниципального образования и для которых размер платежей может быть уменьшен.

Порядок введения и использования разовых платежей граждан определяется на местном референдуме (сходе) граждан.

В ряде муниципальных образований приняты специальные решения, устанавливающие порядок самообложения. Например, Совет Молчановского сельского поселения Молчановского муниципального района Томской области решил, в частности, что самообложение граждан может производиться в целях привлечения дополнительных средств населения для осуществления мероприятий по благоустройству и социально-культурному развитию Молчановского сельского поселения.

Уплата платежей по самообложению производится всеми гражданами, достигшими 18-летнего возраста, местожительство которых расположено в границах Молчановского сельского поселения, независимо от их участия в собраниях граждан и отношения, выраженного ими при голосовании.

Платежи самообложения вносятся в бюджет Молчановского сельского поселения в срок, установленный собранием граждан.

Платежи по самообложению, не внесенные в установленный срок, взыскиваются администрацией Молчановского сельского поселения в порядке, установленном федеральным законодательством для взыскания не внесенных в срок налогов и неналоговых платежей.

Средства самообложения включаются в бюджет Молчановского сельского поселения и расходуются на мероприятия, установленные собранием граждан в соответствии с примерным перечнем, утверждаемым администрацией. Средства самообложения, не использованные в текущем году, остаются на счете бюджета Молчановского сельского поселения и могут быть использованы в следующем году на те же цели.

В соответствии со ст. 64 Федерального закона N 131-ФЗ муниципальные образования вправе осуществлять муниципальные заимствования, в том числе путем выпуска муниципальных ценных бумаг в соответствии с Бюджетным кодексом и уставом муниципального образования. Пользуясь этим правом, некоторые органы местного самоуправления в настоящее время выпустили свои облигации, занимая таким образом нужные им средства у юридических и физических лиц. У муниципалитета возникают долговые обязательства муниципального образования как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками.

Муниципальная гарантия представляет собой способ обеспечения гражданско-правовых обязательств, в силу которого муниципальное образование дает письменное обязательство отвечать за исполнение получателем гарантии обязательства перед третьими лицами полностью или частично.

Муниципальные гарантии предоставляются от имени муниципального образования финансовым органом местной администрации.

Предоставление муниципальных гарантий осуществляется на возмездной основе по результатам проведения конкурса и проверки финансового состояния получателя муниципальной гарантии с обязательным оформлением обеспечения исполнения обязательств получателя муниципальной гарантии перед гарантом - муниципальным образованием.

Порядок предоставления муниципальных гарантий утверждается представительным органом муниципального образования.

Несмотря на заинтересованность в получении таких кредитов, в настоящее время число муниципальных образований, выпустивших муниципальные займы и облигации, невелико. И это не случайно. В условиях ограниченных возможностей урегулирования бюджетно-финансовых потребностей муниципалитетов из различных региональных фондов потребности в заимствовании ресурсов, относительно независимых от федеральной и региональных властей, у местных органов местного самоуправления растут. Однако ужесточение бюджетного законодательства, в том числе в отношении требований к объемам и условиям заимствования, существенно сужает объем заимствований.

Так, для высокодотационных регионов и муниципалитетов норматив предельного объема государственного и муниципального долга был снижен со 100% доходов без учета возмездных перечислений (финансовой помощи) до 50% доходов. Фактически это ограничение едва ли не блокирует для дотационных бюджетов возможности рыночных займов (независимо от складывающейся конъюнктуры и конкретных потребностей). Результатом может стать дальнейшая дифференциация регионов и муниципальных образований в рамках одного субъекта Федерации по бюджетной обеспеченности их поляризации. Наиболее обеспеченные муниципалитеты получают возможность использовать рыночные механизмы формирования финансовых ресурсов (в том числе и для целей экономического развития) через проведение осмысленной политики заимствования и управления государственным долгом. Муниципальные же образования с высокими показателями бюджетных субсидий заведомо ограничиваются бюджетным законодательством в привлечении ресурсов заимствования у вышестоящего бюджета.

К тому же Бюджетный кодекс РФ при обилии различного рода ограничений на объемы и состав заимствования, объем государственного долга и расходов на его обслуживание практически не обеспечивает регулирования процесса имеющегося долга. По сути, объем заимствования для целей рефинансирования государственного и муниципального долга не в явном виде не регулируется (ст. 110.1 БК РФ) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Букина И.С. Указ. соч. С. 332, 333.


Общий смысл того, что принес Федеральный закон N 131-ФЗ и измененный Бюджетный кодекс в его новой редакции, заключается в установлении соотношения единства бюджетной системы и самостоятельности местных бюджетов в соответствии с конкретными политическими, экономическими и социальными условиями. С учетом этих условий определены сами понятия единства бюджетной системы и самостоятельности местных бюджетов. Понятие единства бюджетной системы теперь включает необходимость единства принципов организации и функционирования этой системы, а также бюджетной классификации, форм бюджетной отчетности и др. Самостоятельность бюджетов понимается не только как право, но и как обязанность органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность местных бюджетов, эффективно использовать бюджетные средства, осуществлять бюджетный процесс с ограничениями, предусмотренными Кодексом.

При всей устремленности местных бюджетов к самостоятельности они не могут "выпадать" из общей бюджетной системы государства. В регулировании этого положения и Федеральный закон N 131-ФЗ, и Бюджетный кодекс в его новой редакции более последовательны, чем прежнее законодательство. В части 3 ст. 52 нового Федерального закона говорится, что формирование, утверждение и использование местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно, но с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом РФ и настоящим Федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Федерации. Таким образом, соблюдение законов определяется как главное условие обеспечения единства бюджетной системы.

Бюджетный кодекс идет еще дальше и определяет соблюдение органами местного самоуправления бюджетного законодательства и законодательства о налогах и сборах РФ в качестве непременного условия предоставления местным бюджетам трансфертов из бюджетов субъектов Федерации (п. 1 ст. 136). Согласно п. 5 той же статьи при несоблюдении органами местного самоуправления условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Федерации орган, исполняющий бюджет субъекта Федерации, вправе приостановить предоставление трансфертов (за исключением субвенций из регионального фонда компенсаций) соответствующим местным бюджетам.

В принципе это мера обоснованная. Вместе с тем при отсутствии определенной процедуры установления факта несоблюдения законодательства применение ее чревато произвольностью принимаемых решений. Чтобы избежать этого, предстоит установить четкие критерии несоблюдения соответствующими органами местного самоуправления бюджетного законодательства и законодательства о налогах и сборах РФ. Во всяком случае, следует признать необоснованным прекращение предоставления межбюджетных трансфертов при отсутствии судебного решения, установившего факт несоблюдения законодательства.

Бюджетный процесс применительно к местному самоуправлению - это регламентированная нормами бюджетного права деятельность органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов местных бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, а также контролю за их исполнением.

В целях обеспечения сопоставимости показателей бюджета муниципального образования с бюджетами других уровней бюджетной системы Российской Федерации при составлении, исполнении бюджета муниципального образования, формировании отчетности о его исполнении применяется бюджетная классификация Российской Федерации, утвержденная федеральным законом.

Министерством финансов с учетом требований Бюджетного кодекса РФ разработан документ, содержащий модель бюджетного процесса в муниципальном образовании, определяющий участников этого процесса, их полномочия, различные стадии бюджетного процесса. Этим модельным документом уже пользуются органы местного самоуправления ряда муниципальных образований.

Финансовый орган местной администрации составляет ежеквартальный, полугодовой и годовой отчеты об исполнении бюджета муниципального образования и представляет их местной администрации.

Местная администрация направляет отчеты:

представительному органу муниципального образования;

в Федеральное казначейство;

иным органам в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Годовой отчет об исполнении бюджета муниципального образования утверждается представительным органом муниципального образования.

Годовой отчет об исполнении бюджета муниципального образования, а также ежеквартальные сведения о ходе исполнения бюджета муниципального образования подлежат официальному опубликованию.

В течение суток со дня внесения отчета об исполнении бюджета в представительный орган муниципального образования данный отчет направляется для проверки в контрольный орган муниципального образования.

Контрольный орган муниципального образования в месячный срок проводит внешнюю проверку отчета об исполнении бюджета за отчетный финансовый год и составляет заключение.

Представительный орган муниципального образования рассматривает отчет об исполнении бюджета муниципального образования в течение одного месяца после получения заключения контрольного органа муниципального образования.

Представительный орган муниципального образования при рассмотрении отчета об исполнении бюджета заслушивает доклад уполномоченного должностного лица местной администрации об исполнении бюджета муниципального образования, а также доклад руководителя контрольного органа муниципального образования.

По итогам рассмотрения отчета об исполнении бюджета представительный орган муниципального образования принимает одно из следующих решений:

об утверждении отчета об исполнении бюджета муниципального образования;

об отклонении отчета об исполнении бюджета муниципального образования.

В муниципальном образовании муниципальный финансовый контроль осуществляют:

контрольный орган муниципального образования;

финансовый орган местной администрации;

главные распорядители, распорядители бюджетных средств.

Порядок осуществления муниципального финансового контроля устанавливается:

для контрольного органа муниципального образования решением представительного органа муниципального образования;

для финансового органа местной администрации местной администрацией.

Ответственность за бюджетные правонарушения в муниципальном образовании наступает по основаниям и в формах, которые предусмотрены Бюджетным кодексом Российской Федерации и иным федеральным законодательством.

К содержанию

 

Категория: Законодательство. Государство и право | Добавил: x5443x (06.03.2013)
Просмотров: 978 | Теги: Местный, местного, САМОУПРАВЛЕНИЯ, основа, экономическая, бюджет | Рейтинг: 0.0/0
Всего комментариев: 0
Добавлять комментарии могут только зарегистрированные пользователи.
[ Регистрация | Вход ]
...




Copyright MyCorp © 2017