Вторник, 21.02.2017, 03:52
Высшее образование
Приветствую Вас Гость | RSS
Поиск по сайту


Главная » Статьи » Законодательство. Государство и право

§ 4. Особые территориальные единицы субъектов Российской Федерации

§ 4. Особые территориальные единицы субъектов Российской Федерации

 

В структуре субъектов РФ выделяются территории, имеющие особое правовое регулирование, отличающее их от обычных административно-территориальных единиц:

1) административно-территориальные единицы с особым статусом (территории бывших субъектов РФ, утративших статус таковых при объединении с другим субъектом РФ; столицы республик; административные центры иных субъектов РФ и др.);

2) территории с особым статусом, которые не являются административно-территориальными единицами (особо охраняемые территории; зоны чрезвычайных ситуаций; туристические территории и др.). С.А. Авакьян называет их территориями, требующими к себе повышенного внимания <1>.

--------------------------------

<1> См.: Авакьян С.А. Указ. соч. С. 144.

 

Территории бывших субъектов РФ, утративших статус таковых при объединении с другим субъектом РФ, как правило, наделяются особым статусом федеральными конституционными законами, уставом и законами нового (объединенного) субъекта РФ. Такими территориями являются бывшие автономные округа, объединившиеся с краями и областями, в состав которых они ранее входили. Утратили статус субъектов РФ и вошли в качестве административно-территориальных единиц с единой территорией и особым статусом в состав пяти вновь образованных субъектов РФ шесть автономных округов (Коми-Пермяцкий в Пермском крае <1>, Усть-Ордынский Бурятский в Иркутской области <2>, Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийский в Красноярском крае <3>, Агинский Бурятский в Забайкальском крае <4>, Корякский в Камчатской области <5>) <6>. При образовании в составе Российской Федерации нового субъекта и, соответственно, при изменении границ между субъектами РФ должны соблюдаться государственные интересы и принципы федеративного устройства Российской Федерации, права и свободы человека и гражданина, а также учитываться сложившиеся исторические, хозяйственные и культурные связи субъектов РФ, их социально-экономические возможности <7>.

--------------------------------

<1> См.: Федеральный конституционный закон от 25 марта 2004 г. N 1-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа".

<2> См.: Федеральный конституционный закон от 30 декабря 2006 г. N 6-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа".

<3> См.: Федеральный конституционный закон от 14 октября 2005 г. N 6-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа".

<4> См.: Федеральный конституционный закон от 21 июля 2007 г. N 5-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа".

<5> См.: Федеральный конституционный закон от 12 июля 2006 г. N 2-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа".

<6> В СМИ и научной литературе обсуждаются перспективы объединения Архангельской области и Ненецкого автономного округа, Хабаровского края и Еврейской автономной области, Магаданской области и Чукотского автономного округа, Краснодарского края и Республики Адыгея, Алтайского края и Республики Алтай, Тюменской и Курганской областей, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга с прилегающими к ним областями. Ранее высказывались предложения о слиянии Кемеровской и Новосибирской областей и Алтайского края в единый субъект РФ - Западно-Сибирскую Республику, об объединении Ярославской области с Костромской и Ивановской областями. См., например: Добрынин Н.М. Экономический федерализм в Российской Федерации: природа, практика, прогноз // Право и политика. 2006. N 7. С. 26, 27.

<7> См.: ч. 2 ст. 3 Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г. N 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации".

 

В случаях объединения субъектов РФ границы нового субъекта совпадают с внешними границами укрупняемых субъектов, а если объединяются сложносоставные субъекты, как это происходило до сих пор, территория нового субъекта РФ остается в границах ранее существовавшего субъекта <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. N 12-П.

 

Правовое положение административно-территориальных единиц с особым статусом четко не определено ни на федеральном, ни на региональном уровнях <1>. Конституция РФ и федеральные конституционные законы не предоставляют субъектам РФ права самостоятельно определять особый статус административно-территориальных единиц и не содержат положений об этом статусе, хотя и упоминают о нем. Вместе с тем "объединительные" федеральные конституционные законы предусматривают возможность принятия федерального закона, регламентирующего основы правового статуса данного вида административно-территориальных образований.

--------------------------------

<1> О проблемах административно-территориальных единиц с особым статусом подробнее см., например: Бессонова В.В. Проблемы объединительных реформ в субъектах Российской Федерации // Юридический мир. 2009. N 2. С. 28 - 36; Исаева Н.В. Федерализм и идентичность: вопросы теории и законодательные решения в ходе федерализации России (конституционно-правовой аспект) // Научные труды. Российская академия юридических наук. М., 2008. Вып. 8. Т. 1. С. 786 - 791; Личичан О.П. Административно-территориальные единицы с особым статусом во вновь образованных субъектах Российской Федерации: модели в региональном законодательстве // Материалы международной научно-практической конференции "Государство и право: вызовы XXI века. Кутафинские чтения": Сб. ст. М., 2009. С. 78 - 83; Мушинский М.А. Общетеоретические проблемы обновления нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации в результате объединительного процесса (на примере Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа) // Там же. С. 885 - 890; Ромашов П.А. Административно-территориальная единица с особым статусом (конституционно-правовое исследование): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2008. С. 5.

 

В уставах всех вновь созданных субъектов РФ содержатся положения об административно-территориальных единицах с особым статусом, однако они некоторым образом отличаются. В одних уставах соответствующий статус регламентируется довольно подробно, ему посвящены отдельные главы (Пермский, Забайкальский края, Иркутская область), в других - фрагментарно, в отдельных нормах (Красноярский край).

Административно-территориальные единицы с особым статусом имеют разные наименования: округ (Коми-Пермяцкий, Корякский, Усть-Ордынский Бурятский, Агинский Бурятский), район (Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийский).

Научный и практический интерес представляет вопрос о содержании особого статуса административно-территориальных единиц, утративших статус субъекта РФ.

В Уставе Красноярского края содержится положение о том, что особый статус Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского районов гарантирует учет интересов данных территорий органами государственной власти края в соответствии с федеральным законодательством, данным Уставом и законами края. Интересы указанных административно-территориальных единиц обеспечиваются путем учета их особого статуса в принимаемых органами государственной власти края нормативных правовых актах.

Несмотря на то что административно-территориальные единицы с особым статусом являются неотъемлемой частью соответствующего субъекта РФ, они создаются в границах бывших автономных округов, т.е. их территории сохраняются. Устав Красноярского края закрепляет, что территория Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского районов сохраняется неизменной в границах, существующих на момент принятия данного Устава (ч. 3 ст. 33). Провозглашая особый статус Коми-Пермяцкого округа, Устав Пермского края также гарантирует сохранность территории данной административно-территориальной единицы: "Территория Коми-Пермяцкого округа сохраняется в границах, в которых существовал Коми-Пермяцкий автономный округ до объединения с Пермской областью" (ст. 35).

Как указывает В.В. Кульчевский, "территория автономий сохраняется в географическом смысле, но исчезает в правовом. Теперь это составная часть территории края или области" <1>. С данным утверждением вряд ли можно согласиться, хотя бы потому, что в федеральных конституционных законах, которые выражают прежде всего "правовой смысл", говорится об особом статусе рассматриваемых административно-территориальных единиц, что, безусловно, предполагает сохранение их территории и наделение иными элементами особого статуса в соответствии с уставами и законами субъектов РФ.

--------------------------------

<1> Кульчевский В.В. Особый статус административно-территориальных единиц в укрупненных субъектах Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 2. С. 43 - 44.

 

Границы административно-территориальных единиц с особым статусом остаются пространственными пределами действия законов, прекращающих существование автономных округов, вплоть до признания их утратившими силу в установленном порядке или до принятия по тем же вопросам законов и иных нормативных правовых актов нового субъекта РФ (это предусмотрено во всех пяти "объединительных" конституционных законах) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Вопросы теории и практики публичной власти. Екатеринбург, 2005. С. 85.

 

Все административно-территориальные единицы с особым правовым статусом представляют собой национально-территориальные образования, поэтому одной из важных задач, которые они должны решать, используя этот статус, является защита прав коренных малочисленных народов. В Федеральном конституционном законе "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа" в отличие от иных "объединительных" законов более четко отражена эта задача в статье об административно-территориальных единицах с особым правовым статусом, содержащей положение об оказании помощи коренным малочисленным народам в сохранении национальной самобытности, развитии их национальных языков и национальных культур (ч. 4 ст. 5).

В Уставе Пермского края провозглашается, что на территории Коми-Пермяцкого округа находятся основные, исторически сложившиеся места проживания коми-пермяцкого народа, а также отмечается, что важной задачей органов государственной власти, действующих на территории Коми-Пермяцкого округа, является "обеспечение сохранения этнической идентичности коми-пермяцкого народа", что предполагает: разработку и реализацию государственных целевых программ по развитию национального (родного) языка и национальной культуры; признание возможности использования национального языка наряду с русским языком в официальных сферах общения на территории округа; возрождение художественных народных промыслов и ремесел; создание условий для деятельности в округе СМИ на национальном (родном) языке; организацию и деятельность соответствующих учреждений образования и культуры и др. (ст. 42). Аналогичные нормы применительно к соответствующим административно-территориальным единицам с особым правовым статусом содержатся в уставах Иркутской области (ст. 17) и Забайкальского края (ст. ст. 107, 108). Устав Камчатского края гарантирует обеспечение прав и интересов коренных малочисленных народов (п. 2 ст. 30). Административно-территориальные единицы с особым статусом вправе иметь символику, отражающую их исторические, культурные, социально-экономические и иные местные традиции в соответствии с законами субъектов РФ (ч. ч. 1 и 2 ст. 35 Устава Пермского края, ч. 3 ст. 15 Устава Иркутской области), а также административный центр, которые, впрочем, имеют и муниципальные образования.

Таким образом, административно-территориальные единицы с особым статусом можно рассматривать в качестве административной формы национально-территориальной автономии регионального уровня <1>.

--------------------------------

<1> См.: Личичан О.П. Указ. соч. С. 83.

 

Управление территориями административно-территориальных единиц с особым статусом имеет несколько модификаций в укрупненных субъектах РФ <1>.

--------------------------------

<1> См.: Княгинин К.Н. Административно-территориальные единицы с особым статусом // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 5. С. 33 - 38.

 

1. В структуре исполнительной власти субъекта РФ создается орган специальной компетенции, осуществляющий государственное управление на территории административно-территориальной единицы с особым статусом, а также функции по взаимодействию с иными исполнительными органами государственной власти субъекта РФ и по координации деятельности их территориальных органов. Представительный орган на уровне административно-территориальной единицы с особым правовым статусом отсутствует. Сохраняется существовавшее ранее в автономном округе административно-территориальное деление на районы (Пермский край).

2. На территории административно-территориальной единицы с особым правовым статусом в структуре органов исполнительной власти субъекта РФ создается орган не специальной, а общей компетенции, выполняющий функции государственного управления на соответствующей территории (Иркутская область, Забайкальский край).

3. На территории административно-территориальной единицы с особым правовым статусом создается единое муниципальное образование - муниципальный район, организация власти в котором строится в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и законами субъекта РФ. Ранее существовавшее на данной территории деление на районы упраздняется (Красноярский край). Таким образом, границы территорий административно-территориальных единиц с особым статусом - Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского районов и муниципально-территориальных единиц - одноименных муниципальных районов совпадают, однако правовой статус этих территориальных образований не совпадает <1>.

--------------------------------

<1> См.: Княгинин К.Н. Указ. соч. С. 36.

 

Устав Пермского края (ч. 2 ст. 38) также содержит норму, допускающую преобразование Коми-Пермяцкого округа в единое муниципальное образование "при наличии волеизъявления населения Коми-Пермяцкого округа в его границах в соответствии с федеральными законами, Уставом и законами Пермского края". Отметим, что в литературе порождает споры практика придания бывшим субъектам РФ статуса единого муниципального образования <1>. Сомнения вызывает вопрос о статусе уже существующих на данных территориях муниципальных районов. Кроме того, границы муниципального образования должны устанавливаться с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов РФ могут не применяться на территориях с низкой плотностью населения и в отдельных труднодоступных местах. Сомнительно и эффективное осуществление местного самоуправления на таких огромных территориях (например, площадь Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа составляла 862,1 тыс. кв. км, Эвенкийского автономного округа - 767,6 тыс. кв. км; а (для сравнения) площадь Франции, которая является суверенным государством, - 550 тыс. кв. км) <2>.

--------------------------------

<1> См.: Коломейцева Т.А. Проблемы укрупнения субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 6. С. 42 - 46.

<2> См.: Валентей С.Д., Глигич-Золотарева М.В., Бухвальд Е.М., Лыкова Л.И. Российский федерализм. Экономико-правовые проблемы / Отв. ред. С.Д. Валентей. СПб., 2008. С. 281.

 

На уровне административно-территориальных единиц с особым статусом могут создаваться территориальные подразделения региональных органов государственной власти для более эффективного государственного управления.

Высказываются предложения о необходимости закрепления специфики административно-территориального устройства новообразованных субъектов и закрепления за бывшими автономными округами определенных прав, выходящих за пределы вопросов местного значения, о создании правовых гарантий участия их органов власти в принятии решений на региональном уровне, а также о дополнении перечня обязательных вопросов обоснования объединения субъектов вопросом организации местного самоуправления <1>.

--------------------------------

<1> См.: Чертков А.Н. Законодательное регулирование территориального устройства Российской Федерации: проблемы и решения. С. 25.

 

Некоторые авторы, высказывая недоумение по поводу появления новых "матрешек" в территориальном устройстве Российской Федерации и субъектов РФ и непонятного правового положения административно-территориальных единиц с особым статусом (являются ли они автономиями, созданными федеральной властью на территории субъектов РФ, есть ли у них преимущества по сравнению с другими административно-территориальными единицами, возможно ли изменение их границ и др.), считают, что без федерального регулирования "наполнить серьезным нормативным смыслом" содержание "серьезного" статуса таких территорий невозможно <1>, или вообще призывают "отказаться от практики предоставления особого статуса частям объединяемого субъекта" <2>.

--------------------------------

<1> См., например: Гончаров М.В. Указ. соч. С. 9; Княгинин К.Н. Указ. соч. С. 37.

<2> Кульчевский В.В. Указ. соч. С. 43.

 

Вызывает озабоченность в научной среде и вопрос о предельном количестве административно-территориальных единиц с особым статусом и укрупненных субъектов РФ, которые могут стать очень сильными в экономическом, политическом, социальном отношении, что позволит им конкурировать с Федерацией и приведет к децентрализации либо к распаду государства <1>.

--------------------------------

<1> См.: Коломейцева Т.А. Указ. соч.

 

Конечно, особый статус бывших автономий в составе укрупненного субъекта РФ не имеет и не может иметь государственного наполнения, которое присуще субъектам РФ. Однако сохранение их территории и признание на федеральном уровне не обычными, а особыми административно-территориальными единицами позволяет развиваться этносу (или имеет перспективу эффективного развития при совершенствовании законодательства).

Особыми территориальными единицами субъектов РФ являются столицы республик (административные центры иных субъектов РФ), в которых сосредоточены органы государственной власти соответствующего субъекта и территориальные органы федеральных органов государственной власти, имеются ресурсы и развитая социально-экономическая инфраструктура, позволяющая эффективно выполнять управленческие функции. Данные территориальные единицы призваны организовывать и координировать развитие территории не только конкретного городского округа, но и субъекта РФ в целом <1>. Таким образом, функциональное предназначение территории столицы (административного центра) следующее: 1) ресурсообеспечительное (создание достаточной инфраструктуры, интеллектуального потенциала и иных предпосылок для сбалансированного хозяйственно-экономического развития всего субъекта РФ и обеспечения его населения); 2) демографическое (формирование условий для миграции населения из города в село и обратно); 3) символообразующее (отражение в памятниках истории, культуры и архитектуры особенностей территории в целях объединения населения и гражданского патриотического воспитания - "символы малой Родины") <2>.

--------------------------------

<1> См.: Сабаева С.В. Конституционно-правовой статус административных центров и столиц в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 3.

<2> См.: Сабаева С.В. Конституционно-правовой статус административных центров и столиц в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. С. 3.

 

В научной литературе термин "столица" употребляется в отношении не только главного города республики, но и главных городов краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения. Термины "столица" и "административный центр" часто применяются как равнопорядковые <1>. Например, в Уставе Псковской области город Псков называется административным центром (столицей) области (ст. 14). Кроме того, в законодательстве субъектов РФ используются другие наименования: "административно-политический центр", "областной центр", "областной административный центр".

--------------------------------

<1> См., например: Гейт Н.А. Конституционно-правовые основы определения полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2011. N 1; Костюков А.Н. Муниципально-правовая политика и ее метаморфозы // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 6; Фоков А.П. Защита избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации // Российский судья. 2011. N 7; Чертков А.Н. Мониторинг законодательства об изменении субъектного состава Российской Федерации и практики его применения // Законодательство и экономика. 2010. N 3.

 

Иногда в федеральных нормативных актах можно встретить упоминание данных категорий в разных вариантах: столицы и административные центры субъектов РФ <1>, столицы (центры) субъектов РФ <2>, административные центры соответствующих субъектов РФ <3> и т.д.

--------------------------------

<1> См.: Федеральный закон от 18 декабря 1997 г. N 152-ФЗ "О наименованиях географических объектов".

<2> См.: Постановление Правительства РФ от 4 июля 2002 г. N 487 "Об установлении окладов денежного содержания сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и таможенных органов Российской Федерации".

<3> См.: Федеральный конституционный закон от 7 февраля 2011 г. N 1-ФКЗ "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации".

 

Установление правового статуса столиц субъектов РФ осуществляется их законодательством. Во многих конституциях (уставах) субъектов РФ указывается столица (административный центр) и дается ссылка на то, что ее статус устанавливается законом субъекта. Например, согласно ч. 4 ст. 65 Конституции Республики Северная Осетия - Алания столицей республики является город Владикавказ (Дзауджикау). Статус столицы устанавливается законом Республики Северная Осетия - Алания. Подобные нормы содержатся в Конституции Республики Башкортостан, Уставах Иркутской, Владимирской, Ярославской областей, Камчатского края и др.

Примерно 1/3 субъектов РФ приняли специальные законы о статусе столицы (центра) <1>. Однако некоторые из них впоследствии отменили эти законы (Республика Коми, Чувашская Республика).

--------------------------------

<1> См., например: Закон Республики Марий Эл от 4 декабря 2003 г. N 53-З "О статусе столицы Республики Марий Эл"; Закон Республики Саха (Якутия) от 14 апреля 2011 г. N 753-IV "О статусе столицы Республики Саха (Якутия)"; Закон Кабардино-Балкарской Республики от 11 января 2000 г. N 3-РЗ "О статусе столицы Кабардино-Балкарской Республики"; Закон Республики Мордовия от 5 июля 2004 г. N 52-З "О статусе столицы Республики Мордовия".

 

Особенности территории столицы (административного центра) субъекта РФ заключаются в том, что она является местом нахождения органов государственной власти субъектов РФ. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 14 Устава Иркутской области административный центр области является местом нахождения Законодательного Собрания, губернатора и правительства области. В Уставе Камчатского края город краевого подчинения Петропавловск-Камчатский объявляется исторически сложившимся административным центром края, местом нахождения органов государственной власти Камчатского края (ст. 12). В Уставе Красноярского края город Красноярск назван административно-политическим центром и местом пребывания Законодательного Собрания края, губернатора края и правительства края (ст. 28).

В столице (центре) субъекта РФ также находятся федеральные органы государственной власти, могут находиться представительства иных субъектов РФ, иностранных государств и международных организаций.

Особенностью столиц (административных центров) субъектов РФ является их двойственный статус - помимо функций главного города они осуществляют функции муниципального образования (городского округа). Поэтому территория административных центров и столиц несет двойную функциональную нагрузку, являясь пространственным пределом соответствующего уровня власти и ее "материальным субстратом", а также территорией, законодательно закрепленной для выполнения функций административных центров (столиц) субъектов РФ и столицы федеративного государства (способных нести дополнительные обременения и решать особые задачи) <1>. При этом органы местного самоуправления столиц (административных центров) согласовывают с органами государственной власти субъектов РФ проекты планов развития территорий, статус памятников истории и культуры для объектов, расположенных на соответствующих территориях, и т.п.

--------------------------------

<1> См.: Сабаева С.В. Конституционно-правовой статус административных центров и столиц в Российской Федерации. С. 4.

 

Столицы (административные центры) могут иметь особое территориальное деление, им компенсируются из бюджета субъекта РФ затраты на осуществление столичных функций. Имеются и другие особенности статуса столиц. Например, согласно Закону Республики Башкортостан от 14 марта 1996 г. N 25-з "О статусе города Уфы - столицы Республики Башкортостан" Устав города Уфы - столицы Республики Башкортостан, а также иные нормативные правовые акты по вопросам, затрагивающим интересы города, принимаются с учетом мнения населения (ст. ст. 9, 10).

Особого внимания заслуживает вопрос о наименовании столиц (административных центров) субъектов РФ. Присвоение наименований указанным территориальным объектам, как и иным географическим объектам, относится к федеральному ведению (п. "р" ст. 71 Конституции РФ). В соответствии с ч. 4 ст. 9 Федерального закона "О наименованиях географических объектов" присвоение наименований столицам и административным центрам субъектов РФ и переименование столиц и административных центров субъектов РФ осуществляется федеральными законами по представлениям органов государственной власти субъектов РФ. Так, федеральными законами административный центр Новгородской области - г. Новгород был переименован в г. Великий Новгород <1>, а столице Республики Ингушетия было присвоено наименование - Магас <2>.

--------------------------------

<1> См.: Федеральный закон от 11 июня 1999 г. N 111-ФЗ "О переименовании города Новгорода - административного центра Новгородской области в город Великий Новгород".

<2> См.: Федеральный закон от 26 декабря 2000 г. N 149-ФЗ "О присвоении столице Республики Ингушетия наименования - Магас".

 

В составе территорий субъекта РФ имеются такие, которые не имеют статуса административно-территориальных единиц. Наиболее часто законами субъектов РФ определяется статус особо охраняемых природных территорий регионального значения. Регулирование режима данных территорий на уровне субъектов РФ вытекает из п. "д" ст. 72 Конституции РФ, в соответствии с которым в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории. Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" полномочиями органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемыми данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ, называет создание и обеспечение охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения; ведение красной книги субъекта РФ; осуществление регионального государственного надзора в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий (п. п. 8, 8.1 ч. 2 ст. 26.3).

Федеральным законом "Об особо охраняемых природных территориях" органам субъектов РФ и органам местного самоуправления предоставлено право устанавливать категории особо охраняемых территорий, осуществлять иные полномочия по их охране.

В конституциях (уставах) многих субъектов РФ нередко повторяется положение п. "д" ст. 72 Конституции РФ, а также содержатся положения об особо охраняемых природных территориях. Например, в ч. 2 ст. 95 Конституции Республика Тыва закреплено, что республика "в соответствии с федеральным законом определяет особо охраняемые природные территории республиканского и местного значения, осуществляет государственное управление и контроль в области их организации и функционирования". Согласно ст. 73 Устава Приморского края организация, охрана и использование государственных природных заказников, памятников природы, природных парков, ботанических садов, дендрологических парков и иных особо охраняемых природных территорий краевого значения осуществляются в соответствии с законом Приморского края. В силу ч. 5 ст. 75 Устава Забайкальского края краевым законодательством могут устанавливаться особо охраняемые природные территории краевого значения (заказники, природные парки, памятники природы, дендрологические парки, ботанические сады, лечебно-оздоровительные местности и курорты), режим охраны редких или находящихся под угрозой исчезновения объектов растительного и животного мира, а также мест их обитания. Уставом Московской области предусмотрено, что статус особо охраняемых природных территорий областного значения устанавливается законодательством РФ и законодательством Московской области (ст. 106).

В Конституции Республики Алтай положение об установлении республикой перечня особо охраняемых территорий и объектов природы, видов растений и животных, занесенных в Красную книгу республики, содержится в статье об обязанности граждан сохранять природу и окружающую среду (ст. 60).

Законами многих субъектов РФ регулируются отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Закон Алтайского края от 18 декабря 1996 г. N 60-ЗС "Об особо охраняемых природных территориях в Алтайском крае"; Закон г. Москвы от 26 сентября 2001 г. N 48 "Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве"; Закон г. Санкт-Петербурга от 15 декабря 2008 г. N 764-141 "О разграничении полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и правительства Санкт-Петербурга в области охраны окружающей среды на территории Санкт-Петербурга"; Закон Забайкальского края от 24 декабря 2008 г. N 115-ЗЗК "О Красной книге Забайкальского края".

 

Субъекты РФ предусматривают образование и иных территорий, не являющихся административно-территориальными единицами, но имеющих особый правовой режим.

Так, согласно ст. 43 Конституции Республики Саха (Якутия) на территории компактного проживания коренных малочисленных народов Севера по волеизъявлению населения могут быть созданы национальные административно-территориальные образования, статус которых определяется законом республики. Согласно Закону Республики Саха (Якутия) от 27 января 2005 г. 207-З N 419-III "О статусе национального административно-территориального образования в местностях (на территориях) компактного проживания коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия)" статус национального может приобрести административно-территориальное образование - "национальный улус (район)" и "национальный наслег" - в целях защиты и сохранения среды обитания и права на традиционное природопользование, национальные промыслы и ремесла, возрождения национальной культуры и языка, удовлетворения духовных запросов и создания условий социально-экономического развития коренных малочисленных народов Севера (эвенов, эвенков, долган, юкагиров, чукчей) в местностях (на территориях) их компактного проживания (п. 1 ст. 1). Наделение административно-территориального образования статусом "национальный" возможно, если национальные группы коренных малочисленных народов, проживающие на этой территории, составляют не менее 30% от числа населения соответствующей местности, а также при условии согласия граждан, выраженного большинством голосов на референдуме или сходе (собрании) (ч. 4 ст. 6) <1>. Из вышеназванного Закона вытекает, что границы национальных административно-территориальных единиц совпадают с границами муниципальных образований. Образуемые в них органы являются органами местного самоуправления, и их устав регистрируется в порядке, установленном федеральным законодательством. Очевидно, что такие территориальные образования фактически являются национальными муниципальными образованиями, а поскольку они не "вписываются" в концепцию федерального законодательства о местном самоуправлении, им придан статус национальных административно-территориальных единиц.

--------------------------------

<1> Следует отметить, что в первоначальной редакции указанный Закон был признан судом противоречащим федеральному законодательству. См.: решение Верховного суда Республики Саха (Якутия) от 7 июня 2006 г. N 3-30/06.

 

В соответствии с Уставом Алтайского края отдельные участки территории края могут быть объявлены федеральными и краевыми зонами (районами) чрезвычайных санитарно-эпидемиологической, ветеринарной, фитосанитарной и экологической ситуаций с особым правовым режимом, установленным федеральным законом и законом Алтайского края (ст. 28).

В Калининградской области, как упоминалось выше, законодательно установлена туристическая территория области.

Согласно Уставу Санкт-Петербурга особыми территориями кроме особо охраняемых природных территорий и территорий, имеющих историко-культурное значение, являются зоны экономического развития (ст. 14).

Конституция Республики Алтай выделяет территории, имеющие особое религиозное и культовое значение, которые подлежат охране в Республике (ст. 50).

Законом г. Москвы от 10 марта 1999 г. N 13 "О территориальных единицах с особым статусом в городе Москве" (утратил силу в 2006 г.) предусматривалось создание территориальных единиц с особым статусом "в целях решения общегородских задач, признанных государственными нуждами города Москвы". В соответствии с этим Законом был создан ряд таких территориальных единиц, причем правовой основой их создания служили как законы, так и подзаконные акты Московской городской Думы, правительства Москвы и мэра <1>. В 2002 г. отдельные положения Закона, связанные с особенностями управления данными территориальными единицами, были признаны судом противоречащими федеральному законодательству <2>.

--------------------------------

<1> См.: Закон г. Москвы от 12 июля 1999 г. N 30 "О территориальной единице с особым статусом "Московский международный деловой центр "Москва-Сити" (утратил силу); Постановление Московской городской Думы от 3 декабря 1997 г. N 88 "О создании территориально-промышленной зоны с особым статусом на базе предприятий электронной промышленности города Зеленограда (Особой зоны)"; Постановление правительства Москвы от 20 июля 1999 г. N 659 "О проекте Закона города Москвы "О территориальной единице с особым статусом "Юго-Западный научно-производственный центр"; Постановление правительства Москвы от 9 июня 1998 г. N 445 "Об образовании в Северо-Восточном административном округе территориальной единицы с особым статусом с включением в ее границы Всероссийского выставочного центра и дальнейшем развитии выставочного центра"; распоряжения мэра Москвы от 10 апреля 1996 г. N 193-РМ "О создании территориальной единицы с особым статусом "Китай-город" в Центральном административном округе Москвы" и от 25 мая 2001 г. N 511-РМ "Об образовании в Юго-Восточном административном округе территориальной единицы с особым статусом "Кузьминки-Люблино".

<2> См.: решение Московского городского суда от 28 мая 2002 г. по делу N 3-186/2002, оставленное без изменения Определением Верховного Суда РФ от 6 августа 2002 г. N 5-Г02-96.

Содержание

Категория: Законодательство. Государство и право | Добавил: x5443x (08.11.2014)
Просмотров: 3347 | Теги: статус, государство, территория | Рейтинг: 0.0/0
Всего комментариев: 0
Добавлять комментарии могут только зарегистрированные пользователи.
[ Регистрация | Вход ]
...




Copyright MyCorp © 2017