Четверг, 25.05.2017, 00:36
Высшее образование
Приветствую Вас Гость | RSS
Поиск по сайту



Главная » Статьи » Законодательство. Государство и право

§ 6. Изменение статуса субъекта Российской Федерации: территориальные аспекты

§ 6. Изменение статуса субъекта Российской Федерации: территориальные аспекты

 

Под статусом субъекта РФ обычно понимается "совокупность полномочий, прав и обязанностей или система государственно-правовых компетенций в осуществлении им власти на своей территории в качестве субъекта правоотношений с Федерацией и другими государственными образованиями" <1>, а также его принадлежность к определенному виду субъектов РФ: республике, краю, области, городу федерального значения, автономной области, автономному округу <2>. Нормы, определяющие основы статуса субъекта РФ, отражены в конституционном законодательстве, что и характеризует данный статус как конституционный, т.е. юридически закрепленный на высшем конституционном уровне. Конституционный статус субъекта РФ устанавливается федеральной Конституцией и конституцией (уставом) соответствующего субъекта РФ и характеризуется обладанием субъектом всей полнотой государственной власти на своей территории, за исключением полномочий, которые находятся в ведении федеральных органов государственной власти.

--------------------------------

<1> Филиппов И.К. Правовой статус республик - субъектов Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1992. С. 5.

<2> См.: Конституция Российской Федерации. Вопросы и ответы. М., 1994. С. 44.

 

Конституция РФ допускает возможность изменения статуса субъекта РФ. Согласно ч. 5 ст. 66 статус субъекта РФ может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом. Таким образом, ни Российская Федерация, ни ее субъекты не вправе в одностороннем порядке изменять конституционный статус субъектов РФ. В основных законах субъектов РФ часто воспроизводится федеральный конституционный императив. Например, в ст. 13 Устава Омской области установлено: "Никто не может изменить государственно-правовой статус Омской области в одностороннем порядке".

Федеральный конституционный закон об изменении статуса субъекта РФ еще не принят, хотя его проекты разработаны давно <1>. Вместе с тем в конституциях (уставах) некоторых субъектов РФ определен порядок выражения согласия субъекта на изменение его статуса. Так, согласно Конституции Республики Тыва изменение конституционно-правового статуса республики возможно только по взаимному согласию Российской Федерации и Республики Тыва в соответствии с федеральным конституционным законом (ст. 1). Аналогичные нормы содержатся в конституциях и уставах других субъектов РФ. В уставах отдельных субъектов РФ устанавливается порядок выражения согласия на изменение их статуса. Так, согласно Уставу Красноярского края изменение статуса края, а также его объединение с другими субъектами РФ могут быть произведены только на основе решения, принятого на краевом референдуме, если иное не будет предусмотрено федеральным законодательством (ст. 15). В Конституции Республики Мордовия содержится более мягкая формулировка: "Республика Мордовия выражает согласие об изменении своего статуса с учетом мнения населения Республики Мордовия" (ч. 2 ст. 56).

--------------------------------

<1> См., например: Козлов А.Е., Румянцева Т.С., Чехарина В.И. Инициативный проект Федерального конституционного закона Российской Федерации "О порядке изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации, образования в ее составе нового субъекта и принятия в Российскую Федерацию нового субъекта" // Государство и право. 1996. N 3. С. 110 - 117.

 

Конституционно-правовой статус субъекта РФ согласно федеральному законодательству может быть изменен двумя способами:

1) путем преобразования одного вида субъекта РФ в другой;

2) путем объединения (слияния) нескольких субъектов РФ.

Изменение конституционно-правового статуса субъекта РФ путем преобразования одного вида субъекта РФ в другой означает присвоение субъекту иного вида конституционно-правового статуса субъекта РФ из числа установленных в ч. 1 ст. 5 Конституции РФ, что подтверждается правовыми позициями Конституционного Суда РФ <1>. Например, область может быть преобразована в край, край - в республику и т.п. Таким образом, изменяется субъектный состав Российской Федерации, конституционный статус субъекта РФ, но при этом его территория остается без изменения <2>.

--------------------------------

<1> См.: Постановления Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. N 12-П и от 31 июля 1995 г. N 10-П.

<2> Некоторые ученые под изменением статуса субъекта РФ понимают его преобразование в иной вид, аргументируя это тем, что между субъектами РФ нет никаких различий, кроме конституции и государственного языка в республиках. По мнению В.В. Иванова, "изменение статуса субъекта Российской Федерации - это отказ региона от статуса субъекта Федерации с последующим включением его территории в состав другого региона либо с предоставлением этому образованию какого-либо иного статуса в Федерации" (Иванов В.В. К вопросу о концепции территориального образования // Государство и право. 2003. N 11. С. 52). Относительно второго положения о предоставлении избыточного статуса можно возразить, поскольку оно не предусмотрено Конституцией РФ.

 

Некоторые ученые считают, что смена индивидуального названия субъекта РФ без изменения его вида и территории является изменением статуса субъекта <1>. С этим нельзя согласиться, поскольку в данном случае кроме смены по инициативе субъекта РФ его наименования никаких других изменений не происходит.

--------------------------------

<1> См.: Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации. М., 1999. С. 90.

 

Изменение конституционно-правового статуса субъекта РФ путем объединения (слияния) нескольких субъектов РФ предусмотрено Федеральным конституционным законом "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации", регулирующим процедуру объединения двух граничащих между собой субъектов РФ и более.

Объединение субъектов РФ осуществляется в целях: 1) обеспечения сохранения и развития самобытности народов, традиционно проживающих на территории соответствующих округов; 2) ускорения социально-экономического развития объединяющихся территорий, повышения уровня жизни населения, защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни народов, проживающих на территории округов; 3) эффективного осуществления государственной власти; 4) организации местного самоуправления с учетом особенностей административно-территориальных единиц с особым статусом; 5) дополнительных гарантий для коренных малочисленных народов <1>.

--------------------------------

<1> См.: Михалева Н.А. Указ. соч. С. 139.

 

Объединение субъектов РФ влечет возникновение нового укрупненного субъекта РФ в территориальных границах объединенных субъектов. По существу, прежние субъекты РФ (на практике это автономные округа) прекращают свое существование, и в границах их территорий возникает новый субъект, который может: 1) сохранить тип и наименование одного из прежних субъектов (например, Красноярский край при его объединении с Таймырским (Долгано-Ненецким) и Эвенкийским автономными округами); 2) при сохранении наименования избрать новый тип из перечня установленных в ч. 1 ст. 5 Конституции РФ субъектов РФ (например, Пермский край при объединении Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа); 3) избрать новый тип и новое наименование (например, Забайкальский край при объединении Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа). Во всех этих случаях изменение статуса субъекта РФ сопряжено с изменением его территории.

Необходимо обратить внимание на некорректные положения ряда уставов, где объединение с другими субъектами РФ выведено из понятия "изменение статуса". Так, согласно ч. 4 ст. 3 Устава (Основного закона) Саратовской области "изменение статуса области, ее объединение с другими субъектами Российской Федерации могут быть осуществлены в соответствии с Конституцией Российской Федерации". Более яркий пример - положение Устава Волгоградской области: "Изменение статуса, наименования, границ области, а также ее объединение с другими субъектами Российской Федерации могут быть осуществлены в порядке, установленном действующим законодательством" (ч. 4 ст. 1).

Необходимо заметить, что в научных кругах высказывается также мнение о том, что "объединение в форме присоединения субъекта РФ к уже существующему субъекту РФ и, как следствие, изменение его территории и состава населения не означает изменения его статуса - необходима процедура признания прекращения существования присоединенных субъектов РФ и легитимации изменения территории и населения субъекта РФ, в состав которого вошли присоединенные субъекты РФ" <1>.

--------------------------------

<1> Дамдинов Б.Д. К вопросу об объединении "сложносоставных" субъектов Российской Федерации: первый опыт и перспективы (конституционные и финансово-правовые аспекты) // Сибирский юридический вестник. 2004. N 2. С. 29.

 

В.В. Кульчевский полагает целесообразным процедуру прекращения существования субъекта РФ рассматривать как изменение статуса территориальной единицы, а не субъекта РФ, объясняя это тем, что последний представляет собой определенное правовое образование, "наличие территории у которого является лишь одним из признаков. Статус же субъекта Федерации - это его правовое качество" <1>. С данной точкой зрения вряд ли можно согласиться, поскольку без своей территории, на которую распространяется юрисдикция его органов, субъекта РФ как государственно-территориального образования просто не может быть.

--------------------------------

<1> Кульчевский В.В. Правовые проблемы утраты статуса субъекта Российской Федерации // Право и политика. 2008. N 11. С. 27.

 

В теории конституционного права выделяют и другие способы изменения статуса субъекта РФ:

1) разделение субъекта РФ на несколько новых субъектов;

2) выделение части территории субъекта РФ с предоставлением ей статуса субъекта РФ;

3) объединение частей территорий нескольких граничащих между собой субъектов РФ с предоставлением этой объединенной территории статуса субъекта РФ.

Федеральным законодательством эти способы не предусмотрены, что объясняется необходимостью исключения самой возможности дальнейшего дробления территориального устройства государства. Учитывая размеры территории РФ, наличие в ней самого большого числа субъектов из всех федераций мира, проблемы экономического отставания ряда субъектов РФ, такая позиция законодателя вполне оправданна <1>.

--------------------------------

<1> См.: Чертков А.Н. Перспектива расширения способов изменения субъектного состава Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2008. N 5. С. 14.

 

Вместе с тем о возможности не только объединения, но и разделения субъекта РФ упоминают отдельные региональные акты, например, Устав (Основной закон) Томской области (ч. 5. ст. 2), Устав Челябинской области (ч. 5 ст. 1), ч. 2 ст. 6 Устава (Основного закона) Орловской области.

Разделение субъекта РФ может иметь не только отрицательный эффект, связанный с усложнением системы управления территориями, но и положительный, когда разделение служит исключительной мерой снятия напряжения в межнациональных отношениях в регионе. Примером может служить опыт разделения Чечено-Ингушетии на два субъекта РФ. В силу обострившихся экономических и социально-политических проблем на данной территории принятое решение предотвратило конфликт между чеченцами и ингушами, а также не позволило событиям, произошедшим в 1990-е гг. в Чечне, распространиться на территорию Ингушетии <1>. В основе разделения субъекта лежало взаимное согласие двух субъектов РФ и Федерации.

--------------------------------

<1> Там же. С. 14.

 

Обращает на себя внимание позиция, высказанная Конституционным Судом РФ в отношении вхождения автономных округов в состав края, области. Суд отметил, что для изменения статуса автономного округа не требуется согласия края или области <1>. Но ведь изменение статуса автономного округа может включать и его выход из состава края, области, в результате которого изменится и территория последних. Очевидно, в федеральном законе о порядке изменения статуса субъекта РФ этот вопрос должен быть решен.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. N 12-П.

 

Иногда к способам изменения статуса субъектов РФ относят изменение границ между субъектами путем разрешения приграничных споров <1>, что представляется неверным, поскольку в данном случае речь идет об изменении границ территории субъектов РФ, за счет чего она может уменьшаться или увеличиваться без изменения статуса субъектов.

--------------------------------

<1> См.: Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: итоги становления и перспективы развития. М., 2004. С. 303.

 

Изменение конституционно-правового статуса субъекта РФ может осуществляться лишь в рамках Конституции РФ. В ней не предусмотрено право субъектов РФ на выход из Российской Федерации, поэтому статус субъекта РФ не может изменяться таким способом.

В зарубежных федерациях, например в Индии и Пакистане, в качестве исключительной меры юридической ответственности допускаются преобразование и даже ликвидация субъекта федерации <1>. Российское конституционное законодательство не знает таких мер ответственности субъектов РФ.

--------------------------------

<1> См.: Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность в Российской Федерации: теория и практика. М., 2006. С. 105.

Содержание

Категория: Законодательство. Государство и право | Добавил: x5443x (08.11.2014)
Просмотров: 19174 | Теги: государство, территория | Рейтинг: 3.0/1
Всего комментариев: 0
Добавлять комментарии могут только зарегистрированные пользователи.
[ Регистрация | Вход ]
...




Copyright MyCorp © 2017 Обратная связь