Четверг, 19.10.2017, 23:05
Высшее образование
Приветствую Вас Гость | RSS
Поиск по сайту



Главная » Статьи » Законодательство. Государство и право

§ 5. Территория "сложносоставных" субъектов Российской Федерации

§ 5. Территория "сложносоставных" субъектов Российской Федерации

 

"Сложносоставными" (сложноустроенными) субъектами РФ считаются области, в состав которых входят автономные округа.

Конструкция "сложносоставного" субъекта РФ впервые была закреплена в Конституции РФ 1993 г. До 1990 г. все автономные округа входили в состав краев или областей России. Законом РСФСР от 15 декабря 1990 г. "Об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР" автономным округам была предоставлена возможность самостоятельно решать вопрос о вхождении в состав Российской Федерации через край, область или непосредственно. Этим правом воспользовался только один из десяти автономных округов - Чукотский автономный округ, который в соответствии с Законом РФ от 17 июня 1992 г. N 3056-1 входит непосредственно в состав Российской Федерации. В состав иных субъектов РФ наряду с Чукотским автономным округом не входит Еврейская автономная область.

В настоящее время только два субъекта РФ имеют в своем составе другие субъекты РФ - автономные округа: Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский автономные округа входят в состав Тюменской области, Ненецкий автономный округ входит в состав Архангельской области. Взаимоотношения между автономными округами, находящимися в составе областей, определяются Конституцией РФ, уставами соответствующих областей и автономных округов. Так, согласно Уставу Архангельской области в состав Архангельской области входит Ненецкий автономный округ - государственно-территориальное образование, являющееся субъектом РФ и одновременно частью области (ст. 4). Устав Тюменской области содержит гл. 2, посвященную основам отношений Тюменской области с входящими в ее состав Ямало-Ненецким и Ханты-Мансийским автономными округами.

Согласно ч. 4 ст. 66 Конституции РФ отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и органами государственной власти края или области.

Соответствующий федеральный закон об автономном округе может быть принят по представлению законодательных и исполнительных органов автономного округа (ч. 3 ст. 66 Конституции РФ). Аналогичные нормы закреплены в уставах автономных округов, например, в ч. 2 ст. 1 Устава (Основного закона) Ямало-Ненецкого автономного округа. В настоящее время федеральных законов об автономном округе нет, хотя попытки его принятия предпринимались <1>. Заметим, что в советский период такой закон действовал <2>.

--------------------------------

<1> См.: Княгинин К.Н. Развитие конституционного статуса автономных (национальных) округов в составе края или области: цепь решений "как лучше" // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 21.

<2> См.: Закон РСФСР от 20 ноября 1980 г. "Об автономных округах".

 

Что касается договоров между органами государственной власти автономного округа и органами государственной власти области, то они заключаются, пролонгируются, хотя сводятся в основном к переизложению положений Конституции РФ и закреплению общих положений о партнерстве и сотрудничестве. Исключение составляют действующие ныне договоры, отражающие перераспределение компетенции органов власти области и округа, о котором пойдет речь ниже.

В 1997 г. был заключен сроком на пять лет Договор между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа и Ямало-Ненецкого автономного округа. Новый договор между данными субъектами РФ был заключен в 2004 г. и в дальнейшем был пролонгирован до 31 декабря 2015 г.

Первый Договор между органами государственной власти Архангельской области и Ненецкого автономного округа был заключен на два года в 1994 г. Затем в 1996 г. был заключен новый Договор об отношениях между Архангельской областью и Ненецким автономным округом со сроком действия четыре года. Каких-либо особых территориальных и компетентностных аспектов договоры не затрагивали. В последующем договоры между органами государственной власти Архангельской области и Ненецкого автономного округа принимались вначале на один - два года <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Архангельского областного собрания депутатов от 25 октября 2004 г. N 944 "Об утверждении Договора между органами государственной власти Архангельской области и Ненецкого автономного округа"; Закон Архангельской области от 20 сентября 2005 г. N 77-5-ОЗ "Об утверждении Договора между органами государственной власти Архангельской области и Ненецкого автономного округа и Дополнительного соглашения к Договору между органами государственной власти Архангельской области и Ненецкого автономного округа"; Закон Архангельской области от 22 октября 2006 г. N 280-внеоч.-ОЗ "Об утверждении Договора между органами государственной власти Архангельской области и Ненецкого автономного округа и Дополнительного соглашения к Договору между органами государственной власти Архангельской области и Ненецкого автономного округа"; Закон Архангельской области от 17 декабря 2008 г. N 652-внеоч.-ОЗ "Об утверждении Договора между органами государственной власти Архангельской области и Ненецкого автономного округа об осуществлении отдельных полномочий Архангельской области на территории Ненецкого автономного округа".

 

22 июня 2010 г. был заключен Договор между органами государственной власти Архангельской области и Ненецкого автономного округа об осуществлении отдельных полномочий Архангельской области на территории Ненецкого автономного округа. Фактически он признает юрисдикцию областных органов государственной власти по отдельным вопросам, например по поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций, благотворительной деятельности, по дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения и др. К Договору принят ряд дополнительных соглашений.

Существенное значение для взаимоотношений между "сложносоставным" субъектом РФ и находящимися внутри его территории автономиями имеет положение ст. 26.6 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Законом расширяется пространственный предел властвования области за счет предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, полномочия по которым "на всей территории области", включая территорию автономного округа, осуществляются органами государственной власти области, если иное не установлено федеральным законом (п. 2). Органам государственной власти автономных областей остаются лишь полномочия по предметам ведения субъекта РФ, и то если договором между ними и органами государственной власти области не будет установлено иное. Ряд полномочий по предметам совместного ведения все-таки может остаться у органов власти автономных округов, но только если органы власти области выразят согласие на заключение об этом договора с органами округа (п. 3).

Безусловно, сложно в такой ситуации говорить об обладании автономными округами на своей территории всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения. Фактически объем полномочий органов государственной власти одного субъекта РФ ставится в зависимость от решений органов государственной власти другого субъекта. Область может уклоняться от заключения договора и тем самым "присвоить" себе полномочия автономного округа.

В ст. 1 Договора между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа, заключенного 9 июля 2004 г., предусматривается, что органы государственной власти автономных округов осуществляют на своих территориях полномочия органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, в том числе те, которые, не будь этого соглашения, должны были бы перейти к органам государственной власти Тюменской области. Вместе с тем ст. 2 Договора некоторые из этих переданных органам государственной власти автономных округов полномочий возвращает органам государственной власти Тюменской области для осуществления и на территории автономных округов. При этом, как справедливо отмечается в литературе, "описание "возвращенных" органам государственной власти Тюменской области полномочий, приводимое в Договоре, не во всех случаях совпадает с описанием полномочий, данным в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ" <1>, что порождает много вопросов с определением компетенции органов государственной власти трех субъектов РФ в пределах их территорий.

--------------------------------

<1> См.: Княгинин К.Н. Развитие конституционного статуса автономных (национальных) округов... С. 20.

 

Уставом Тюменской области предусмотрена возможность включения договора между органами государственной власти области и органами государственной власти входящих в ее состав автономных округов в уставы области и автономных округов в качестве их составной части (ч. 3 ст. 1). Однако в уставах входящих в состав области Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского автономных округов аналогичные нормы отсутствуют, и вряд ли правомерно закрепление в областном уставе таких предписаний в отношении других субъектов, являющихся равноправными с Тюменской областью.

Уставы автономных округов не отражают факт вхождения их территорий в состав областей. Так, в ч. 1 ст. 2 Устава (Основного закона) Ямало-Ненецкого автономного округа закреплено: "Автономный округ находится в составе Российской Федерации в качестве равноправного субъекта Российской Федерации". В Уставе Ханты-Мансийского автономного округа - Югры зафиксировано лишь, что его территория является неотъемлемой частью единой территории РФ (ч. 1 ст. 4). В то же время в Уставе Тюменской области содержится положение о том, что в состав области входят Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа, которые являются равноправными субъектами РФ (ст. 1).

Устав Ненецкого автономного округа также игнорирует факт вхождения его территории в состав Архангельской области. Согласно ст. 1 Ненецкий автономный округ является равноправным субъектом РФ и обладает на своей территории всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения.

Не признавая Устав Тюменской области в качестве регулятора отношений с другими субъектами РФ, уставы автономных округов допускают помимо федеральных и окружных актов лишь договоры и соглашения. Устав Ненецкого автономного округа в перечне актов, составляющих правовую основу округа, не называет даже договоры с другими субъектами РФ (ст. 4).

Отечественная юридическая доктрина уделяет феномену "сложносоставных" субъектов РФ немало внимания <1>. Острой критике подвергается конституционная модель "полноправного субъекта РФ в другом полноправном субъекте". Так, справедливо отмечается, что если исходить из реальности вхождения территории автономного округа в территорию области, то реальным должно быть и распространение юрисдикции органов государственной власти области на территорию округа, но тогда равноправие (полноправие) округа как субъекта РФ становится формальным. Если же исходить из реальности равноправия (полноправия) автономного округа, то полномочия органов государственной власти области не должны распространяться на территорию округа, но это значит, что вхождение округа в состав края или области становится формальным <2>.

--------------------------------

<1> Подробный обзор теоретических источников по проблемам статуса автономных округов, входящих в "сложносоставные" субъекты РФ, см.: Кутафин О.Е. Российская автономия. М., 2006. С. 665 - 702.

<2> См.: Княгинин К.Н. Развитие конституционного статуса автономных (национальных) округов... С. 21.

 

Разрешая эту дилемму, Конституционный Суд РФ в разное время высказывал разные позиции. Сначала Суд говорил о полном равноправии автономных округов, фактически формально входящих в состав области, о том, что в целом на территории автономного округа органы его государственной власти вправе осуществлять все полномочия, которыми они обладают в связи тем, что автономный округ является полностатусным субъектом РФ <1>. В последующем, оценивая конституционность ст. 26.6 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Суд пришел к выводу, что и после перераспределения полномочий в пользу органов государственной власти области с оставшимися полномочиями собственных органов автономный округ не становится административно-территориальной единицей области и не утрачивает статус равноправного субъекта РФ <2>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. N 12-П.

<2> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 12 мая 2005 г. N 234-О.

 

Позицию федерального законодателя и поддержавшего его Конституционного Суда РФ ученые справедливо признают вынужденной, обусловленной необходимостью разрешения абсурдной ситуации, созданной конституционной конструкцией "равноправный субъект Федерации в другом равноправном субъекте Федерации" в ее трактовке, формально оставляющей территорию автономного округа в юрисдикции органов государственной власти области, но фактически блокирующей осуществление этой власти на данной территории. Но при этом возникает вполне обоснованный вопрос: сколько еще полномочий у органов государственной власти автономного округа следует отнять, чтобы он перестал считаться субъектом РФ, по крайней мере "равноправным" <1>?

--------------------------------

<1> См.: Княгинин К.Н. Развитие конституционного статуса автономных (национальных) округов... С. 21.

 

Некоторые авторы видят выход из создавшейся ситуации в принятии федерального конституционного закона об изменении статуса субъекта РФ (ч. 5 ст. 66 Конституции), предусматривающего возможность выхода автономного округа из состава области <1>.

--------------------------------

<1> См.: Бессонова В.В. Указ. соч. С. 17.

 

Ряд исследователей полагают невозможным в рамках действующей Конституции РФ изменение статуса автономного округа, входящего в состав области, т.е. его выход из ее состава. По их мнению, ч. 2 ст. 137 Конституции РФ согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1995 г. N 15-П не допускает изменения состава Российской Федерации или статуса субъектов РФ в упрощенном порядке. Кроме того, ст. 65 Конституции РФ не содержит ссылок на вхождение автономных округов в состав области, а значит, вносить в нее изменения в порядке, предусмотренном ч. 2 ст. 137 Конституции РФ, нельзя; а в ст. 66 не упоминается возможность изменения состояния вхождения в какой-либо правовой форме <1>.

--------------------------------

<1> См.: Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Отв. ред. В.В. Лазарев. М., 2001. С. 295; Усс А.В., Безруков А.В., Кондрашев А.А. Проблемы образования субъектов Российской Федерации и изменения их конституционно-правового статуса в контексте перспектив российского федерализма // Журнал российского права. 2004. N 7. С. 18, 19.

 

Существует еще одно мнение: выход автономного округа из состава области означает изменение конституционно-правового статуса субъекта РФ. Хотя он сохраняет свои название и видовой статус, но лишается части прав и обязанностей. Например, отношения автономных округов, входящих в состав области, уже не могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и органами государственной власти области, как это предусмотрено в ч. 4 ст. 66 Конституции РФ. Нет необходимости даже вносить изменения в ч. 1 ст. 65 Основного Закона. Даже если такие изменения и будут вноситься, то в соответствии с ч. 1 ст. 137 Конституции РФ на основании федерального конституционного закона об изменении конституционного статуса субъекта РФ, а следовательно, позиция Конституционного Суда РФ, выраженная в Постановлении от 28 ноября 1995 г. N 15-П, предусматривающая упрощенный порядок включения нового наименования субъекта Федерации в текст Конституции по ч. 2 ст. 137, к изменению структуры не относится. Статья же 66 Конституции РФ, хотя не упоминает возможность изменения состояния вхождения, но и не препятствует этому. Такое развитие событий допускается иными статьями Конституции РФ, если рассматривать их правовое содержание системно <1>.

--------------------------------

<1> См.: Кульчевский В.В. Указ. соч. С. 44.

 

Как видим, конституционная конструкция "сложносоставного" субъекта РФ далеко неоднозначна как в теоретическом, так и в практическом плане. Объединение автономных округов с областями, в состав которых они входят, не повлекло за собой отказа от округов как особой территориальной единицы. При этом природа новой юридической формы этих территорий - "административно-территориальных единиц с особым статусом" пока не вполне ясна <1>.

--------------------------------

<1> См.: Княгинин К.Н. Развитие конституционного статуса автономных (национальных) округов... С. 22.

Содержание

Категория: Законодательство. Государство и право | Добавил: x5443x (08.11.2014)
Просмотров: 6185 | Теги: государство, Конституция | Рейтинг: 0.0/0
Всего комментариев: 0
Добавлять комментарии могут только зарегистрированные пользователи.
[ Регистрация | Вход ]
...




Copyright MyCorp © 2017 Обратная связь