Воскресенье, 11.12.2016, 12:52
Высшее образование
Приветствую Вас Гость | RSS
Поиск по сайту


Главная » Статьи » Законодательство. Государство и право

§ 4. Тенденции совершенствования законодательства в сфере предоставления земельных участков для строительства

§ 4. Тенденции совершенствования законодательства в сфере предоставления земельных участков для строительства

 

Большинство правовых институтов современного земельного и градостроительного законодательства Российской Федерации урегулированы противоречиво и пробельно. Это обстоятельство не раз подчеркивалось в специальной литературе Н.А. Сыродоевым <1>, Н.Н. Мельниковым и Е.А. Савельевой <2>, другими учеными. В связи с развитием и непрерывным усложнением общественных отношений законодательство постоянно нуждается в дополнениях и уточнениях. А.А. Завьялов и Э. Маркварт в связи с этим совершенно верно констатируют, что процесс совершенствования законодательства, в принципе, является бесконечным <3>.

--------------------------------

<1> См.: Сыродоев Н.А. Земельное право. Курс лекций: Учеб. пособие. М.: Проспект, 2009. С. 110.

<2> См.: Мельников Н.Н., Савельева Е.А. Правовое регулирование зонирования территорий в зарубежных странах // Российская юстиция. 2012. N 4. С. 15.

<3> См.: Завьялов А.А., Маркварт Э. Земельные отношения в системе местного самоуправления. М.: Статут, 2011. С. 141.

 

О тенденциях совершенствования законодательства можно говорить в том числе исходя из:

- складывающейся судебной практики;

- рамочных нормативных актов, содержащих перечень мероприятий по развитию и детализации нормативных актов в той или иной сфере;

- законопроектов, внесенных или подготовленных к внесению в Государственную Думу Федерального Собрания РФ <1>.

--------------------------------

<1> Автор не претендует на полноту этого перечня. Видимо, можно усмотреть и иные основания для совершенствования законодательства в той или иной сфере.

 

Рассмотрим каждое из указанных оснований применительно к законодательству в сфере предоставления земельных участков для строительства.

Первое основание. Законодательство зачастую дополняется положениями, которые были фактически сформулированы высшими судами Российской Федерации в ответ на объективную потребность единообразного урегулирования сходных общественных отношений. В настоящий момент ВС РФ и ВАС РФ объединены, однако судебно-арбитражная практика сохранилась. При этом непонятно, каким образом она будет формально соотноситься с новыми судебными постановлениями ВС РФ по экономическим спорам, однако не учитывать содержащиеся в ней правовые позиции нет оснований.

В соответствии с п. 2 ст. 10 Федерального конституционного закона от 28 апреля 1995 г. N 1-ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации" <1> ВАС РФ принадлежало право законодательной инициативы по вопросам его ведения. Аналогичная норма в отношении ВС РФ закреплена в п. 3 ст. 9 Федерального конституционного закона от 7 февраля 2011 г. N 1-ФКЗ "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации" <2>.

--------------------------------

<1> Федеральный конституционный закон от 28 апреля 1995 г. N 1-ФКЗ (в ред. от 6 декабря 2011 г.) "Об арбитражных судах в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 18. Ст. 1589.

<2> Федеральный конституционный закон от 7 февраля 2011 г. N 1-ФКЗ (в ред. от 1 декабря 2012 г.) "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2011. N 7. Ст. 898.

 

Е.А. Григорьева и О.С. Черникова, комментируя наличие права законодательной инициативы у ВАС РФ, разъясняют, что оно реализуется в несколько этапов <1>: 1) изучение и обобщение арбитражной практики; 2) формирование на основе обзоров предложений по совершенствованию нормативных правовых актов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; 3) подготовка проектов о внесении изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты; 4) направление предложений в Государственную Думу Федерального Собрания РФ с целью посредством реализации права законодательной инициативы устранить выявленные им пробелы в действующих нормативных актах. Аналогичная модель реализации законодательной инициативы с учетом специфики категорий дел усматривается в отношении ВС РФ.

--------------------------------

<1> См.: Григорьева Е.А., Черникова О.С. Комментарий к Федеральному конституционному закону от 28 апреля 1995 г. N 1-ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации" (постатейный) / Под ред. Е.В. Шкуновой // СПС "КонсультантПлюс". 2012.

 

Таким образом, любой из выводов высших судов может быть рассмотрен как потенциальное предложение для законодательной инициативы в целях совершенствования законодательства в сфере предоставления земельных участков для строительства. При этом нужно понимать, что постановления ВС РФ или ВАС РФ находятся чуть ближе к тому, чтобы выводы, содержащиеся в них, стали законопроектом, чем постановления нижестоящих судов, которые прежде должны пройти проверку на законность и обоснованность в высших судах Российской Федерации.

В сфере предоставления земельных участков для строительства к настоящему моменту сформировалась многочисленная судебная практика по тем вопросам, которые прямо не урегулированы законодательством. Ниже приведен ряд выводов из судебных постановлений.

1. Предоставление земельного участка, находящегося в государственной (муниципальной) собственности, для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта, если на данный земельный участок претендуют несколько лиц, должно осуществляться путем проведения торгов по правилам п. 4 ст. 30 ЗК РФ (см. Постановление Президиума ВАС РФ от 14 сентября 2010 г. N 4224/10 по делу N А76-4758/2009-63-92 <1>).

--------------------------------

<1> Постановление Президиума ВАС РФ от 14 сентября 2010 г. N 4224/10 по делу N А76-4758/2009-63-92 // Вестник ВАС РФ. 2010. N 11.

 

2. Земельный участок, на котором находится недвижимое имущество, является несвободным (застроенным), поэтому процедура предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта к такому участку не может быть применима (см. Постановление Президиума ВАС РФ от 24 мая 2012 г. N 604/12 по делу N А12-2570/2011 <1>).

--------------------------------

<1> Постановление Президиума ВАС РФ от 24 мая 2012 г. N 604/12 по делу N А12-2570/2011 // Вестник ВАС РФ. 2012. N 9.

 

3. Если застройщик заведомо знал о неправомерности предоставления ему земельного участка для строительства, то его затраты, связанные с таким предоставлением, не подлежат возмещению в виде убытков (см. Постановление Президиума ВАС РФ от 17 июля 2012 г. N 2683/12 по делу N А60-25348/2010 <1>).

--------------------------------

<1> Постановление Президиума ВАС РФ от 17 июля 2012 г. N 2683/12 по делу N А60-25348/2010 // Вестник ВАС РФ. 2012. N 11.

 

4. Отсутствие проекта планировки территории и проекта межевания территории не является основанием для отказа в предоставлении земельного участка под строительство с предварительным согласованием места размещения объекта (см. Определение ВАС РФ от 28 декабря 2011 г. N ВАС-5094/11 по делу N А12-8891/2010 <1>).

--------------------------------

<1> Определение ВАС РФ от 28 декабря 2011 г. N ВАС-5094/11 по делу N А12-8891/2010 // СПС "КонсультантПлюс". Документ опубликован не был.

 

5. Решение о предварительном согласовании места размещения объекта, являющееся основанием последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства, действует в течение трех лет. Исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления, поименованные в ст. 29 ЗК РФ, не вправе устанавливать сокращенный срок действия решения о предварительном согласовании мест размещения объекта (см. Постановление ФАС Московского округа от 20 ноября 2012 г. по делу N А41-7997/12 <1>. Аналогичный вывод сделан в Постановлении ФАС Северо-Западного округа от 9 февраля 2010 г. по делу N А21-9206/2008 <2>).

--------------------------------

<1> Постановление ФАС Московского округа от 20 ноября 2012 г. по делу N А41-7997/12 // СПС "КонсультантПлюс". Документ опубликован не был.

<2> Постановление ФАС Северо-Западного округа от 9 февраля 2010 г. по делу N А21-9206/2008 // СПС "КонсультантПлюс". Документ опубликование был.

 

6. Трехгодичный срок действия предварительного согласования места размещения объекта не является пресекательным, поскольку закон не содержит оговорок о невозможности его продления. Орган, уполномоченный распоряжаться земельными участками, может продлить указанный срок в случае, если такое продление вызвано необходимостью завершить выполнение процедур, предусмотренных ст. 31 ЗК РФ, для предоставления участка в аренду и лицо, которому данный участок был предварительно согласован, не смогло по объективным, не зависящим от него причинам выполнить указанные процедуры в обозначенный срок (см. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 15 марта 2010 г. по делу N А21-9075/2008 <1>. Аналогичный вывод сделан в Постановлении ФАС Поволжского округа от 20 апреля 2010 г. по делу N А72-15323/2009 <2>).

--------------------------------

<1> Постановление ФАС Северо-Западного округа от 15 марта 2010 г. по делу N А21-9075/2008 // СПС "КонсультантПлюс". Документ опубликование был.

<2> Постановление ФАС Поволжского округа от 20 апреля 2010 г. по делу N А72-15323/2009 // СПС "КонсультантПлюс". Документ опубликован не был.

 

В настоящей главе автор не ставит целью перечислить все возможные судебные акты, тем или иным образом затрагивающие пробельные вопросы рассматриваемой сферы, а отмечает принятые в самое последнее время, наиболее интересные с его точки зрения. Более полную подборку судебной практики в сфере предоставления земельных участков для строительства можно обнаружить в специально посвященных этому вопросу статьях в периодических журналах <1>. Отдельно хочется подчеркнуть в рамках настоящей работы исследование судьи ФАС Северо-Западного округа (суд кассационной инстанции по отношению к Арбитражному суду г. Санкт-Петербурга) И.Л. Грачевой <2>, в котором она предлагает вниманию читателя широкий обзор судебной практики по делам в сфере предоставления земельных участков для строительства, рассмотренным ФАС Северо-Западного округа.

--------------------------------

<1> См., например: Волкова Т.В., Гребенников А.И. Правовой порядок предоставления земельных участков для целей, связанных со строительством: теоретические и практические аспекты // Экологическое право. 2010. N 4. С. 27 - 31; Занковский С.С. Некоторые аспекты рассмотрения арбитражными судами споров о предоставлении земельных участков для строительства // Вестник арбитражной практики. 2012. N 4. С. 5 - 8.

<2> См.: Грачева И.Л. Споры, связанные с предоставлением земельных участков для строительства // Арбитражные споры. 2011. N 1. С. 63 - 81.

 

Нельзя не отметить позитивный шаг, сделанный ФАС Уральского округа, в систематизации судебной практики в сфере предоставления земельных участков для строительства. Этот шаг выражается в том, что в 2007 г. Президиумом ФАС Уральского округа был одобрен Обзор практики разрешения споров, связанных с применением норм законодательства, регулирующих предоставление земельных участков для строительства <1>, в котором сформулированы 16 выводов на основании складывающейся в этом федеральном округе судебно-арбитражной практики. Хочется надеяться, что ФАС Московского округа и ФАС Северо-Западного округа примут аналогичные обзоры с учетом особенностей судебной практики в своих регионах. Это со временем не только с неизбежностью приведет к формированию единообразной судебной практики, но и поможет заинтересованным лицам легче ориентироваться в тех вопросах, которые прямо законодателем не урегулированы.

--------------------------------

<1> Обзор практики разрешения споров, связанных с применением норм законодательства, регулирующих предоставление земельных участков для строительства (одобрен Президиумом ФАС Уральского округа 15 июня 2007 г.) // СПС "КонсультантПлюс". Документ опубликован не был.

 

Второе основание. К настоящему моменту важнейшим нормативным актом, принятым в целях устранения пробелов и противоречий в сфере предоставления земельных участков для строительства, является распоряжение Правительства РФ от 15 июня 2010 г. N 982-р "Об утверждении Плана мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций и оптимизации предоставления государственных услуг в области градостроительной деятельности" <1>. Этот документ включает в себя долгосрочный План мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций и оптимизации предоставления государственных услуг в области градостроительной деятельности (далее - План мероприятий), который содержит в себе порядка 40 пунктов.

--------------------------------

<1> Распоряжение Правительства РФ от 15 июня 2010 г. N 982-р (в ред. от 15 марта 2014 г.) "Об утверждении Плана мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций и оптимизации предоставления государственных услуг в области градостроительной деятельности" // СЗ РФ. 2010. N 25. Ст. 3220.

 

На ряд мероприятий, связанных с совершенствованием процедуры предоставления земельных участков для строительства, которые перечислены в распоряжении Правительства РФ от 15 июня 2010 г. N 982-р, автор обращает внимание в других параграфах настоящего исследования. Среди них:

1. Необходимость определения понятий "комплексное развитие территории", "комплексное развитие застроенной территории", устранение применения различной терминологии ("комплексное освоение земельных участков", "комплексное развитие территорий") при регулировании однородных отношений в градостроительном и земельном законодательстве (п. 1.1).

2. Утверждение новой формы градостроительного плана земельного участка (п. 5).

3. Сокращение количества согласований при предоставлении земельных участков без проведения аукционов, в том числе при предоставлении земельных участков по процедуре предварительного согласования места размещения капитального строительства (п. 7.2).

4. Закрепление возможности предоставления земельных участков для комплексного развития территории, в том числе застроенной, в целях строительства любых видов объектов капитального строительства (п. 7.4).

Некоторые из предлагаемых Планом мероприятий новелл автором в настоящей работе отдельно не рассматриваются, хотя в силу своей важности, безусловно, заслуживают внимания.

Первая новелла. Установление запрета на предоставление земельных участков без проведения аукционов, за исключением случаев предоставления земельных участков для строительства объектов государственного значения, промышленных предприятий, а также иных установленных законом случаев (п. 7.1).

В этом пункте Плана мероприятий можно усмотреть сразу несколько тенденций развития законодательства о предоставлении земельных участков для строительства. Во-первых, формой проведения торгов по предоставлению земельных участков в обозримом будущем будут являться только аукционы, конкурсы будут исключены. Во-вторых, значительно сужается сфера применения процедуры предоставления земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта. В-третьих, законодателем прямо выделены два вида объектов, строительство которых исключает проведение аукционов при предоставлении земельных участков в этих целях. Вопрос о том, в каком порядке будут предоставляться такие земельные участки, остается формально открытым. Со строительством объектов государственного значения ситуация понятна: земельные участки для их размещения традиционно предоставляются без предварительного согласования места размещения объектов и без торгов. Видимо, указанная модель будет реализована и в этом случае. Но по какой причине отдельно выделены именно промышленные предприятия и должны ли земельные участки для их размещения предоставляться исключительно посредством процедуры с предварительным согласованием места размещения объекта? Ответы на эти вопросы законодателем пока не даны.

Вторая новелла. Определение порядка проведения органами государственной власти и органами местного самоуправления аукциона по продаже земельного участка или права аренды земельного участка (п. 7.3).

Указанный пункт является прямым следствием предыдущего. Очевидно, что если единственной формой торгов по предоставлению земельных участков для строительства останется аукцион <1>, то это потребует внесения изменений в действующее законодательство о торгах. В настоящее время процедура организации и проведения торгов по продаже земельных участков или продаже права на заключение договора аренды земельных участков регулируется Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. N 808 "Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков" <2>. Отдельные нормы, регулирующие проведение аукционов при предоставлении земельных участков для жилищного строительства и для комплексного освоения в целях жилищного строительства, содержатся в ст. 38.1 и 38.2 ЗК РФ. С учетом этого логичным видится инкорпорировать все имеющиеся нормы, регулирующие проведение торгов при предоставлении земельных участков для строительства, в единый нормативный акт, исключив из него положения, касающиеся проведения конкурсов.

--------------------------------

<1> Такой вывод подтверждается также в разд. III распоряжения Правительства РФ от 3 марта 2012 г. N 297-р "Об утверждении Основ государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 - 2017 годы" // СЗ РФ. 2012. N 12. Ст. 1425.

<2> Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. N 808 (в ред. от 15 сентября 2011 г.) "Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков" // СЗ РФ. 2002. N 46. Ст. 4587.

 

В специальной литературе подчеркивается, что правовое регулирование института торгов в целом очень непоследовательно и противоречиво <1>. Соответственно, несвободна от недостатков и процедура проведения торгов при предоставлении земельных участков для строительства. М. Попов, выделяя ключевые моменты, которые требуют законодательного решения, справедливо отмечает следующие <2>: 1) исключение требования о необходимости как минимум двух участников торгов при продаже земельных участков аналогично тому, как это сделано для аукциона по продаже земельных участков для жилищного строительства; 2) закрепление принципа полного возмещения расходов на формирование земельных участков лицу, которое не стало победителем аукциона; 3) установление критериев, по которым уполномоченный орган власти определяет, продавать сформированный земельный участок или передавать его в аренду; 4) отказ от определения начальной цены земельного участка на основании отчета оценщика: как показывает практика, прозрачные критерии ее определения отсутствуют, поэтому зачастую органы власти устанавливают начальную цену участка произвольно, а аккредитованный оценщик лишь обосновывает ее в своем отчете. Можно предложить брать за основу более объективный критерий, например кадастровую стоимость земельного участка.

--------------------------------

<1> См.: Беляева О.А. Правовые проблемы аукционов и конкурсов. М.: Юриспруденция, 2011. 296 с.

<2> Попов М. Здесь будет город-сад // ЭЖ-Юрист. 2010. N 27. С. 3.

 

Третья новелла. Отмена деления земель на категории как института, дублирующего институты территориального планирования и градостроительного зонирования (п. 20).

Деление земель на категории в зависимости от цели использования как правовой институт впервые был введено в советское законодательство Законом СССР от 13 декабря 1968 г. N 3401-VII "Об утверждении Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик" <1>. Действующий ЗК РФ, воспринимая советский и российский опыт регулирования земельных отношений, также оперирует этой правовой категорией. И не только оперирует, более того, в ранг принципа земельного права возводится то, что земли делятся на категории по целевому назначению, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (подп. 8 п. 1 ст. 1 ЗК РФ).

--------------------------------

<1> Закон СССР от 13 декабря 1968 г. N 3401-VII "Об утверждении Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик" (вместе с Основами законодательства) // Ведомости ВС СССР. 1968. N 51. Ст. 485. Документ утратил силу.

 

Планом мероприятий предлагается упразднить деление земель на категории в силу якобы того, что этот институт дублирует институты территориального планирования и градостроительного зонирования. Во исполнение намеченного был разработан проект Федерального закона N 50654-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части отмены категорий земель и признании утратившим силу Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" <1>.

--------------------------------

<1> Проект Федерального закона N 50654-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части отмены категорий земель и признании утратившим силу Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" // СПС "КонсультантПлюс".

 

Этот проект и само предложение упразднить деление земель на категории породили колоссальный резонанс в научном сообществе. Многие ученые резко негативно высказываются против подобного шага.

Так, например, Г.Л. Землякова еще в декабре 2010 г. на Кутафинских чтениях подчеркнула, что отмена категорий земель повлечет за собой существенное "перекраивание" всего природоресурсного законодательства. Категоризация земель - основа их правового режима, так как в зависимости от категории земель могут быть установлены виды прав на земельные участки для тех или иных субъектов (например, для иностранных граждан и иностранных юридических лиц - только право аренды земель сельскохозяйственного назначения), конкретные права и обязанности правообладателей земельных участков, оборотоспособность земельных участков <1>.

--------------------------------

<1> См. об этом подробнее: Землякова Г.Л. Правовое значение категоризации земель в свете совершенствования нормативно-правового регулирования предоставления государственных услуг в области градостроительной деятельности // Материалы Междунар. науч.-практ. конф. "Государство и право: вызовы XXI века (Кутафинские чтения)": Сб. тезисов. М., 2010. С. 412 - 417.

 

А.П. Анисимов, Г.Л. Землякова и Н.Н. Мельников в одной из своих совместных работ отмечают, что обсуждаемая сейчас в научной литературе (а также на уровне федеральных законопроектов) отмена категорий земель не сможет быть заменена градостроительным или иным зонированием <1>.

--------------------------------

<1> См.: Анисимов А.П., Землякова Г.Л., Мельников Н.Н. Указ. соч. С. 92.

 

Е.А. Галиновская, выступая против отмены деления земель на категории, совершенно справедливо обращает внимание на два возможных негативных последствия в связи с этим. Первое - отмена довольно сложной процедуры перевода земель из одной категории в другую может повлечь массовый необоснованный перевод ценных земель, в том числе под застройку. Второе - отменой категорий и установлением правового режима большей части земель градостроительными регламентами (которые утверждаются органами местного самоуправления) существенно понижается уровень правового регулирования земельных отношений, которое в настоящее время осуществляется преимущественно федеральными законами <1>.

--------------------------------

<1> См.: Галиновская Е.А. О направлениях совершенствования установления категорий и разрешенного использования земель // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2012. N 10. С. 80.

 

Против отмены деления земель на категории выступили не только многие ученые, но и некоторые государственные чиновники, причем как на федеральном, так и на региональном уровне. Основные опасения их сводятся к появлению потенциальной возможности передачи особо ценных сельскохозяйственных земель под застройку. Так, глава Минсельхоза России Николай Федоров заявил, что он за то, чтобы земельное законодательство совершенствовалось, но в рамках совершенствования потерять такую ценность, как земли сельхозназначения, ни в коем случае нельзя <1>. Директор Департамента имущественных и земельных отношений Курганской области Александр Дубровских, в свою очередь, подчеркнул, что отмена категорирования усугубит проблему нерационального использования земель сельхозназначения. "Лакомые кусочки" всегда кому-то хочется занять под коммерческие цели, и сейчас есть попытки перевести такие земли в черту населенного пункта и застроить, используя лазейки в законодательстве. Но это всего лишь лазейки. А если вообще отменить категории и ограничения, будет широкая дорога <2>.

--------------------------------

<1> Посягают на пашню: Российская газета. Экономика: офиц. сайт. URL: http://www.rg.ru/2013/02/27/zemli.html (дата обращения: 6 апреля 2014 г.).

<2> Поле вспашут под застройку: Российская газета. Экономика: офиц. сайт. URL: http://www.rg.ru/2012/08/30/reg-urfo/kategorii.html (дата обращения: 6 апреля 2014 г.).

 

На наш взгляд, следует согласиться с О.И. Крассовым <1> и С.А. Боголюбовым <2>, которые считают, что зонирование необходимо рассматривать как дополнительный по отношению к делению земель на категории способ определения правового режима земель. С учетом этого логичным и рациональным шагом законодателя видится не внесение столь коренного изменения в земельное законодательство, как отмена деления земель на категории, а развитие института зонирования для всех категорий земель с учетом опыта применения градостроительного зонирования для земель населенных пунктов.

--------------------------------

<1> См.: Крассов О.И. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. 2-е изд., перераб. М., 2010.

 

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (под ред. С.А. Боголюбова) включен в информационный банк согласно публикации - Питер Пресс, 2009.

 

<2> См.: Боголюбов С.А. [и др.]. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. 7-е изд., перераб. и доп. М., 2011.

 

Другим важнейшим рамочным документом в сфере предоставления земельных участков для строительства является распоряжение Правительства РФ от 29 июля 2013 г. N 1336-р. Целью принятия указанного нормативного акта в числе прочего является упрощение процессов осуществления строительства от стадии подготовки градостроительной документации до ввода объектов в эксплуатацию и регистрации прав собственности.

Указанный нормативный акт содержит ряд важнейших новелл в сфере предоставления земельных участков для строительства:

1. В целях увеличения количества земельных участков, предоставляемых по результатам торгов для жилищного строительства, предлагается установить обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления проводить аукционы по предоставлению свободных земельных участков по заявлениям граждан и юридических лиц. За неисполнение этой обязанности предполагается введение административной ответственности (п. 1 разд. II).

2. Стимулируя органы местного самоуправления, вводится обязанность по передаче земельных участков, находящихся в государственной собственности, в собственность муниципальных образований, на территории которых приняты правила землепользования и застройки, за исключением земельных участков, необходимых для обеспечения государственных нужд, земельных участков, в отношении которых в Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства поступили обращения о вовлечении их в хозяйственный оборот, земельных участков, расположенных в границах особо охраняемых природных территорий федерального значения, а также в иных исключительных случаях, предусмотренных распоряжением Правительства РФ от 29 июля 2013 г. N 1336-р (п. 1 разд. II).

3. Принимая во внимание важность и необходимость скорейшей разработки градостроительной документации, в том числе документов по планировке территорий, законодатель решил предоставить гражданам и юридическим лицам права участвовать в процедурах, связанных с планировкой территорий (п. 4 разд. II).

При этом важно отметить, что ни одно из указанных нововведений не затронет города федерального значения Москву и Санкт-Петербург. По какой причине - нормативный акт не поясняет.

Обращая внимание на региональные программы, нельзя обойти вниманием в настоящем исследовании мероприятие 2.2 в рамках Государственной программы г. Москвы "Градостроительная политика" на 2012 - 2016 гг., которое именуется "Разработка совместной схемы территориального планирования города Москвы и Московской области". Выделение такой Программы обусловлено тем, что в настоящее время документы территориального планирования Москвы и Московской области разработаны для территорий этих субъектов РФ без их тщательной увязки друг с другом, в первую очередь в части размещения объектов федеральной собственности. Отметим, что подобная Программа видится актуальной также для состыковки территориального планирования г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области.

Министерством регионального развития РФ подготовлен проект Федерального закона "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части вопросов подготовки и утверждения документа территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации". Законопроект предусматривает возможность подготовки единой схемы территориального планирования двух и более субъектов РФ, имеющих общие границы, в том числе закрепляет особенности подготовки указанного документа в городах федерального значения - Москве и Санкт-Петербурге.

Третье основание. О тенденциях в развитии законодательства в сфере предоставления земельных участков для строительства можно говорить также в свете федеральных и региональных законопроектов, внесенных в соответствующий законодательный орган власти.

Особого внимания заслуживает законопроект Минэкономразвития России <1>. В нем указаны в том числе следующие нововведения:

--------------------------------

<1> Проект Федерального закона "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (подготовлен Минэкономразвития России) (не внесен в ГД ФС РФ) // СПС "КонсультантПлюс".

 

1. Предусматривается предоставление земельных участков в безвозмездное срочное пользование для индивидуального жилищного строительства работникам бюджетной сферы, а также гражданам для ведения личного подсобного и крестьянского хозяйства. В случае если указанные земельные участки использовались в соответствии с разрешенным использованием более четырех лет, граждане вправе бесплатно получить их в собственность.

2. Устраняется существующая коллизия законодательства и предусматривается возможность получения земельных участков без торгов гражданам, для которых в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ предусмотрено право внеочередного (первоочередного) предоставления земельных участков.

3. Процедура предоставления земельного участка для комплексного освоения территорий распространяется на все виды строительства, а не только в отношении жилищного строительства, как это предусмотрено сегодня. Данная процедура позволяет более гибко разделять обязанности по планировке территории, строительству инженерной, социальной и транспортной инфраструктуры между частным инвестором и государством.

Несмотря на кажущуюся прогрессивность указанного законопроекта, он несвободен от ряда серьезных недостатков. Причем речь идет о тех же самых недостатках, которые были подчеркнуты Советом при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства в экспертном заключении от 19 марта 2012 г. <1> на проект Федерального закона N 432575-4 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Градостроительного кодекса Российской Федерации" <2>. Среди таких недостатков отмечались:

--------------------------------

<1> Экспертное заключение по проекту Федерального закона "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (принято на заседании Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 19 марта 2012 г. (протокол N 105)) // СПС "КонсультантПлюс".

<2> Проект Федерального закона N 432575-4 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Градостроительного кодекса Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

 

1. Гипертрофированная казуистичность предлагаемого законопроектом регулирования. Например, на нескольких десятках страниц проекта содержится описание конкурсных процедур предоставления земельных участков, при том что, по сути дела, во всех этих описаниях нет почти ничего, что не вытекало бы из положений трех статей (ст. 447 - 449) действующего ГК РФ.

2. Законопроект совершенно не учитывает назревшей и получившей отражение в проекте модернизации ГК РФ <1> потребности в развитии системы вещных прав. Между тем именно новая система вещных прав должна была бы стать тем объектом, который должен был бы отразить ЗК РФ в части, касающейся административных процедур, осуществляемых органами власти и местного самоуправления в сфере осуществления полномочий по владению, пользованию и распоряжению земельными участками.

--------------------------------

<1> Речь идет о проекте Федерального закона "О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (разработан Советом при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства) // СПС "КонсультантПлюс".

 

3. Неоправданная "экспансия" правил, относящихся к сфере законодательства о градостроительной деятельности, в область права земельного и отчасти гражданского. Речь идет о том, что законопроект предусматривает такие законоположения, которые увязывают многие вопросы формирования земельных участков с наличием таких документов по планировке территорий, как проект планировки и проект межевания.

Особого внимания заслуживает позиция Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства о том, что в ЗК РФ должно найти логическое продолжение развитие системы вещных прав, получающее в настоящее время отражение в гражданском законодательстве. Речь идет в первую очередь о введении в ГК РФ права застройки земельного участка (суперфиций). Оно заключается в праве собственника разрешать строительство на своем участке другим лицам. Новшеством является введение комплекса норм, связанных с этим правом <1>, о чем прямо говорится в п. 6 разд. IV Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации <2>.

--------------------------------

<1> См.: Быканов В. Право застройки: это что и это как? // ЭЖ-Юрист. 2010. N 49. С. 3.

<2> Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации (одобрена решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 7 октября 2009 г.) // Вестник ВАС РФ. 2009. N 11. Ноябрь.

 

Как верно подчеркивается в научной литературе, необходимость введения права застройки обусловлена тем, что требуется существенно изменить сложившийся в практике применения норм об аренде подход, при котором арендатор земельного участка, наделенный правом возведения строения, приобретает право собственности на такое строение <1>. В Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации справедливо закреплено положение о том, что арендатор земельного участка должен приобретать лишь право аренды на возведенные им строения, что является продолжением конструкции "единой судьбы земельного участка и всего того, что с ним прочно связано". В противном случае арендатор как обладатель обязательственного права на земельный участок имеет более сильное право в отношении возведенных строений в сравнении с обладателем вещного права на земельный участок.

--------------------------------

<1> См.: Ершов О.Г., Полежаев О.А. Право застройки земельного участка или право аренды? // Право и экономика. 2013. N 2. С. 23 - 25.

 

Недостатки права аренды при передаче земельного участка под застройку подчеркивались еще в литературе по русскому гражданскому праву. Например, Н.И. Митилино писал, что поскольку строительство затрачивает значительный капитал на возведение на чужой земле строения, то аренда как правовое основание для пользования чужой землей является недостаточно обеспечивающей интересы пользователя. Аренда порождает лишь краткосрочное обязательственное право, дает арендатору защиту, плохо гарантирующую его интересы, и против произвола собственника, и против третьих лиц <1>.

--------------------------------

<1> См.: Митилино М.И. Право застройки. Опыт цивилистического исследования института. Киев: Тип. насл. Т.Г. Мейнандера, 1914. С. 2.

 

В настоящее время исследователями подчеркиваются следующие преимущества права застройки земельного участка по сравнению с правом аренды земельного участка <1>.

--------------------------------

<1> См.: Ершов О.Г., Полежаев О.А. Указ. соч. С. 23 - 25.

 

1. Основания прекращения права застройки в большей степени защищают интересы застройщика земельного участка (отсутствуют такие основания расторжения договора аренды, как, например, использование земельного участка не в соответствии с целевым назначением, неиспользование земельного участка, предоставленного под строительство, в течение трех лет).

2. Право аренды предполагает пользование чужим земельным участком с возможностью извлечения полезных свойств без приобретения права собственности на земельный участок с последующим его возвратом. Возвращая вещь арендодателю, арендатор обязан вернуть ее в том состоянии, в каком она была на момент передачи с учетом естественного износа. При аренде земельного участка, используемого для целей застройки, подобный результат является недостижимым. Земельный участок уже дополнен строением, которое значительно увеличивает его стоимость. Важно также отметить, что возможны снос строения и восстановление земельного участка в первоначальном состоянии, что влечет убытки и не обеспечивает защиту интересов ни застройщика, ни арендодателя. Подобные проблемы в случае применения права застройки возникнуть не могут.

3. Экономическая привлекательность при продаже права застройки складывается из двух компонентов: а) длительная, гарантированная правом возможность использования земельного участка, что само по себе предполагает возможность извлечения ресурсов; б) распространение права застройки на земельный участок и на строение, которое в последующем становится собственностью застройщика. В силу реальной экономической стоимости право застройки может предоставить застройщику возможность получения кредита для реализации целей строительства.

С учетом сказанного можно лишь поддержать идею о введении в ГК РФ права застройки как ограниченного вещного права. Право застройки известно многим европейским правопорядкам. Его разнообразные формы урегулированы в Австрии, Германии, Испании, Нидерландах, Португалии, Норвегии, Франции, Швейцарии, Швеции <1>. В настоящее время нормы, призванные регулировать этот правовой институт в Российской Федерации, нашли отражение в гл. 20 проекта Федерального закона N 47538-6 "О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <2> (далее - проект Федерального закона N 47538-6).

--------------------------------

<1> См. подробнее: Леонтьева Е.А., Эм М. Наследственное право застройки: опыт Германии // Вестник гражданского права. 2011. N 6. С. 30 - 61.

<2> Проект Федерального закона N 47538-6 "О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (ред., внесенная в ГД ФС РФ) // СПС "КонсультантПлюс".

 

Право застройки в настоящее время сформулировано в проекте Федерального закона N 47538-6 и является предметом многочисленных научных исследований <1>. Не ставя целью дословно пересказывать положения проекта, регулирующие право застройки, отметим следующее.

--------------------------------

<1> См., например: Кирсанов А.Р. О праве застройки // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2013. N 1. С. 91 - 92; Леонтьева Е.А. Проблемы института застройки чужого земельного участка в современном российском праве // Законы России: опыт, анализ, практика. 2011. N 6. С. 13 - 20 и др.

 

Понятие "права застройки", предлагаемое проектом Федерального закона N 47538-6, представляется неоправданно узким по содержанию: "Правом застройки является право владения и пользования чужим земельным участком в целях возведения на нем здания или сооружения и его последующей эксплуатации" (ст. 300 ГК РФ в редакции проекта). Видится, что в нем не отражены многие конституирующие признаки права застройки как правового института, которые раскрываются в последующих статьях этого нормативного акта: срочность (ст. 300.3), платность (ст. 300.4), отчуждаемость (ст. 300.5), возможность перехода в порядке универсального правопреемства (ст. 300.5).

С учетом этого предлагается авторское определение права застройки, под которым понимается долгосрочное вещное отчуждаемое право владения и пользования за плату чужим земельным участком с целью строительства на его поверхности или под ней одного или нескольких объектов недвижимости и их последующей эксплуатации, которое может переходить к правопреемнику в порядке универсального правопреемства.

При этом право застройки предлагается закрепить только в ГК РФ, не внося изменения в земельное законодательство (п. 6 разд. IV Концепции развития гражданского законодательства РФ). Проект Федерального закона "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" <1>, которым вносятся существенные изменения в правовое регулирование предоставления земельных участков в целях строительства, право застройки также не упоминает, сохраняя "право аренды земельного участка в целях строительства".

--------------------------------

<1> Проект Федерального закона "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", подготовлен Минэкономразвития России, не внесен в ГД ФС РФ.

 

По нашему мнению, в целях гармонизации гражданского и земельного законодательства представляется необходимым закрепление вещного права застройки одновременно в ГК РФ и ЗК РФ.

ВЫВОДЫ ПО ГЛАВЕ 1 <1>

 

--------------------------------

<1> По итогам обеих глав монографии автор отдельно подчеркивает наиболее важные на свой взгляд выводы. Помимо указанных значительное количество теоретических и практических предложений содержится в самом тексте исследования.

 

1. Актуальной проблемой при развитии городов федерального значения является отсутствие согласованности при планировании и осуществлении градостроительной деятельности в самих городах и прилегающих субъектах РФ - Московской и Ленинградской областях. Учитывая объективно сложившуюся тесную взаимосвязь этих субъектов РФ, представляется целесообразным предусмотреть в ГрК РФ совместную разработку единых документов территориального планирования городов федерального значения и прилегающих областей.

Разработка и принятие единых документов территориального планирования (например, в виде генеральных планов г. Москвы и Московской области, г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области) позволят наиболее эффективно решить проблемы обеспечения безопасности и создания благоприятных условий жизнедеятельности населения данных субъектов, выбора оптимальных мест размещения объектов федерального, регионального и местного значения; согласованно определить необходимые параметры застройки и совместного взаимообусловленного развития городов федерального значения и прилегающих областей.

2. Автором обосновывается целесообразность изменения градостроительного законодательства с целью установления необходимости согласования с Правительством РФ проекта Генерального плана г. Санкт-Петербурга в части размещения на его территории высших органов государственной власти и федеральных органов государственной власти Российской Федерации, представительств субъектов РФ и дипломатических представительств иностранных государств по аналогии с тем, как это установлено для проекта Генерального плана г. Москвы.

3. Существенной новеллой, предусмотренной Концепцией развития гражданского законодательства Российской Федерации, является введение в ГК РФ вещного права застройки. Это позволит изменить ныне существующий подход, при котором арендатор земельного участка может приобрести право собственности на возведенные на таком участке здание, строение, сооружение. Застройщик будет приобретать лишь право владения и пользования на возведенные им на земельном участке объекты недвижимости, что прямо согласуется с конструкцией "единства судьбы земельного участка и всего того, что с ним прочно связано".

В настоящее время на законодательном уровне отсутствует дефиниция права застройки, на доктринальном уровне единый подход к определению этого понятия также не сложился. В связи с этим диссертантом сформулировано авторское определение права застройки, под которым предлагается понимать долгосрочное вещное отчуждаемое право владения и пользования за плату чужим земельным участком с целью строительства на его поверхности или под ней одного или нескольких объектов недвижимости и их последующей эксплуатации, которое может переходить к правопреемнику в порядке универсального правопреемства.

Доказывается необходимость закрепления вещного права застройки не только в ГК РФ, но также и в ЗК РФ в целях гармонизации гражданского и земельного законодательства.

Видится рациональным внесение следующих изменений в законодательство:

1. Представляется необходимым изложить ст. 9 Закона РФ "О статусе столицы РФ" в следующей редакции: "Земельные участки, находящиеся в собственности города Москвы, и земельные участки, находящиеся на территории города Москвы, государственная собственность на которые не разграничена, предоставляются органами государственной власти города Москвы для размещения зданий, строений и сооружений, необходимых для выполнения полномочий федеральными органами государственной власти Российской Федерации, в соответствии с перечнем, формируемым Правительством Российской Федерации. Указанные земельные участки в установленном законом порядке предоставляются федеральным органам государственной власти Российской Федерации в постоянное (бессрочное) пользование в соответствии с Генеральным планом развития города Москвы и программами развития отдельных городских территорий".

2. Рекомендуется исключить п. 3 ч. 3 ст. 8 Закона г. Москвы "О землепользовании в городе Москве", в связи с чем дополнить указанный нормативный акт ст. 12.1 следующего содержания: "Земельные участки, находящиеся в собственности города Москвы, и земельные участки, находящиеся на территории города Москвы, государственная собственность на которые не разграничена, предоставляются для размещения органов государственной власти Российской Федерации, города Москвы и Московской области в постоянное (бессрочное) пользование, а для размещения представительств субъектов Российской Федерации и дипломатических представительств иностранных государств на праве аренды без проведения торгов. Размещение дипломатических представительств иностранных государств может также осуществляться на основании международных договоров".

3. Видится правильным исключить из п. 26 ч. 1 ст. 2 Закона г. Москвы "О государственном имуществе города Москвы" слова "...земельные участки", при этом дополнить указанную часть п. 26.1 в следующей редакции: "земельные участки для предоставления в постоянное (бессрочное) пользование органам государственной власти Российской Федерации, города Москвы и Московской области, а представительствам субъектов Российской Федерации и дипломатическим представительствам иностранных государств в Российской Федерации - на праве аренды".

4. В развитие ч. 4 ст. 28 ГрК РФ рекомендуется дополнить Постановление Правительства Москвы от 30 декабря 2008 г. N 1258-ПП и Закон Санкт-Петербурга "О порядке организации и проведения публичных слушаний и информирования населения при осуществлении градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге" статьями, в которых будет установлена предельная численность лиц, проживающих или зарегистрированных на части территории населенного пункта в целях обеспечения всем заинтересованным лицам равных возможностей для участия в публичных слушаниях и выражения своего мнения.

5. Предлагается исключить ч. 4 ст. 8 Закона г. Москвы "О землепользовании в городе Москве".

6. Представляется необходимым дополнить ст. 30 ЗК РФ п. 11 следующего содержания: "Предоставление земельных участков при размещении объекта в населенном пункте в соответствии с документами территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории осуществляется без предварительного согласования места размещения объекта на торгах".

7. Необходимо закрепить в Законе Санкт-Петербурга "О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге" порядок согласования проекта Генерального плана Санкт-Петербурга с Правительством РФ в части размещения высших федеральных и федеральных органов государственной власти Российской Федерации, представительств субъектов РФ и дипломатических представительств иностранных государств по аналогии со ст. 26 ГрК г. Москвы.

Содержание

Категория: Законодательство. Государство и право | Добавил: x5443x (24.12.2014)
Просмотров: 676 | Теги: участок, Москва, Санкт-Петербург, земельный | Рейтинг: 0.0/0
Всего комментариев: 0
Добавлять комментарии могут только зарегистрированные пользователи.
[ Регистрация | Вход ]
...




Copyright MyCorp © 2016