Вторник, 23.05.2017, 09:58
Высшее образование
Приветствую Вас Гость | RSS
Поиск по сайту



Главная » Статьи » Законодательство. Государство и право

§ 4. Организация публичной власти в государстве и его территориальных единицах

§ 4. Организация публичной власти в государстве и его территориальных единицах

 

Общенациональные государственные органы распространяют свою власть на всю территорию государства. Их система в современных государствах строится в большем или меньшем соответствии с принципом разделения властей. Она включает законодательные, исполнительные, судебные и иные органы, модель соотношения и взаимодействия которых определяется формой правления.

Субъекты федерации также имеют собственные государственные органы. Основы государственной и правовой организации субъектов закреплены в федеральных конституциях. Так, согласно разд. 4 ст. IV Конституции США 1787 г. "Соединенные Штаты гарантируют каждому штату в настоящем Союзе республиканскую форму правления". В соответствии со ст. 28 Основного закона ФРГ 1949 г. "конституционное устройство в землях должно соответствовать принципам республиканского, демократического, социального и правового государства в духе настоящего Основного закона. В землях, округах и общинах народ должен иметь представительство, созданное в результате всеобщих, равных и прямых выборов при тайном голосовании".

В целом, как видно, федеральные конституции содержат лишь самые общие принципы организации власти в субъектах федерации. Систему и статус своих органов, а также вопросы их формирования субъекты федерации регулируют в соответствии с конституционными принципами самостоятельно. Но имеются и исключения. Например, Конституция Индии 1949 г. регламентирует статус органов штатов. Более того, губернаторы штатов, т.е. главы их исполнительной власти, назначаются федеральным Президентом (ст. 155), а вопросы выборов законодательных ассамблей штатов относятся к исключительной компетенции Федерации (п. 72 перечня первого приложения седьмого к Конституции). В соответствии с Конституцией Бразилии 1988 г. органами власти каждого штата являются его законодательная ассамблея и губернатор; предусмотрены также правила определения количественного состава законодательных ассамблей штатов (в целом - пропорционально численности их населения), установлен срок их полномочий (четыре года); предписывается использование при их избрании пропорциональной избирательной системы, распространение на депутатов законодательных ассамблей штатов предусмотренных Конституцией правил о неприкосновенности депутатов, их иммунитете, вознаграждении, прекращении их полномочий, несовместимости их статуса с иными видами деятельности. Кроме того, установлены сроки проведения выборов и вступления в должность губернаторов штатов, срок их полномочий (четыре года), правила о несовместимости статуса губернатора и иных видов деятельности (ст. ст. 27, 28).

Как правило, государственная организация субъектов федерации аналогична той, какая существует на федеральном уровне. Поэтому формы правления субъектов федерации, как правило, те же, что и в центре. Субъекты федерации имеют собственные законодательные и исполнительные органы, а иногда и судебные. Законодательными органами являются однопалатные или (реже) двухпалатные парламенты, обычно меньшие по численности, чем федеральные, и избираемые населением на срок от двух до четырех лет.

Исполнительная власть также организована по образу и подобию федеральной, правда, в некоторых парламентарных государствах (Австрия, Германия) субъекты федерации не имеют должности, аналогичной должности главы государства. Его функции исполняет глава правительства. При этом в большинстве федеративных государств с президентской формой правления главы субъектов федерации избираются населением, в парламентарных же странах глава субъекта федерации и (или) его исполнительной власти избирается либо назначается парламентом соответствующего субъекта. Правда, есть исключения. Например, губернаторы индийских штатов назначаются Президентом Республики сроком на пять лет.

Судебная система в большинстве федераций является единой, за исключением некоторых стран (США, Канада), в которых субъекты федерации имеют собственные судебные системы.

Как отмечалось выше, в федеральных конституциях вопросы государственной организации субъектов федерации весьма редко регламентируются исчерпывающим образом. Обычно соответствующие положения содержат конституции самих субъектов.

Среди немногочисленных исключений можно назвать выполняющий роль конституции Федеральный конституционный закон Австрии 1920 г., в котором детально регламентируется статус субъектов федерации (земель) <1>. В соответствии с его четвертым разделом "Законодательная и исполнительная власть земель" законодательная власть земель осуществляется ландтагами, которые избираются по пропорциональной системе на основе равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом участие в голосовании по выборам в ландтаги является обязательным. Конституция Австрии запрещает законодательству земель устанавливать более жесткие ограничения активного и пассивного избирательного права, чем это предусмотрено ею в отношении выборов в Национальный совет (нижнюю палату федерального парламента). Выборы в ландтаги должны, как правило, проводиться по избирательным округам; служащие публичных учреждений, баллотирующиеся в депутаты ландтага или избранные таковыми, должны освобождаться от выполнения своих обязанностей для участия в выборах и выполнения депутатских полномочий (ст. 95). Статус депутатов ландтагов приравнивается к статусу депутатов Национального совета; и ландтагам предписывается соблюдать основные принципы организации и процедуры, установленные федеральной Конституцией Австрии для Национального совета (ст. 96).

--------------------------------

<1> См.: Васильев В.И. Австрийский федерализм // Опыт европейского федерализма. История и современность. С. 167.

 

Регламентируются и основы законодательного процесса, осуществляемого в ландтагах. В частности, текст каждого закона после его принятия должен передаваться федеральному канцлеру. Федеральное правительство в течение восьми недель после передачи закона федеральному канцлеру может выразить возражения против него, если закон может причинить вред интересам федерации. В течение указанного срока опубликование и применение закона по общему правилу недопустимы. Возражение Федерального правительства может быть преодолено путем повторного принятия закона ландтагом (ст. 98). Конституция Австрии устанавливает также основы процедуры принятия и изменения конституции земли. Это возможно только путем принятия конституционного закона соответствующей земли 2/3 участвующих в голосовании членов ландтага при кворуме не менее половины парламентариев (ст. 99). Предусмотрена и возможность роспуска ландтага Федеральным президентом по представлению Федерального правительства с согласия Федерального совета (ст. 100).

Исполнительная власть в земле согласно Конституции Австрии осуществляется правительством, которое избирается ландтагом и состоит из губернатора земли, его заместителей и других членов (ст. 101). Губернатор представляет землю. Все члены правительства обладают иммунитетом, но могут быть отстранены от должности Конституционным судом по обвинению, предъявленному ландтагом соответствующей земли (ст. ст. 105, 142).

Статус органов государственной власти субъектов федерации - штатов - подробно регламентируется также в Конституциях Индии 1949 г., Бразилии 1988 г. и некоторых других федеративных государств.

Организация публичной власти в автономных единицах, обладающих государственной автономией, во многом сходна с государственной организацией субъектов федерации. Основы системы органов власти государственно-автономных единиц нередко устанавливаются конституцией страны, а конкретизируются уставами (статутами, хартиями) самих этих образований. Так, согласно ст. 121 Конституции Италии 1947 г. "органами области являются: областной совет, джунта и ее председатель. Областной совет осуществляет законодательную власть, которой наделена область, и другие функции, вверенные ей Конституцией и законами... Джунта является исполнительным органом области. Председатель джунты представляет область; он промульгирует областные законы; руководит осуществлением административных функций, делегированных государством области, в соответствии с инструкциями центрального Правительства". Конституция предписывает, что система выборов, число областных советников, правила неизбираемости и несовместимости должностей с постами советников должен регулировать закон области с соблюдением основных принципов, содержащихся в законе Республики, который также определяет срок полномочий избранных органов (ст. 122). Председатель областной джунты избирается, как правило (если областной совет не предписывает иное), всеобщим и прямым голосованием.

Публичная власть в местных территориальных единицах, как отмечалось выше, может быть организована на началах либо местного самоуправления, либо государственного местного управления, либо сочетания черт того и другого.

Местное самоуправление реализуется через систему органов, обладающих относительной самостоятельностью во взаимоотношениях с центральной властью и органами более крупных территориальных единиц. Обычно в систему органов местного самоуправления входят представительные и исполнительные органы. Первые принимают на основе закона наиболее важные решения, касающиеся местных проблем, а вторые осуществляют текущее управление муниципальной единицей в соответствии с решениями представительных органов. Впрочем (правда, это не очень распространенная практика), исполнительные органы могут и не образовываться: представительные органы сами осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность. При этом органы местного самоуправления либо избираются непосредственно населением соответствующей политико-административной единицы (реже - нижестоящими выборными органами местного самоуправления), либо формируются этими выборными органами. Непосредственно выборными являются, как правило, представительные органы, а иногда главы муниципальных образований или их исполнительных органов. В некоторых странах выбираются также главы исполнительных органов специальной компетенции и иные должностные лица.

В конституциях большинства зарубежных стран закрепляются лишь самые общие черты организации и деятельности органов местного самоуправления. Так, согласно Конституции Испании 1978 г. управление муниципией (низовой территориальной единицей) осуществляет муниципальный совет, а управление провинцией - собрание представителей или иной выборный орган (ст. ст. 147, 148). Некоторые конституции (например, Португалии 1976 г.) устанавливают основы порядка формирования органов местного самоуправления.

Представительные органы местного самоуправления (советы, собрания, ассамблеи) на всех уровнях политико-административного деления обычно избираются непосредственно гражданами, постоянно проживающими в данном муниципальном образовании. Например, во Франции выборными являются представительные органы местного самоуправления территориальных коллективов всех трех разновидностей: в коммунах это муниципальные советы, в департаментах - генеральные советы, и регионах - региональные советы. Одним из немногочисленных исключений является Португалия. В соответствии с ее Конституцией территория континентальной части страны подразделяется на приходы, муниципии и автономные области. Во всех этих единицах имеются представительные органы местного самоуправления - ассамблеи. Но лишь в приходах (низовых муниципальных единицах) весь их состав является непосредственно выборным (ст. 246). Состав же ассамблей более крупных муниципальных образований - муниципий и автономных областей - избирается прямыми выборами не менее чем наполовину. Остальная часть муниципальной ассамблеи состоит из председателей исполнительных органов приходов (жунт), а областной ассамблеи - из депутатов, избранных коллегией выборщиков, в которую входят члены муниципальных ассамблей, по пропорциональной системе с использованием метода д'Ондта (ст. ст. 251, 260).

Структура исполнительных органов местного самоуправления в разных странах неодинакова. Они могут быть как единоличными и иметь аппарат советников, возглавляющих отдельные службы, так и коллегиальными органами, подобными правительству. Пример исполнительных органов местного самоуправления первой модели - мэры общин и председатели генеральных советов во Франции. Коллегиальными исполнительными органами являются, например, джунты в Италии, жунты и муниципальные палаты в Португалии. Наконец, исполнительного органа местного самоуправления как такового может и не быть. Например, при системе, именуемой "совет - управляющий", существующей в некоторых землях Германии и штатах США, местный представительный орган формирует аппарат, не имеющий властных полномочий и занимающийся лишь подготовкой решений представительного органа. Другой пример отсутствия специальных исполнительных органов - так называемая комиссионная система, существующая в ряде американских штатов: население избирает комиссию в составе от двух до семи человек, выполняющую одновременно функции и представительного, и исполнительного органа местного самоуправления.

Местные исполнительные органы могут по-разному формироваться. Как правило, их выбирают (назначают) представительные органы или (и) население непосредственно. Например, мэры коммун и председатели советов во Франции избираются советами. В тех землях Германии, где исполнительная местная власть сосредоточена в руках бургомистров, они в некоторых землях избираются непосредственно гражданами, а в некоторых - местными советами или собраниями. В Португалии жунты приходов и автономных областей (высших и низовых местных территориальных единиц) избираются ассамблеями соответствующего уровня, а муниципальная палата - исполнительный орган местного самоуправления муниципии - непосредственно избирателями.

Следует иметь в виду, что в ряде стран глава местной администрации одновременно является главой представительного органа или (и) представителем центральной власти. Например, мэры коммун, а также председатели советов департаментов и регионов во Франции являются главами и представительных, и исполнительных органов местного самоуправления, а мэры коммун к тому же выполняют функцию представителей государства. В Италии мэры коммун, являясь главами исполнительной власти, также осуществляют функции представителей государства.

Органы местного управления являются представителями центральной власти в муниципальных образованиях, руководящими местными правительственными ведомствами и осуществляющими административный надзор (опеку) над органами местного самоуправления. Чаще всего их функции выполняют чиновники, назначаемые правительством страны, субъекта федерации либо органом исполнительной власти иной более крупной территориальной единицы. Но в некоторых странах, как уже отмечалось выше, полномочиями представителя правительства наделены главы местной исполнительной власти, избираемые местным представительным органом либо населением соответствующей муниципальной единицы.

Например, во Франции чиновники, назначаемые правительством и представляющие государство, действуют в регионах, департаментах и округах. В каждый департамент Совет министров Франции назначает префекта. Префекты регионов не назначаются; их функции выполняет префект наиболее крупного департамента, входящего в соответствующий регион. Префекты несут ответственность перед правительством, представляют его в соответствующей территориальной единице, руководят деятельностью местных государственных служб. Префекты осуществляют административный надзор за местным самоуправлением. С этой целью все принятые органами местного самоуправления правовые акты должны представляться префекту в течение 15 дней после их принятия. Префект может оспорить их в административном трибунале. В округах в качестве представителей правительства Франции действуют супрефекты, руководящие правительственными ведомствами и осуществляющие административный надзор за местным самоуправлением в коммуне.

Содержание

Категория: Законодательство. Государство и право | Добавил: x5443x (11.11.2014)
Просмотров: 764 | Теги: государство, Конституция, Департамент | Рейтинг: 0.0/0
Всего комментариев: 0
Добавлять комментарии могут только зарегистрированные пользователи.
[ Регистрация | Вход ]
...




Copyright MyCorp © 2017 Обратная связь