Четверг, 20.02.2020, 05:11
Высшее образование
Приветствую Вас Гость | RSS
Поиск по сайту



Главная » Статьи » Законодательство. Государство и право

Что такое административное законодательство: негативный подход

Д.В.Осинцев, доктор юридических наук

Что такое административное законодательство: негативный подход

Рассматривается одна из ключевых проблем современного административного права - определение административного законодательства. Многочисленные правила, утверждаемые по сей день органами исполнительной власти, во многом усложняют нормативный массив, хотя не являются требованиями административной регламентации общественных отношений, в этой связи предлагаются соответствующие изменения и исключение отдельных регуляторов из состава административного законодательства.

Ключевые слова: административное законодательство; правила регулирования; систематизация законодательства; корпоративные правила.

 

Для начала зададим вопрос: что есть «законодательство»? Это словосочетание, на первый взгляд, не вызывает никакой содержательной сложности в его определении и понимании, чаще всего под ним подразумевается сочетание разнообразных правовых актов (в т. ч. договорного характера), одинаковой степени влияния или иерархически сопоставленных между собой по критерию большей или меньшей юридической силы, направленных на регламентацию некоторой сферы, отрасли, подотрасли, института и т. п. среди общественных отношений или даже отдельного вопроса, имеющих пределы применения, конкурентные и коллизионные способы снятия возможных разногласий и конфликтов в их применении. Так, применительно к заявленной тематике говорят о законодательстве об административных правонарушениях , об административных процедурах и административном судопроизводстве , административном законодательстве как отрасли , об административном надзоре , административно-деликтном законодательстве  и т. д.

Вместе с тем в рамках исследования административного законодательства существует инструментально-технологическая трудность, вследствие чего в сферу публичного администрирования попадает установление любых правил из любой сферы деятельности любого уровня регламентации и любой сложности, и из области предстоящей систематизации необходимо устранить те правила, которые не содержат правовых норм. В том и состоит негативный подход, чтобы создать, условно говоря, систему рафинированного административного законодательства, обладающего единством признаков и критериев построения, а не конгломерат нагромождений из различных правил с экзотическими свойствами.

Безусловно, базовым документом в данном случае должен выступать указ Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511 «О классификаторе правовых актов» , однако в нем вопросам государственного управления не уделено достаточно внимания: органы исполнительной власти, государственная служба, вопросы управления в сфере экономики, социально-культурного и административно-политического строительства, административно-правовые режимы, обращения граждан и административная ответственность. Вполне понятно, что в любых других сферах и областях присутствуют механизмы управления и применяются методы административно-правового воздействия, но в нашу задачу не входит возведение норм разнопредметных деятельностей в ранг юридического предписания, т. к. «перед нами большие системы - порядка нескольких миллиардов компонентов. Мы стремимся получить такие знания о них, которые позволили бы нам управлять этой системой. Но для этого нам нет надобности изобразить ее в естественнонаучных моделях и картинках. Нам вообще не нужно знать многое из того, что реально есть в этой системе.

Нам нужно управлять этой системой»6. Таким образом, следует систематизировать и включать в разряд административного законодательства лишь то, что позволяет управлять.

В этой связи нецелесообразно включать в разработку механизмов систематизации административного законодательства:

- правила, не связанные с исполнением государственных функций, в том числе организационные документы, направленные на непосредственное предоставление государственных услуг, например, приказ Росздравнадзора от 19 июля 2017 г. № 6478 «Об утверждении Порядка осуществления ФГБУ "ВНИИИИМТ" и ФГБУ "Центр мониторинга и клини- ко-экономической экспертизы" Росздравнадзора консультирования по вопросам процедур, связанных с государственной регистрацией медицинских изделий»7, приказ Роскомнадзора от 4 декабря 2009 г. № 639 «Об утверждении Регламента взаимодействия территориальных органов Роскомнадзора с предприятиями радиочастотной службы и их филиалами в субъектах РФ» - эти документы не стоит утверждать административным ведомствам, т. к. обязательственные правоотношения возникнут между юридическими лицами, обладающими гражданской правоспособностью, но не между властными и подвластными субъектами;

- практику менеджмента, пусть связанную с функционированием крупных экономических комплексов (лесного, водного, дорожного хозяйства, авиации, инноваций, космоса, территорий опережающего развития и т. п.), которая не может относиться к сфере государственного администрирования, т. к. основана на принципах инновационного отношения к делу, нацелена на прорывные результаты, не имеет застывших методик и технологий работы. Имеется отличие управления в сфере атомной энергетики от решения задач в области обороны, где «за счет создания генерального штаба и той работы, которая была проделана по схематизации условий передвижения войск, условий боевых действий, маневра и т. д., созданы определенные схематизмы, карты и существуют определенные способы представления ситуации, дающие возможность начальнику штаба готовить решение, а командующему принимать решение на соответствующем, схематизированном представлении целого. Здесь же из-за новизны области не существует схематических представлений в целом, процессуальных представлений о том, что такое функционирование АЭС по всем параметрам»8, иначе говоря, административные методы в данном случае не срабатывают;

- управление имущественным комплексом, которое также не носит характера администрирования, поэтому Росимущество, определенное как специально уполномоченный орган по управлению федеральным имуществом1, следуя буквальному содержанию названной функции, не может осуществлять властного воздействия. Технико-экономические методы управления отличаются от методов административно-правового воздействия, следовательно, организация системы государственного управления при этом должна быть иной, чем система органов исполнительной власти. Может ли идти речь о властности воздействия, если, например, федеральные агентства и иные государственные органы (организации) выполняют хозяйственные или социально-культурные функции? Представляется, что смешаны две категории: публичное управление собственностью и исполнительно-властное воздействие;

- правила, носящие игровой, имитационный, ритуальный и т. п. характер, усвоенные и (или) разработанные объединениями граждан, но не влияющие на реализацию их прав и обязанностей, например, приказ Минспорта России от 16 марта 2017 г. № 182 «Об утверждении правил вида спорта "баскетбол"» и т. п.;

- правила, направленные на самообеспечение деятельности органа исполнительной власти как организации, например, приказ Роструда от 22 марта 2016 г. № 79 «Об утверждении Плана информатизации Роструда на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов», приказ Росстандарта от 1 июля 2016 г. № 844 «О совершенствовании системы распространения документов по стандартизации Росстандарта», т. к. подобного рода работы может выполнять любое лицо, никакой специфики властного влияния в данном случае не прослеживается;

- правила оценки отдельных фактов и обстоятельств, допускающие вариативность их применения. Они не являются актами законодательства, а выступают в качестве приемов и методик профессиональной работы, поэтому утверждение стандартов аудита, оценки, бухгалтерского учета, экспертиз и т. п. должно исходить от профессиональных сообществ, но никак не от органов исполнительной власти2;

- правила регулирования творческой активности, не предполагающие консервативного подхода в организации практики той или иной работы, которые также не могут рассматриваться как акты законодательства, потому что нормы этой деятельности в ходе придания им правовой формы не меняются, следовательно, они не относятся к какой-либо разновидности управления или администрирования (собранные воедино дидактические единицы, учебные дисциплины, методики преподавания и иные правила обучения еще не представляют собой никакого стандарта, такого плана средства должны разрабатываться и внедряться профессиональными сообществами, а не министерским приказом) .

Если уж мы признаем, что управление есть воздействие на движение объектов, изменение траектории этого движения. Управление возможно, только если объект, которым мы управляем, имеет движение, самодвижение. Управление есть использование его самодвижения в целях управляющего, который на это самодвижение опирается , то онтологическая схема управления всегда должна предполагать смену одного набора норм другим (в целях развития или снятия негативных факторов), но в рассматриваемых сферах ничего подобного не происходит, т. к. системы не имеют саморазвития, а лишь формируются .

Теперь о фрагментарных регуляторах административной деятельности: следует ли их систематизировать, а затем включать в административное законодательство?

Вопрос заключается в том, следует ли систематизировать сведения, которые содержатся в информативных источниках административного законодательства (письмах, телеграммах, телетайпограммах и т. д.). Решение представляется достаточно простым: если они содержат информацию нормативного характера , то следует ее утвердить согласно процедурам административного правотворчества, но если таковой не имеется, а лишь доводятся до сведения определенные обстоятельства и некоторым фактам придается юридическое значение, - включить в качестве доказательственной базы правоприменительных административных производств и впредь (до вынесения соответствующих решений) самостоятельное юридическое значение за ними не признавать1.

Акты, которыми за тем или иным субъектом признается его правовой статус (положение), по всей видимости, следует рассматривать как индивидуальные неправоприменительные решения, пусть закрепляющие уникальный статус субъекта, действующего в сфере публичного управления, т. к. они имеют ровно то же значение, что и свидетельство о рождении гражданина, не надо преувеличивать их роль и признавать за ними псевдо-нормативный характер; к таковым также следует относить документы, не только задающие или уточняющие правовой статус, но и изменяющие правовое положение отдельных субъектов.

Индивидуализированные решения относительно статуса объектов также не носят нормативный характер, хотя, безусловно, являются общезначимыми, и в этой связи должны быть устранены из системы административного законодательства3, ибо полезные ископаемые как были, так и останутся в своих качествах и свойствах, независимо от их классификации приказами Росстандарта, - это вопрос науки, а не администрирования.

Документы нормативно-технического характера, исключающие или не предусматривающие взаимодействие с иными лицами, касающиеся лишь способа выполнения некоторых действий (операций), не регламентирующие выполнение опасных работ, не угрожающие и даже не влияющие на права и свободы других лиц, обладающие альтернативными способами исполнения, не относятся к актам законодательства, поэтому являются значимыми лишь для различных видов профессиональной деятельности, где подготовленный специалист однозначно может идентифицировать правильность или неверное совершение тех или иных действий (операций) .

Далее, чтобы приступить к систематизации административного законодательства с юридической чистотой, целесообразно исключить положения об администрировании из иных актов отраслевого законодательства (исключить положения о лицензировании , подтверждении соответствия , регистрации и других механизмах администрирования), т. к. они лишь усложняют нормативный массив, выступают юридически нейтральными конструкциями в таких актах (нормами-напоминаниями). Но в соответствующий модельный кодифицированный административный акт следует включить положение общего характера, что отдельные действия (поступки и операции) могут быть совершены лишь после выполнения соответствующих административных процедур и получения административных документов. Кстати сказать, нормы иной отраслевой принадлежности также должны быть устранены из актов, касающихся администрирования (это касается договоров с заявителями, возникновения финансовых правоотношений, трудоправового регулирования и т. д.).

Лишь после того как эта трудоемкая работа будет проделана, можно приступать к стандартизации и регламентации административной деятельности на различных ее уровнях: стратегического планирования, непосредственного администрирования (с использованием необходимых методов и режимов), а также государственного регулирования отдельных видов деятельности.

Библиографический список

1. Антонов Т. Г. Проблемы толкования некоторых норм законодательства об административном надзоре / Т. Г. Антонов // Законность. - 2018. - № 1. - С. 46-49.
2. Винницкий А. В. Право Евразийского экономического союза и российское административное законодательство: актуальные вопросы соотношения и взаимодействия / А. В. Винницкий // Международное право и международные организации. - 2017. - № 4. - С. 9-20. - DOI: 10.7256/2454-0633.2017.4.25100 (www.doi.org).
3. Давыдов К. В. Законодательство об административных процедурах и административное судопроизводство в России: некоторые проблемы теории и практики / К. В. Давыдов // Административное право и процесс. - 2018. - № 3. - С. 62-72.
4. Попугаев Ю. И. Из историографии отечественного административно-деликтного законодательства дореволюционного, советского и современного периода / Ю. И. Попугаев // Административное право и процесс. - 2018. - № 1. - С. 18-22.
5. Тихомирова Л. А. Нюансы законодательства об административных правонарушениях / Л. А. Тихомирова // СПС «КонсультантПлюс». - 2017.
6. Щедровицкий П. Г. Проблемы логики научного исследования и анализ структуры науки / П. Г. Щедровицкий. - Москва: Путь, 2004. - С. 67.
7. Щедровицкий П. Г. Организационно-деятельностная игра / П. Г. Щедровицкий. - Москва: Наследие ММК, 2004. - С. 61.
8. Щедровицкий П. Г. Онтологии и картины мира / П. Г. Щедровицкий // Кентавр. - 1999. - № 23. - С. 29.
9. Щедровицкий П. Г. Оргуправленческое мышление: идеология, методология, технология (из архива П. Г. Щедровицкого) / П. Г. Щедровицкий. - Москва: Путь, 2000. - Т. 4. - С. 62.

Научно-практический журнал "Вестник Уральского юридического института МВД России" № 4, 2018


Категория: Законодательство. Государство и право | Добавил: x5443 (21.01.2020)
Просмотров: 30 | Теги: административное законодательство | Рейтинг: 0.0/0
Всего комментариев: 0
Добавлять комментарии могут только зарегистрированные пользователи.
[ Регистрация | Вход ]
...




Copyright MyCorp © 2020 Обратная связь