Понедельник, 05.12.2016, 07:27
Высшее образование
Приветствую Вас Гость | RSS
Поиск по сайту


Главная » Статьи » Экология

§ 4. Механизм предотвращения и разрешения коллизий в экологическом праве (Часть 3)

§ 4. Механизм предотвращения и разрешения коллизий в экологическом праве (Часть 3)

Сегодня по-прежнему остаются актуальными для повышения эффективности экологического права выраженные в литературе рекомендации о необходимости "проинвентаризировать имеющуюся нормативную правовую базу, проанализировать ее и понять, в каком месте правового регулирования мы находимся, что полезно сделать для ее упорядочения, а что - для обеспечения неуклонного исполнения и применения" <1>. Совершенствование и упорядочение экологического законодательства необходимы, поскольку в нем имеется немалое число актов, действующих по одному и тому же вопросу, которые в той или иной мере противоречат друг другу. Создавшееся положение значительно осложняет пользование экологическим законодательством и должно быть устранено проведением работ по его систематизации, однако речь не идет лишь о необходимости проведения его кодификации, а скорее - о необходимости проведения его объективного и грамотного учета, хотя в последнее время в науке экологического права часто обсуждается именно вопрос о возможной кодификации экологического законодательства.

--------------------------------

<1> Боголюбов С.А. Правовые направления и проблемы экологической политики России // Экологическое право России. Сб. материалов науч.-практ. конференций 1995 - 1998 гг. / Под ред. А.К. Голиченкова. М.: Зерцало, 1999. С. 309.

 

Кодификация как одна из ведущих форм совершенствования и упорядочения законодательства прежде всего предполагает обобщение действующих нормативных правовых актов в виде единого, упорядоченного, юридически и логически цельного нормативного правового акта. Кроме того, процесс кодификации включает всесторонний анализ практики применения существующих норм, выявление противоречий, пробелов и других недостатков, негативно влияющих на эффективность их реализации, что позволяет закрепить в таком акте соответствующие им институты с учетом современных тенденций развития отечественного и зарубежного законодательства. Приведение правового регулирования в стройную систему предполагает также четкое определение сферы применения кодифицируемого законодательства и его соотношения со смежными отраслями, что позволит наиболее полно выявлять его функциональное назначение, место и роль в национальной системе законодательства.

Как правило, кодификации подвергаются те правовые отрасли, которые обладают значительным правовым массивом в виде многочисленных разрозненных нормативных правовых актов, которые следует привести в единую согласованную систему. Кроме того, кодификационная деятельность предполагает и серьезное обновление нормативного материала соответствующей отрасли законодательства, освобождая ее от так называемых мертвых норм - устаревших и уже не действующих. При этом кодификация будет плодотворной только в случае достаточной зрелости правовой регламентации определенной группы общественных отношений, при условии учета перспектив их развития.

О необходимости кодификации экологического законодательства не раз было заявлено в различных научных кругах <1>. А в 1990-х годах в рамках обсуждения проблемы создания международного экологического права даже был поставлен вопрос о возможности на его основе создания международного экологического кодекса как юридической формы, определяющей цивилизованное и экологически корректное поведение государств <2>. Однако подобный инструмент природоохранного сотрудничества государств так и не был создан. Есть только разработанный Межпарламентской Ассамблеей Содружества Независимых Государств Модельный экологический кодекс, рекомендованный странам - членам СНГ.

--------------------------------

 

Примечание.

Статья В.В. Петрова "Экологический кодекс России (к принятию Верховным Советом Российской Федерации Закона "Об охране окружающей природной среды")" включена в информационный банк согласно публикации - "Экологическое право", 2009, N 2/3, Специальный выпуск.

 

<1> Петров В.В. Экологический кодекс России // Вестник Московского университета. Сер. 11. Право. 1992. N 3. С. 3 - 13; Голиченков А.К. Экологический кодекс Российской Федерации: основные элементы концепции проекта // Экологическое право России. Сб. материалов науч.-практ. конференций; Сост. А.К. Голиченков, И.А. Игнатьева, А.О. Миняев; Под ред. А.К. Голиченкова. Вып. 3. М.: ПОЛТЕКС, 2001. С. 222 - 232.

<2> Колбасов О.С. Международно-правовая охрана окружающей среды. М., 1982; Тимошенко А.С. Формирование и развитие международного права окружающей среды. М., 1985.

 

Вопрос о целесообразности данной формы систематизации на современном этапе развития экологического права России решается далеко не однозначно. Одни выступают за ее проведение, другие - против. Поэтому к решению подобной проблемы необходимо подходить с большой осторожностью.

По мнению А.К. Голиченкова, существование Экологического кодекса возможно при условии, что это будет акт не отраслевой, а межотраслевой кодификации, принятый вместо всех существующих отраслевых природоресурсных кодексов (Лесного, Земельного, Водного), природоохранных и природоресурсных Законов (Об охране окружающей среды, Об охране атмосферного воздуха и др.); и он должен быть представлен как свод природоохранных и природоресурсных законов, целью создания которого в числе прочих является отработка коллизионных норм <1>.

--------------------------------

<1> Голиченков А.К. Указ. соч. С. 222.

 

О необходимости принятия нового кодекса, по мнению профессора А.К. Голиченкова, свидетельствуют имеющиеся недостатки: а) экологического законодательства политико-экономического, юридического, в том числе технико-юридического, характера; б) правоприменительной деятельности, влияющие на состояние и развитие законодательства; в) научного, организационного, финансового и иного обеспечения законопроектных работ <1>.

--------------------------------

<1> Там же. С. 223.

 

Однако он справедливо отмечает, что создание подобного кодекса сегодня невозможно ввиду того, что отсутствуют юридические критерии возможности кодификации экологического законодательства, к числу которых относятся: а) стабильность экологического законодательства; б) внутреннее единство системы экологического законодательства; в) максимальное соответствие системы экологического законодательства системе экологического права; г) соответствие системы федерального экологического законодательства системе экологического законодательства субъектов Федерации; д) наличие практики применения экологического законодательства и ее обобщений; е) научная обоснованность кодификации экологического законодательства (наличие юридической концепции формирования нового экологического законодательства) <1>.

--------------------------------

<1> Голиченков А.К. Экологический кодекс Российской Федерации: основные элементы концепции проекта // Экологическое право России. Сб. материалов науч.-практ. конференций; Сост. А.К. Голиченков, И.А. Игнатьева, А.О. Миняев; Под ред. А.К. Голиченкова. Вып. 3. М.: ПОЛТЕКС, 2001. С. 223.

 

В свою очередь, Е.В. Новикова, рассматривая возможность отраслевой кодификации экологического законодательства, считает, что "такая альтернативная форма будущего акта законодательства, как Экологический кодекс, может быть предметом рассмотрения, однако с учетом определенных оговорок и сложностей" <1>. И здесь в первую очередь она указывает на отсутствие достаточной нормативной правовой базы, которую следовало бы упорядочить принятием кодифицированного акта.

--------------------------------

<1> Новикова Е.В. О тенденциях, определяющих развитие экологического законодательства // Экологическое право России. Сб. материалов науч.-практ. конференций. 1999 - 2000 гг.; Под ред. А.К. Голиченкова. Вып. 2. М.: ПОЛТЕКС, 2001. С. 270 - 273.

 

Обращаясь в своих работах к данному вопросу, С.А. Боголюбов подчеркивает, что к идее разработки Экологического кодекса нужно относиться серьезно, компетентно, со знанием дела, чтобы не породить очередных разочарований общества в возможностях решения социально-экономических и экологических проблем с помощью закона. Он считает, что кодекс должен отличаться от простого закона не только формой, не только названием, но и качественно иным наполнением, иным содержанием <1>.

--------------------------------

<1> Боголюбов С.А. Современные проблемы Экологического кодекса // Экологическое право. 2005. N 6. С. 6 - 10.

 

Сходной позиции придерживается и И.А. Игнатьева, считающая, что "создание Экологического кодекса - это реальная перспектива отрасли экологического законодательства... В настоящее время его принятие совсем не является остроактуальным... Кодификация в форме Экологического кодекса будет применимой лишь тогда, когда исчерпаны все другие возможности совершенствования данной отрасли" <1>.

--------------------------------

<1> Игнатьева И.А. Кодификация экологического законодательства: современные проблемы и условия применения // Экологическое право. 2008. N 1. С. 16 - 19.

 

По нашему мнению, на современном этапе развития экологического законодательства приступать к его кодификации преждевременно по следующим основаниям.

1. Оценивая существующее экологическое законодательство, следует отметить, что по своему статусу действующий в настоящее время Федеральный закон "Об охране окружающей среды" уже является актом кодификационного типа, сгруппировавшим все природоохранные законы в единую отрасль законодательства, направленную на создание правовых условий охраны окружающей среды в России. Кроме того, состоявшееся серьезное обновление экологического законодательства за последние годы требует проверки на практике регулятивных возможностей содержащихся в нем норм.

Идея объединения всех природоохранных и природоресурсных законов в один нормативный правовой акт - Экологический кодекс Российской Федерации, предлагаемая некоторыми учеными, представителями органов государственной власти и другими, очень интересна в научном плане, однако как практическая модель поддержана нами быть не может. Уже состоявшееся серьезное обновление экологического законодательства за последние годы требует проверки на практике регулятивных возможностей содержащихся в нем норм. Форма кодекса будет удобна и оптимальна только в случае, если будут подготовлены реальные социальные, правовые, организационные условия для ее существования, которых в стране пока нет. Есть и еще одна проблема, которая, скорее всего, возникнет в случае объединения всех природоресурсных и природоохранных законов в единый кодифицированный акт, - новый кодекс станет громоздким нормативным правовым актом, содержащим в себе не одну тысячу статей, что, безусловно, затруднит деятельность правоприменителей по реализации его многочисленных нормативных предписаний, поскольку пользоваться им будет весьма затруднительно, а значит, избежать правовой путаницы и, как следствие, возникновения коллизионных ситуаций не получится. "Подготовку и принятие качественно нового головного экологического закона в виде экологического кодекса необходимо сделать новой вехой в систематизации экологического законодательства, неким переломным моментом в отношениях общества и природы, а не демонстрацией бурного правотворчества и изображения видимого движения вперед" <1>.

--------------------------------

<1> Боголюбов С.А. Некоторые проблемы Экологического кодекса // Журнал российского права. 2006. N 5. С. 7.

 

2. Созданию Экологического кодекса Российской Федерации должен предшествовать всесторонний и объективный анализ практики реализации действующего экологического законодательства, связанный с выявлением коллизий, пробелов, дублирования правовых предписаний. Должны быть подготовлены реальные правовые условия и научная основа для проведения данной формы систематизации экологического законодательства. На современном этапе объективные юридические условия для такой формы систематизации экологического законодательства отсутствуют, т.е. Экологический кодекс Российской Федерации - пока "продукт" научной деятельности.

3. Кодификационная деятельность всегда предполагает серьезное обновление нормативного правового материала соответствующей отрасли права и законодательства.

Однако, как уже отмечалось, экологическое право - это одна из самых "молодых" отраслей системы российского права, в которой устаревших норм немного. Поэтому проблема эффективности действующего экологического законодательства в большей степени обусловлена отсутствием механизма реализации значительной части уже существующих законодательных установлений, а не наличием в нем "мертвых" норм права.

4. На современном этапе развития экологического законодательства в целях его совершенствования и предотвращения появления в нем коллизий необходимо провести учет образующих его норм. Можно вести речь также о создании консолидированных актов.

Учет обеспечит полной и качественной информацией о действующем экологическом законодательстве, что, в свою очередь, позволит получить достоверное представление о проблемах правового регулирования соответствующего блока общественных отношений, о наличии в законодательстве коллизий. Результаты учета позволят определить основные направления модернизации эколого-правового регулирования за счет внесения адекватных изменений и дополнений в действующее экологическое законодательство.

Использование консолидации как формы систематизации экологического законодательства перспективно на современном этапе его развития лишь в отношении отдельных его подотраслей и институтов <1>. Так, актуальна консолидация нормативного правового комплекса о Красной книге Российской Федерации и Красных книгах субъектов Российской Федерации, законов об ООПТ и некоторых других, наиболее полно урегулировавших отдельные группы экологических отношений. Что же касается генеральной консолидации экологического законодательства, предполагающей упорядочение всей отрасли, то здесь следует согласиться с мнением тех ученых, которые считают, что на современном этапе ее проведение преждевременно <2>. Сведение в единый нормативный правовой акт нескольких действующих нормативных правовых актов системы экологического законодательства без изменения содержания конкретных правоположений не устранит дефекты в правовом регулировании экологических отношений, не приведет к изменению содержания эколого-правовых норм, а значит, не позволит решить задачу повышения эффективности правового регулирования экологических отношений.

--------------------------------

<1> Игнатьева И.А. Консолидация в экологическом законодательстве России: теоретические и проблемы и перспективы применения // Журнал российского права. 2007. N 2. С. 105 - 113.

<2> Там же. С. 113.

 

Итак, проведенный анализ показывает, что механизм предотвращения и разрешения коллизий в экологическом праве - это собирательное понятие, имеющее правовое содержание и включающее в себя совокупность средств, способов, процедур, направленных на предотвращение и разрешение (устранение либо преодоление) коллизий в экологическом праве.

Предотвращение противоречий в экологическом праве предполагает создание таких условий для функционирования образующих его элементов, которые не допускали бы появления противоречий между ними, способствовали бы формированию целостной и непротиворечивой системы эколого-правового регулирования. Предотвращение коллизий в экологическом праве может и должно осуществляться как в рамках правотворческого процесса, так и в процессе правоприменения.

В свою очередь, устранение коллизий в экологическом праве осуществляется в рамках правотворческого процесса и представляет собой отмену одной или нескольких норм экологического права или внесение изменений в одну или несколько названных норм, а также издание специальных коллизионных норм. Сложность устранения коллизий в экологическом праве обусловлена протяженностью правотворческого процесса во времени, которая не позволяет своевременно реагировать на появившиеся противоречия в экологическом праве.

Преодоление коллизий в экологическом праве происходит в процессе реализации правоприменительной деятельности и, как правило, представляет собой процесс выбора одной из коллидирующих норм экологического права в качестве правового образца для регулирования экологических отношений. Сложность преодоления коллизий в экологическом праве связана с тем, что нередко в экологическом законодательстве отсутствуют прямые коллизионные указания на то, каким образом следует разрешать в том или ином случае сложившуюся коллизионную ситуацию, поскольку коллизионных норм в системе экологического законодательства немного, а коллизионные принципы (правоположения) не всегда помогают снять коллизионное напряжение и вынести справедливое решение.

Механизм предотвращения и разрешения коллизий в экологическом праве образован определенными составными элементами - средствами, способами и процедурами, направленными на предотвращение, преодоление или устранение коллизий в экологическом праве.

Юридическими средствами, образующими механизм предотвращения и разрешения коллизий в экологическом праве, могут быть как отдельно взятые нормы экологического права, так и обширные юридические процессы, например такие, как экологизация отраслей российского права и законодательства.

По мнению И.А. Игнатьевой, в экологическом законодательстве используются специфические правовые средства-установления, часть которых может быть включена нами в механизм предотвращения и разрешения коллизий в экологическом праве.

Все эти средства в зависимости от того, какую функцию они выполняют, можно классифицировать: а) на средства, направленные на установление ориентиров правового регулирования в соответствии с основным правовым ориентиром - целью законодательства, раскрывающие содержание цели, предоставляющие свой потенциал для достижения цели; б) средства, способствующие формированию, структуризации и систематизации законодательства. К первой группе относятся такие средства, как задачи, принципы экологического законодательства, правовые понятия и их определения, используемые в законодательстве. Ко второй - положения законов о составе законодательства, о сопоставлении экологического законодательства с Конституцией, с международными договорами, общепризнанными принципами и нормами международного права; положения, закрепляющие взаимосвязи законодательных актов в системе экологического законодательства <1>. Во втором случае речь идет, например, о любой из форм систематизации экологического законодательства. И те, и другие правовые средства-установления потенциально эффективны в решении задач как предотвращения появления, так и разрешения противоречий в экологическом праве.

--------------------------------

<1> Игнатьева И.А. Методология и проблемы развития экологического законодательства // Экологическое право. 2004. N 6. С. 40 - 49.

 

Следующая составляющая механизма предотвращения и разрешения коллизий в экологическом праве - юридические способы, которые представляют собой совокупность приемов, с помощью которых происходит устранение (преодоление) юридических коллизий, либо посредством которых вырабатываются условия, препятствующие их появлению в будущем. Таковым является, например, толкование норм экологического права.

Еще одна компонента механизма предотвращения и разрешения коллизий в экологическом праве - коллизионные процедуры.

Процедура предотвращения и разрешения юридических коллизий - это установленный законодательством порядок, опосредующий процесс предотвращения появления, преодоления и устранения коллизий. К процедурам, используемым в процессе разрешения и предотвращения коллизий в экологическом праве, можно отнести различные согласительные, управленческие и судебные процедуры.

Многообразие коллизий в экологическом праве предопределяет дифференциацию способов, средств и процедур их предотвращения и разрешения, что, в свою очередь, позволяет классифицировать их на юрисдикционные и неюрисдикционные.

Юрисдикционные способы, средства и процедуры - это меры процессуального характера, направленные на устранение, преодоление и предотвращение противоречий в экологическом праве, применение которых возможно только при участии уполномоченных на то органов, наделенных властными полномочиями, с соблюдением установленных процедурных правил. Таковыми являются нормотворчество, судебные процедуры и некоторые другие.

В свою очередь, неюрисдикционные средства и способы - это непроцессуальные меры (без участия специальных уполномоченных органов), направленные на разрешение коллизионной ситуации, т.е. снятие обострившихся противоречий в экологическом праве. К ним относятся консенсус, неофициальное толкование и другие.

Кроме того, все способы, средства и процедуры предотвращения и разрешения коллизий в экологическом праве условно можно сгруппировать в три самостоятельные группы: 1) способы, средства и процедуры предотвращения противоречий в экологическом праве; 2) способы, средства и процедуры устранения противоречий в экологическом праве; 3) способы, средства и процедуры преодоления противоречий в экологическом праве.

В соответствии с названными группами распределение способов, средств и процедур предотвращения и разрешения коллизий в экологическом праве можно провести следующим образом. К первой группе можно, в частности, отнести экологизацию отраслей российского права, ко второй - нормотворчество в сфере охраны окружающей среды, в результате которого происходит отмена одной или нескольких противоречащих друг другу норм, к третьей - толкование норм права, регулирующих экологические отношения. Однако здесь справедливо заметить, что одно и то же юридическое средство (способ, процедура) может воздействовать на развитие коллизионной ситуации в нескольких направлениях, т.е. одновременно выступать средством предотвращения и средством устранения коллизий в экологическом праве. Такова, в частности, систематизация экологического законодательства.

Следует также различать не только юридические средства и способы разрешения коллизий, но и неюридические, при помощи которых достигается цель устранения как формальных, так и материальных коллизий в экологическом праве. Применяются эти средства и способы, как правило, совместно с правовыми средствами и способами, но порой оказываются более действенными. К ним относятся различные организационные, технические, финансовые, идеологические средства (например, создание специальных органов государственного и муниципального управления в сфере охраны окружающей среды, увеличение объемов государственного финансирования расходов, связанных с охраной окружающей среды, и т.д.).

Часть 1   Часть 2   Часть 3

Содержание

Категория: Экология | Добавил: x5443x (16.01.2015)
Просмотров: 566 | Теги: охрана, окружающая, Среда | Рейтинг: 0.0/0
Всего комментариев: 0
Добавлять комментарии могут только зарегистрированные пользователи.
[ Регистрация | Вход ]
...




Copyright MyCorp © 2016