Суббота, 21.10.2017, 11:47
Высшее образование
Приветствую Вас Гость | RSS
Поиск по сайту



Главная » Статьи » Законодательство. Государство и право

§ 5. Разграничение компетенции между территориальными уровнями публичной власти в государстве

§ 5. Разграничение компетенции между территориальными уровнями публичной власти в государстве

 

Проблема разграничения полномочий и предметов ведения публичной власти "по вертикали", т.е. между государством и его территориальными единицами, а также между элементами территориального деления государства различных уровней является наиболее сложной применительно к федеративному государству <1>. Именно по этой причине разграничение компетенции между федерацией и ее субъектами регулируется на конституционном уровне.

--------------------------------

<1> Впрочем, и в унитарном государстве подчас возникает немало сложностей с разграничением компетенции между муниципальными образованиями разных уровней. См.: Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных стран. М., 2001. С. 32 - 40.

 

Для распределения полномочий и предметов ведения между федерацией и ее субъектами конституции зарубежных стран предусматривают три вида компетенции.

1. Исключительная компетенция, т.е. круг вопросов, которые могут решать либо только федерация, либо только ее субъекты. Обычно исключительная компетенция закрепляется за федерацией, включая вопросы внешних сношений, обороны и безопасности, уголовного и гражданского права, денежной эмиссии, организации вооруженных сил и ряд других. Но есть исключения: Конституция Бельгии 1830 г. в редакции 1994 г. устанавливает принцип исключительной компетенции субъектов федерации (ст. ст. 38, 39, 127 - 130, 134).

2. Совместная компетенция, т.е. круг вопросов, в решении которых участвуют и федерация, и ее субъекты. Она обычно охватывает вопросы здравоохранения, образования, социального обеспечения, защиты прав человека, трудового права, охраны окружающей среды и др. Совместная компетенция в разных странах имеет различные формы. Она может быть, например, сформулирована в виде конкурирующей компетенции федерации и ее субъектов, означающей, что субъекты федерации могут принимать решения по соответствующим вопросам лишь в том случае, если они не урегулированы федерацией. Но и федерация при этом не вправе регулировать данные вопросы по своему усмотрению. Она может делать это лишь при наличии необходимости их централизованного регулирования. Совместная компетенция может означать и то, что федерация регулирует какие-либо вопросы лишь в основном, принимая рамочные законы, а субъекты федерации конкретизируют их. Наконец, в некоторых странах совместная компетенция предполагает, что федерация законодательствует по образующим ее вопросам, а субъекты федерации исполняют законы.

3. Остаточная компетенция, т.е. не сформулированная конституцией в виде перечня вопросов, а определенная посредством презумпции. Остаточной компетенцией в большинстве стран обладают субъекты федерации, а в некоторых других - федерация в целом.

Виды компетенции по-разному сочетаются в различных конституциях. Существует множество моделей распределения полномочий между федерацией и ее субъектами <1>. Приведем примеры некоторых из них.

--------------------------------

<1> См.: Елазар Д. Сравнительный федерализм // Полис. 1995. N 5. С. 12, 13.

 

Конституция США устанавливает лишь исключительную компетенцию федерации: остаточная компетенция принадлежит субъектам федерации - штатам. Причем Конституция не определяет компетенцию федерации как таковой, ее можно вывести из компетенции федеральных органов государственной власти: их совокупность и образует компетенцию Союза. Кроме того, специфика американской модели заключается в наличии так называемой подразумеваемой компетенции Конгресса (а значит, и федерации в целом), который уполномочивается Конституцией принимать законы не только по вопросам, непосредственно предусмотренным в ней, но и "необходимые для осуществления вышеуказанных прав", т.е. по вопросам, прямо Конституцией не названным, но связанным с теми, которые включены в компетенцию федеральных властей. Разумеется, это расширяет сферу компетенции федерации. Полномочия федерации и штатов, разграниченные указанным образом, корректируются перечнем запретов, причем некоторые из них адресованы федерации (точнее, ее органам), некоторые - федерации и штатам, а некоторые - только штатам.

Основной закон ФРГ 1949 г. разграничивает компетенцию федерации и ее субъектов (земель) отдельно в законодательной и исполнительной сферах. В законодательной сфере он закрепляет федеральную (исключительную) компетенцию, конкурирующую компетенцию федерации и земель, а также остаточную компетенцию земель, сформулированную посредством презумпции. В сфере исключительной компетенции земли могут законодательствовать лишь в том случае, если они специально уполномочены на это федеральным законом (ст. ст. 71, 73). Наибольший интерес представляет конкурирующая компетенция федерации и земель <1> (ст. ст. 72, 74). Она означает, что земли вправе законодательствовать по соответствующим вопросам в случае, если федерация свои права законодательствовать не использует. Но по большей части вопросов конкурирующей компетенции федерация не может принимать законы по своему усмотрению. Она вправе законодательствовать по этим вопросам только в строго определенных Основным законом случаях, а именно если и поскольку установление равноценных условий жизни на федеральной территории либо сохранение правового или хозяйственного единства в общегосударственных интересах делают необходимым федеральное законодательное регулирование. Презумпция компетенции земель сформулирована в Основном законе следующим образом: "Земли имеют право законодательствовать в той мере, в какой настоящий Основной закон не предоставляет законодательные полномочия федерации" (ст. 70).

--------------------------------

<1> См.: Чернов А.Б. Германская модель федерализма // Опыт европейского федерализма. История и современность.

 

Следует отметить, что особенностью германской модели распределения компетенции между федерацией и ее субъектами является признание безоговорочного верховенства законодательства федерации над законодательством земель: "Федеральное право имеет преимущество перед правом земель" (ст. 31 Основного закона). Это означает, что в случаях возникновения противоречий между правовыми нормами федерации и земель действуют федеральные нормы - вплоть до разрешения спора в судебном порядке. В исполнительной сфере земли сами исполняют собственные законы, а также "исполняют федеральные законы как свои, поскольку настоящий Основной закон не устанавливает или не допускает иного" (ст. 83). Таким образом, и в сфере исполнения федеральных законов действует презумпция компетенции земель, т.е. их компетенция сформулирована как остаточная. Она сочетается с регламентацией тех вопросов, по которым федеральные законы исполняет сама федерация (ст. ст. 87 - 90) и которые, следовательно, образуют ее исключительную компетенцию в исполнительной сфере.

Индийская модель разграничения полномочий между федерацией и ее субъектами содержит три перечня вопросов, составляющих компетенцию федерации, штатов и их совместную компетенцию. При этом первый перечень является открытым, а второй и третий - исчерпывающими, что свидетельствует о централизованном характере индийской модели федерализма <1>. Кроме того, Конституция 1949 г. предусматривает ряд оснований вмешательства федерации в компетенцию штатов.

--------------------------------

<1> См.: Басу Д.Д. Основы конституционного права Индии. М., 1986. С. 122.

 

Особенностью регулирования рассматриваемого круга проблем Конституцией Бразилии 1988 г. является то, что в число территориальных единиц, между которыми разграничиваются полномочия, включены не только федерация и штаты - ее субъекты, как это принято в других странах, но и федеральный округ, а также муниципии, т.е. единицы местного самоуправления. Для распределения полномочий между ними Конституция предусматривает несколько видов компетенции. Первый из них - исключительная компетенция федерации и в законодательной, и в исполнительной сферах (ст. 21, содержащая 25 пунктов). Второй вид - круг вопросов, по которым федерации принадлежит право осуществлять законодательство (а исполнением законов по этим вопросам должны, очевидно, заниматься штаты, федеральный округ и муниципии). Третий вид - совместная компетенция Союза, штатов, федерального округа и муниципий. Вопросы, относящиеся к совместной компетенции, решаются посредством сотрудничества федерации, штатов, федерального округа и муниципий. Формы такого сотрудничества определяет дополняющий закон. Четвертый вид - конкурирующая законодательная компетенция. В данной сфере федерация может принимать лишь нормы общего характера, конкретизирует же их законодательство штатов. При этом если федеральный закон по какому-то вопросу конкурирующей компетенции отсутствует, то штаты осуществляют законодательную компетенцию в полном объеме. Последующее же принятие федерального закона общего характера прекращает действие закона штата в части, противоречащей федеральному закону. Пятый вид - компетенция муниципий, охватывающая в основном вопросы местного значения. Шестой вид - остаточная компетенция штатов: "...любая компетенция, пользование которой штатам не запрещено, остается за штатами" (ст. 25). Компетенция же федерального округа (ст. 32) приравнивается к компетенции штатов и муниципий (поскольку его территория на муниципии не делится).

Согласно Конституции Бельгии исключительная компетенция принадлежит субъектам федерации (регионам и сообществам), а остаточная - федерации (ст. 38). Правда, такое положение является временным. Оно сохранится до введения в действия ст. 35 Конституции, предусматривающей установление в законе перечня вопросов исключительной компетенции федерации и предоставление ее субъектам остаточных полномочий.

Разграничивая полномочия федерации и ее субъектов, конституции некоторых стран допускают возможность некоторой корректировки и конкретизации конституционных положений, касающихся распределения компетенции в рамках федерации. Формами такой корректировки могут быть взаимное делегирование федерацией и ее субъектами друг другу своих полномочий, участие субъектов федерации в осуществлении компетенции федерации, отклонение субъектов от федерального регулирования в случаях, предусмотренных конституцией, заключение договоров между федерацией и ее субъектами по вопросам их компетенции и т.п.

В Основном законе ФРГ эти вопросы регулируются следующим образом. Участие земель в осуществлении компетенции федерации реализуется через их представительство в бундесрате, который охарактеризован как орган, посредством которого "земли участвуют в законодательстве и управлении федерацией и в делах Европейского союза" (ст. 50), а также путем делегирования федеральными органами своих полномочий субъектам федерации, которое предусмотрено в ст. 71: "В сфере исключительной законодательной компетенции федерации земля обладает законодательными полномочиями лишь тогда и постольку, когда и поскольку она специально управомочена на это федеральным законом". Вместе с тем в ряде сфер управления федерация может участвовать в "выполнении землями их задач, если эти задачи имеют значение для всего общества и участие федерации требуется для улучшения условий жизни" (ст. 91-а). Наконец, предусматривается и возможность договорного сотрудничества между федерацией и землями, а также между отдельными землями. В соответствии со ст. 91-в федерация и земли могут заключать соглашения по вопросам развития науки и образования. В п. п. 7 и 8 ст. 29 содержатся предписания о возможности территориальных изменений путем заключения договоров между заинтересованными субъектами федерации. В определенных случаях такие договоры нуждаются в одобрении бундестага.

Итак, и сама фиксация в конституции компетенции федерации и ее субъектов, и конструкция разграничения их полномочий призваны служить немаловажными гарантиями, с одной стороны, сохранения единства и целостности государства, с другой - его федеративного характера, т.е. децентрализации как демократического начала его территориального устройства.

Содержание

Категория: Законодательство. Государство и право | Добавил: x5443x (11.11.2014)
Просмотров: 2784 | Теги: государство, Компетенция, власть | Рейтинг: 5.0/1
Всего комментариев: 0
Добавлять комментарии могут только зарегистрированные пользователи.
[ Регистрация | Вход ]
...




Copyright MyCorp © 2017 Обратная связь