Среда, 07.12.2016, 15:22
Высшее образование
Приветствую Вас Гость | RSS
Поиск по сайту


Главная » Статьи » Экология

§ 4. Механизм предотвращения и разрешения коллизий в экологическом праве

§ 4. Механизм предотвращения и разрешения коллизий в экологическом праве

 

Для предотвращения и своевременного устранения или преодоления противоречий в экологическом праве имеет важное значение не только точное определение их правовой сущности, но и решение вопроса о том, какими способами и средствами следует реагировать на негативные проявления коллизий. Практика снятия коллизионного напряжения в экологическом праве развивается по различным направлениям: от внесения изменений в действующее экологическое законодательство до судебной защиты нарушенных экологических прав. Широкий диапазон правовых инструментов, призванных разрешать коллизии в экологическом праве, обусловливает необходимость постановки и теоретической проработки вопроса о содержании механизма предотвращения и разрешения коллизий в экологическом праве, который включил бы в себя эффективные способы, средства и процедуры предотвращения, устранения и преодоления эколого-правовых коллизий.

Необходимость научного исследования данной категории на сегодняшний день существует как в рамках теории права, так и в рамках отдельных отраслевых наук, поскольку практически ни у одной отрасли в системе российского права (за исключением международного частного права) нет полностью сформированного, а главное, действенного механизма предотвращения и разрешения коллизий, который, как показывает практика реализации норм различных отраслей российского права, необходим. Действительно, "конфликтные ситуации, даже в самых положительных своих характеристиках, неотделимы от каких-то, реальных или потенциальных, свойств "раздора", "постоянного антагонизма", нет альтернативы тому, чтобы решение таких ситуаций имело твердый, определенный по всем позициям, окончательный, неизменный на "сейчас" и будущее и - что особо существенно - предельно надежный, гарантированный характер. То есть характер - правовой, освещенный и поддерживаемый авторитетом и силой самого мощного в обществе института - авторитетом и силой государственной власти (государства)" <1>.

--------------------------------

<1> Алексеев С.С. Право на пороге нового тысячелетия: Некоторые тенденции мирового правового развития - надежда и драма современной эпохи. М.: Статут, 2000. С. 27.

 

На современном этапе развития экологического права своевременно говорить о необходимости формирования механизма предотвращения и разрешения существующих в нем (экологическом праве) коллизий, поскольку разночтений, расхождений, а порой и прямых противоречий между его нормами, возможно, больше, чем в других отраслях российского права. Их существование не только разрушает единство образующих экологическое право норм, но и затрудняет процесс их реализации, что не позволяет экологическому праву выступать эффективным регулятором общественных отношений, складывающихся в области охраны окружающей среды.

Общетеоретическое исследование вопроса формирования механизма предотвращения и разрешения коллизий в отечественной правовой науке достаточно фрагментарно. Тем не менее представляется возможным хотя бы кратко определить позиции тех правоведов, в научных трудах которых самостоятельным предметом изучения являлись различные способы, средства и процедуры разрешения противоречий в праве.

Так, Ю.А. Тихомиров, придерживаясь широкого взгляда на природу правовых коллизий, вводит понятие "правовой режим предотвращения и устранения юридических коллизий", рассматривая его как единство следующих элементов:

- легальное признание юридических коллизий в качестве явлений, возникающих, существующих и проявляющихся в различных формах;

- точное определение участников отношений, возникающих в коллизионных процессах и ситуациях;

- определение условий предотвращения коллизий в праве;

- регулирование видов юридических коллизий;

- установление легальных процедур разрешения коллизий, рассмотрения юридических споров;

- наличие управомоченных органов для предотвращения и устранения юридических коллизий;

- нормативные и правозащитные меры преодоления коллизий, восстановления прежнего состояния или статуса юридических и физических лиц <1>.

--------------------------------

<1> Тихомиров Ю.А. Юридическая коллизия. М.: Манускрипт, 1994. С. 140.

 

Исследуя правовой режим предотвращения и устранения юридических коллизий, автор рассматривает коллизионные процедуры их разрешения, в числе которых указывает общие (например, согласительные процедуры в процессе обсуждения и принятия актов правотворчества, законотворчества) и специальные коллизионные процедуры (переговоры, третейское разбирательство, управленческие процедуры, судебные процедуры и др.). Кроме того, по мнению Ю.А. Тихомирова, вполне оправданно использование и неформальных процедур для разрешения коллизий в праве, таких, например, как неформальный арбитраж и неформальное посредничество <1>.

--------------------------------

<1> Тихомиров Ю.А. Коллизионное право: Учеб. и науч.-практ. пособие. М.: Юринформцентр, 2000. С. 94 - 95.

 

Н.А. Власенко в своих работах выделяет способы устранения коллизий в системе права и способы их преодоления. Он отмечает, что в зависимости от того, существуют или нет в отдельной отрасли права коллизионные нормы, направленные на разрешение коллизий, можно говорить либо об устранении противоречий раз и навсегда, либо об их преодолении в каждом конкретном случае.

К способам устранения коллизий в системе права автор относит:

1) нормотворчество, в результате которого происходит отмена одной из конфликтующих правовых норм, уточнение предмета регулирования претендующих на реализацию нормативных правовых предписаний либо отмена всех сталкивающихся юридических норм и издание нового нормативного правового акта;

2) издание коллизионных норм права, которые позволяют нормотворческим органам избежать постоянного пояснения и изменения коллидирующих юридических норм, поскольку содержат уже готовое решение для правоприменителя.

В свою очередь, преодоление коллизий в системе права осуществляется посредством толкования и использования правоположений <1>.

--------------------------------

<1> Власенко Н.А. Коллизионные нормы в советском праве. Иркутск: Изд-во Иркутского ун-та, 1984. С. 31.

 

В рамках отдельных отраслевых юридических наук также проводятся исследования, самостоятельным предметом изучения в которых выступают способы устранения и преодоления коллизий в праве. В уголовном праве подобные теоретические исследования были проведены З.А. Незнамовой в работе "Коллизии в уголовном праве", где она использует категорию "коллизионный механизм" для обозначения совокупности средств преодоления несогласованностей правовых норм <1>. К их числу она, в частности, относит: коллизионные нормы, коллизионные принципы (правоположения) и толкование правовых норм.

--------------------------------

<1> Незнамова З.А. Коллизии в уголовном праве. Екатеринбург: Griket, 1994. С. 46.

 

В науке трудового права обозначенная научная проблематика также получила свое отражение. Так, И.В. Аленина в диссертационной работе "Коллизии в трудовом праве" рассмотрела понятие механизма разрешения коллизий, подразумевая под ним "совокупность средств и способов, при помощи которых обеспечивается результативное воздействие на несогласованности нормативно-правовых предписаний путем их устранения или преодоления в целях достижения одновариантности в регулировании одних и тех же общественных отношений" <1>. К средствам и способам разрешения коллизий в трудовом праве она отнесла коллизионные принципы и нормы, судебное толкование, справедливо отметив их универсальный характер, применимость к коллизиям норм любой отраслевой принадлежности <2>.

--------------------------------

<1> Аленина И.В. Указ. соч. С. 145.

<2> Там же. С. 20.

 

В эколого-правовой науке проблеме формирования механизма предотвращения и разрешения коллизий должного внимания уделено не было. Поэтому вполне оправдан наш научный интерес к изучению средств, способов и процедур предотвращения и разрешения эколого-правовых коллизий с учетом результатов уже существующих юридических исследований по данному вопросу.

Один из предлагаемых в теории права подходов к пониманию направлений воздействия на развитие коллизионной ситуации предполагает выделение способов устранения (нормотворчество, издание коллизионных норм права) и способов преодоления (толкование и использование правоположений) коллизий в праве.

Такая дифференциация способов разрешения коллизий в праве приемлема и для экологического права, поскольку в той или иной степени каждый из указанных способов в нем используется в целях достижения единообразного регулирования экологических отношений. К примеру, принятие в 2002 г. Федерального закона "Об охране окружающей среды" позволило устранить целый ряд эколого-правовых коллизий, источником которых был Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды" <1>, переставший отвечать изменившимся потребностям общественной жизни.

--------------------------------

<1> Об охране окружающей природной среды: Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 2060-1 (утр. силу с 1 января 2002 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 10. Ст. 457.

 

Со времени принятия Закона РСФСР от 19 декабря 1991 г. "Об охране окружающей природной среды" и до принятия Федерального закона "Об охране окружающей среды" прошло более 10 лет. В течение этого периода была принята Конституция Российской Федерации 1993 г., Лесной, Водный кодексы, Федеральные законы "Об особо охраняемых природных территориях", "Об экологической экспертизе" и др., стремительно менялась политическая и экономическая ситуация в стране. Реалии правовой действительности требовали от законодателя совершенствования нормативно-правовой базы, в том числе и в сфере охраны окружающей среды, поскольку нормы Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" устарели, в той или иной мере стали противоречить другим нормативным правовым актам и, как следствие, перестали выступать эффективными регуляторами экологических отношений. В качестве иллюстрации можно рассмотреть противоречие, которое возникло между положениями Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" и Конституции Российской Федерации 1993 г., неоднозначно определявшими обладателя и содержание экологических прав граждан России. Названный Закон устанавливал право граждан на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды, в то время как Конституция Российской Федерации закрепила право каждого на благоприятную окружающую среду. Принятием Федерального закона "Об охране окружающей среды" обозначенное несоответствие в экологическом праве было устранено, правда только в части определения содержания основополагающего субъективного экологического права. Его обладатель остался прежним. Таким образом, ныне действующий Федеральный закон "Об охране окружающей среды", закрепляющий право на благоприятную окружающую среду лишь за гражданами Российской Федерации, продолжает традицию Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды", входя при этом в противоречие с Основным Законом страны.

Внесение изменений и дополнений в действующее экологическое законодательство, осуществляемое в рамках нормотворческого процесса, является действенным способом устранения в нем противоречий, поскольку снимает коллизионное напряжение окончательно. В свое время, с принятием Федерального закона от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ "О внесении изменений в статью 16 Федерального закона "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" <1>, была устранена терминологическая несогласованность в экологическом законодательстве в части обозначения термина "окружающая среда". В отличие от положений самого Федерального закона "Об охране окружающей среды", оперирующих понятием "окружающая среда", во многих других федеральных законах использовался термин "окружающая природная среда" <2>.

--------------------------------

<1> О внесении изменений в статью 16 Федерального закона "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ // СЗ РФ. 2009. N 1. Ст. 17.

<2> См., напр.: Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" (в ред. от 23 июля 2008 г.) [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс"; Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (в ред. от 30 октября 2007 г. N 160-ФЗ) [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс".

 

Коллизионные нормы в системе экологического права также есть, однако все они ввиду комплексности рассматриваемой отрасли права разбросаны по многочисленным нормативным правовым актам, регламентирующим экологические отношения. Нормы такого порядка содержатся, к примеру, в п. 6 ст. 2 Федерального закона "Об охране окружающей среды", согласно которым отношения, возникающие в области охраны окружающей среды, в той мере, в какой это необходимо для обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, регулируются законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и законодательством об охране здоровья, иным направленным на обеспечение благоприятной для человека окружающей среды законодательством.

Есть такие нормы и в Федеральном законе "Об охране атмосферного воздуха"; в частности, в ст. 2 названного Закона закрепляется сразу несколько специальных коллизионных правил:

- устанавливается приоритет Конституции Российской Федерации над законодательством Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха;

- признается приоритет гражданского законодательства в регулировании имущественных отношений, возникающих при осуществлении деятельности по охране атмосферного воздуха;

- закрепляется приоритет законодательства Российской Федерации о техническом регулировании в упорядочении отношений в области охраны атмосферного воздуха, возникающих при установлении обязательных требований к продукции, в том числе зданиям и сооружениям, или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации.

Специализированные коллизионные нормы предусматриваются и в законодательстве субъектов РФ в области охраны окружающей среды. В частности, в соответствии со ст. 3 Закона Калужской области от 28 февраля 2011 г. N 121-ОЗ "О регулировании отдельных правоотношений, связанных с охраной окружающей среды, на территории Калужской области" <1> законодательство Калужской области в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, основывается на Конституции РФ, федеральных законах и принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актах Российской Федерации.

--------------------------------

<1> О регулировании отдельных правоотношений, связанных с охраной окружающей среды, на территории Калужской области: Закон Калужской области от 28 февраля 2011 г. N 121-ОЗ (в ред. от 28 марта 2013 г. N 160-ФЗ) [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс: РегиональноеЗаконодательство".

 

В целях преодоления коллизий в системе экологического права могут применяться такие общеправовые способы преодоления коллизий правовых норм, как толкование и использование правоположений.

Толкование как деятельность, направленная на разъяснение содержания правовых предписаний, может быть официальным и неофициальным; все зависит от того, кто является субъектом толкования - орган государственной власти или нет.

Безусловно, доминирующим и очень важным для регулирования общественных отношений способом преодоления коллизий является официальное толкование. Этот способ активно используется для преодоления коллизионных ситуаций, возникающих в процессе правового регулирования охраны окружающей среды. В качестве примера подобного вида толкования может выступать деятельность Пленума ВС РФ по судебному толкованию нормативных правовых актов, регламентирующих общественные отношения в сфере охраны окружающей среды <1>. В частности, в Постановлении Пленума ВС РФ от 18 октября 2012 г. N 21 "О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования" в целях обеспечения единства судебной практики по применению экологического законодательства разъясняются вопросы установления формы вины за соответствующие экологические преступления, толкуются такие важные для субъектов правоприменительной деятельности понятия, как "создание угрозы причинения существенного вреда здоровью", "существенный вред здоровью человека", определяются основания разграничения отдельных уголовно наказуемых деяний (экологических преступлений) и административных проступков (экологических проступков).

--------------------------------

<1> О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 18 октября 2012 г. N 21 // Российская газета. N 251. 2012. 31 октября.

 

В процессе преодоления противоречий в экологическом праве огромная роль отводится не только обобщающему толкованию, но и казуальному толкованию спорных вопросов, связанных с реализацией правовых норм, регулирующих экологические отношения. Казуальное толкование норм экологического права осуществляется судами при рассмотрении конкретного юридического дела, которое, как правило, возникает из-за разногласий спорящих сторон по поводу содержания правовых предписаний, претендующих на применение одновременно. С помощью такого вида судебного толкования нередко преодолеваются коллизии между эколого-правовыми нормами федерального и регионального законодательства, существование которых часто приводит к ущемлению экологических прав граждан. В частности, решением Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ <1> было разрешено противоречие между п. 3 Постановления Законодательного Собрания Ивановской области от 15 февраля 2001 г. N 42 "О Законе "О внесении изменения в Закон Ивановской области "О памятниках природы Ивановской области" и ст. 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе". Суть коллизионной ситуации заключалась в следующем.

--------------------------------

<1> Заявление о признании недействующим п. 3 Постановления Законодательного Собрания Ивановской области "О Законе "О внесении изменений в Закон Ивановской области "О памятниках природы Ивановской области" от 15 февраля 2001 г. N 42 удовлетворено правомерно, поскольку оспариваемое положение было принято без проведения соответствующей экологической экспертизы, что привело к негативному воздействию на окружающую природную среду и нарушению прав жителей области на благоприятную окружающую среду: Определение Верховного Суда РФ от 27 июля 2005 г. N 7-ГО5-6 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс".

 

Решениями малого Совета Ивановского областного Совета народных депутатов от 14 июля 1993 г. N 147 "О памятниках природы Ивановской области" и от 14 июля 1993 г. N 148 "Об установлении границ территорий с особым правовым режимом использования земель", принятыми в пределах компетенции, были объявлены памятниками природы отдельные объекты и территории Ивановской области и утвержден перечень участков земель с особым режимом их использования по районам области.

Законодательным Собранием Ивановской области 15 февраля 2001 г. в целях удовлетворения протеста прокурора Ивановской межрайонной природоохранной прокуратуры на Закон Ивановской области "О памятниках природы Ивановской области" принято Постановление N 42 "О Законе "О внесении изменения в Закон Ивановской области "О памятниках природы Ивановской области". Одновременно с удовлетворением протеста п. 3 этого Постановления указанные решения малого Совета Ивановского областного Совета народных депутатов N 147 и N 148 были признаны недействующими.

Гражданин Л. обратился в Ивановский областной суд с заявлением о признании недействующим, противоречащим федеральному законодательству со дня издания п. 3 Постановления Законодательного Собрания Ивановской области от 15 февраля 2001 г. N 42 "О Законе "О внесении изменения в Закон Ивановской области "О памятниках природы Ивановской области" (далее - Постановление N 42), которым признаны недействующими решения малого Совета Ивановского областного Совета народных депутатов от 14 июля 1993 г. N 147 "О памятниках природы Ивановской области" и от 14 июля 1993 г. N 148 "Об установлении границ территорий с особым правовым режимом использования земель".

Свое требование гражданин Л. обосновывал тем, что оспариваемое им положение Постановления N 42 было принято без проведения экологической экспертизы, что противоречит ст. 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе", Федеральному закону "Об особо охраняемых природных территориях". По мнению гражданина Л., территории и объекты, объявленные памятниками природы Ивановской области, фактически лишились статуса особого режима охраны и использования, что в итоге привело к негативному воздействию на окружающую среду.

Проверяя обоснованность заявленного Л. требования, Ивановский областной суд согласился с приведенными доводами, указав, что оспариваемое положение п. 3 действительно противоречит нормам федерального законодательства и нарушает права и законные интересы заявителя.

Решением Ивановского областного суда от 11 апреля 2005 г. оспариваемый заявителем п. 3 Постановления N 42 был признан недействующим со дня принятия.

Законодательное Собрание Ивановской области не согласилось с решением Ивановского областного суда и обратилось с кассационной жалобой в Судебную коллегию по гражданским делам ВС РФ с просьбой отменить указанное решение суда, полагая его постановленным в силу неправильного применения норм материального права. В частности, представитель Законодательного Собрания с заявлением не согласилась, считая, что оспариваемое положение Постановления не противоречит федеральному законодательству, принято в пределах компетенции и полномочий Законодательного Собрания, не требовало проведения экологической экспертизы, а его реализация не может негативно влиять на окружающую среду.

Судебная коллегия по гражданским делам ВС РФ при рассмотрении дела согласилась с указанным суждением Ивановского областного суда и своим определением оставила решение суда без изменения, а кассационную жалобу Законодательного Собрания Ивановской области - без удовлетворения, разрешив тем самым противоречие между Федеральным законом "Об экологической экспертизе" и названным Постановлением Законодательного Собрания Ивановской области.

Доводы Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ заключались в следующем.

1. Статья 3 Федерального закона "Об охране окружающей среды" (в ред. от 9 мая 2005 г.) определяет, что хозяйственная и иная деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации, оказывающая воздействие на окружающую природную среду, должна осуществляться на основе их ответственности за обеспечение благоприятной окружающей природной среды и экологической безопасности на соответствующих территориях; обязательности оценки воздействия на окружающую природную среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной или иной деятельности; обязательности проведения государственной экологической экспертизы проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую природную среду.

2. Согласно ст. 1 Федерального закона "Об экологической экспертизе" (в ред. от 21 декабря 2004 г.) экологическая экспертиза - это установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы. В соответствии со ст. 12 этого Закона обязательной государственной экологической экспертизе подлежат проекты нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, реализация которых может привести к негативному воздействию на окружающую природную среду.

В нарушение указанного положения отмена решений малого Совета Ивановского областного Совета народных депутатов произведена была без проведения соответствующей государственной экологической экспертизы.

Следствием этого явилось то, что территории и объекты, объявленные памятниками природы, лишились особого режима охраны и использования, особого природоохранного значения.

Верховный Суд РФ согласился с доводами заявителя о том, что упразднение памятников природы и особо охраняемых территорий в Ивановской области поставило под угрозу реализацию его прав, как и других жителей области, на благоприятную окружающую природную среду, и признал обоснованным вывод Ивановского областного суда о том, что положение п. 3 Постановления N 42 Законодательного Собрания Ивановской области противоречит действующему федеральному законодательству, нарушает права заявителя на благоприятную окружающую природную среду.

Преодоление коллизий в праве может происходить и посредством использования правоположений - юридических правил, с помощью которых регламентируются действия правоприменителя в каждой конкретной коллизионной ситуации <1>. Некоторые правоведы называют эти юридические правила коллизионными принципами, поскольку считают, что они носят "наднормативный характер" и концентрируют в себе основные положения, касающиеся преодоления коллизий <2>. Однако важно заметить, что при решении вопроса о выборе одной из нескольких претендующих на применение норм (т.е. в случае возникновения коллизионной ситуации) правоприменитель в первую очередь должен выяснить, имеется ли коллизионная норма, регламентирующая такого рода отношения между правовыми предписаниями, и только в случае ее отсутствия может прибегнуть к использованию общего юридического правила разрешения коллизий в праве - коллизионного принципа.

--------------------------------

<1> Власенко Н.А. Коллизионные нормы в советском праве. Иркутск: Изд-во Иркутского ун-та, 1984. С. 34.

<2> Незнамова З.А. Коллизии в уголовном праве: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Екатеринбург, 1995. С. 20; Аленина И.В. Указ. соч. С. 147 - 148.

 

К числу самых распространенных, общепризнанных в правоприменительной практике юридических правил относятся:

- последующий закон по тому же вопросу отменяет действие предыдущего;

- закон обратной силы не имеет или закон действует лишь на будущее время;

- специальная норма отменяет действие общей;

- в случае противоречия нормы низшей юридической силы приоритет имеет норма, обладающая высшей правовой обязательностью <1>.

--------------------------------

<1> Власенко Н.А. Коллизионные нормы в советском праве. Иркутск: Изд-во Иркутского ун-та, 1984. С. 34 - 35.

 

Обозначенные правоположения активно используются субъектами правоприменительной деятельности и в целях преодоления коллизий в экологическом праве. В частности, опираясь на правило о приоритете нормы высшей юридической силы над нормой с более низкой юридической силой, субъекты правоприменительной деятельности успешно преодолевают межотраслевую коллизию в системе экологического права, существующую между положениями ст. 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" <1> и ст. 14 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях".

--------------------------------

<1> О Правительстве Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ (в ред. от 7 мая 2013 г.) [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс".

 

В ст. 14 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" прямо указывается на то, что национальные парки учреждаются постановлением Правительства Российской Федерации. Однако поскольку акты об учреждении ООПТ не содержат правовых норм, а носят организационно-распорядительный характер, то они согласно предписаниям ст. 23 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" должны издаваться не в форме постановления, а в форме распоряжения Правительства Российской Федерации. Руководствуясь предписаниями Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" как нормативного правового акта, обладающего более высокой юридической силой, Правительство Российской Федерации учреждает национальные парки в России своими распоряжениями <1>.

--------------------------------

<1> См., напр.: распоряжение Правительства РФ от 10 июня 2013 г. N 947-р "О создании федерального государственного бюджетного учреждения "Национальный парк "Берингия" [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс"; распоряжение Правительства РФ от 10 июня 2013 г. N 946-р "О создании федерального государственного бюджетного учреждения "Национальный парк "Онежское Поморье" [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс" и др.

 

Природоохранной практике известны, однако, и другие примеры, показывающие, что не всегда использование соответствующих правоположений способствует преодолению коллизий в экологическом праве.

Так, в 2001 г. Президиум ВС РФ вынес теоретически проблемное решение - Постановление от 27 июня 2001 г. N 67пв-01 "О рассмотрении в порядке надзора гражданского дела по жалобе на распоряжение Правительства РФ от 17 декабря 1999 г. N 2092-р", которое не давало на перспективу однозначного ответа на вопрос о способе применения Лесного кодекса РФ от 29 января 1997 г <1>. и Земельного кодекса РФ от 25 октября 2001 г <2>. в случае возникновения юридических коллизий <3>. Суть спорной ситуации заключалась в следующем.

--------------------------------

<1> Лесной кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 29 января 1997 г. N 22-ФЗ // СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 610.

<2> Земельный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.

<3> Васильева М.И. Публичные интересы в экологическом праве. М.: Изд-во МГУ, 2003. С. 83 - 85.

 

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 1999 г. N 2092-р "О переводе лесных земель в нелесные" <1> был разрешен перевод лесных земель в нелесные для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом, и изъятие земель лесов первой группы. Группа граждан обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с жалобой о признании недействительным указанного распоряжения, сославшись на то, что оно противоречит действующему законодательству Российской Федерации и нарушает их конституционное право на благоприятную окружающую природную среду, а также право на благоприятные условия жизни, здоровья и безопасность <2>.

--------------------------------

<1> О переводе лесных земель в нелесные: распоряжение Правительства РФ от 17 декабря 1999 г. N 2092-р // СЗ РФ. 1999. N 52. Ст. 6451.

<2> О признании недействительным распоряжения Правительства Российской Федерации от 17 декабря 1999 г. N 2092-р в части перевода лесных земель в нелесные в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом, и изъятия земель лесного фонда в лесах первой группы Московской области площадью 4 га: решение Верховного Суда РФ от 19 декабря 2000 г. N ГКПИ00-872 (отменено Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 27 июня 2001 г. N 67пв01) [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс".

 

Решением ВС РФ от 19 декабря 2000 г. N ГКПИ00-872 распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 декабря 1999 г. N 2092-р было признано недействительным в части перевода лесных земель в нелесные в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом, и изъятия земель лесного фонда в лесах первой группы, поскольку принято оно было, по мнению ВС РФ, с нарушением требований ст. 24 и 25 Земельного кодекса РСФСР от 25 апреля 1991 г. <1>, которые применительно к данной ситуации были признаны специальными.

--------------------------------

<1> Земельный кодекс РСФСР: Закон РСФСР от 25 апреля 1991 г. N 1103-1 (в ред. от 24 декабря 1993 г.) (утр. силу с 25 октября 2001 г.) [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс".

 

Позднее решение ВС РФ от 19 декабря 2000 г. N ГКПИ00-872 было пересмотрено в порядке надзора и отменено Постановлением Президиума ВС РФ от 27 июня 2001 г. N 67пв01. При принятии решения Президиум ВС РФ руководствовался следующим.

Согласно ст. 25 Земельного кодекса РСФСР от 25 апреля 1991 г. изъятие земель, занятых лесами первой группы, для государственных и общественных нужд допускается только в исключительных случаях, указанных в ст. 24 того же Кодекса (связанных с выполнением международных обязательств, разработкой месторождений ценных полезных ископаемых, строительством объектов культуры и истории, здравоохранения, образования, дорог, магистральных трубопроводов, линий связи, электропередачи и других линейных сооружений при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов). При этом Лесной кодекс РФ от 29 января 1997 г. ни в одной из своих норм не содержит ограничений и не перечисляет исключительные случаи, при которых возможен перевод лесов первой группы.

В силу ст. 1 Лесного кодекса РФ от 29 января 1997 г. нормы лесного права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать лесному законодательству Российской Федерации. Кроме того, по смыслу Постановления Президиума Верховного Суда РФ от 27 июня 2001 г. N 67п01 приоритет в случае возникновения коллизии правовых норм должен отдаваться нормам, принятым позднее. Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г. вступил в действие до принятия Конституции Российской Федерации, а поэтому приоритет имеет закон, принятый после принятия Основного Закона, т.е. Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997 г. Кроме того, Президиум ВС РФ отметил, что рассматриваемый спор касается в первую очередь сохранения лесных экосистем, а потому нормы, регулирующие лесные правоотношения, являются специальными по отношению к земельному законодательству. Исходя из изложенного при коллизии норм в Земельном кодексе РСФСР от 25 апреля 1991 г. и Лесном кодексе Российской Федерации от 29 января 1997 г. должны применяться нормы последнего.

Таким образом, с одной стороны, Президиум ВС РФ определил нормы лесного законодательства как специальные, а значит - приоритетные по отношению к земельным, но, с другой стороны, принял во внимание тот факт, что Лесной кодекс РФ от 29 января 1997 г. вступил в действие позже Земельного кодекса РСФСР от 25 апреля 1991 г. Следует отметить, что вступивший в действие позднее Лесного кодекса РФ от 29 января 1997 г. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. продолжил традиции Земельного кодекса РСФСР от 25 апреля 1991 г. в части особой охраны лесов первой группы, сузив круг исключительных случаев изъятия земель лесного фонда в лесах первой группы <1>.

--------------------------------

<1> Васильева М.И. Публичные интересы в экологическом праве. С. 85.

 

Рассмотренный случай показывает, что не всегда использование уже устоявшихся с течением времени правоположений позволяет быстро разрешить коллизионную ситуацию, возникшую в сфере правового регулирования охраны окружающей среды. Неоднородность экологических отношений и противоречивость интересов их участников приводят к тому, что, опираясь на одно и то же коллизионное правило, субъекты правоприменительной деятельности могут выносить прямо противоположные решения.

В рассматриваемом примере произошло совпадение сразу двух различных видов коллизий - содержательных и темпоральных <1>, что привело к трудностям в выборе коллизионного правила, применимого для разрешения возникшей коллизионной ситуации. Полагаем, что аргументы суда о приоритете нормативного правового акта, принятого позднее, в данном случае являются неубедительными. Формированию устойчивой правовой позиции правоприменителя способствовало бы принятие решения, основанного на признании приоритета специального закона.

--------------------------------

<1> Под совпадением коллизий в теории права понимают ситуации, когда между нормами возникает несколько разнородных коллизионных отношений. Такие ситуации влекут за собой и столкновение коллизионных правил (см. подробнее об этом: Власенко Н.А. Коллизионные нормы в советском праве. Иркутск: Изд-во Иркутского ун-та, 1984. С. 90 - 95).

 

Следует также заметить, что многие из выработанных в практике правоприменения правил преодоления коллизий получили свое официальное закрепление в экологическом законодательстве, трансформировавшись в коллизионные нормы экологического права. Так, практически во всех законодательных актах, регламентирующих экологические отношения, содержатся коллизионные нормы, указывающие на приоритетное использование норм Конституции РФ, обладающих высшей юридической силой (ст. 2 Федерального закона "Об охране окружающей среды", ст. 3 Федерального закона "О животном мире" и т.д.).

Получило свое юридическое закрепление в экологическом законодательстве и правоположение о том, что специальная норма отменяет действие общей. Так, в п. 3 ст. 3 Земельного кодекса РФ <1> говорится о том, что имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами. В данном случае законодателем предложена правовая конструкция, на основе которой нормы гражданского законодательства имеют общее значение, а нормы земельного и других обозначенных отраслей законодательства - специальное, и они в этом случае будут приоритетными. Однако справедливо отметить, что не все ученые-правоведы, практикующие юристы считают обоснованным применение принципа приоритета специального закона над общим в случае возникновения противоречий между гл. 17 Гражданского кодекса РФ <2> и Земельным кодексом РФ, поскольку считают, что отсутствует специфика субъекта и объекта регулируемых отношений, а гл. 17 Гражданского кодекса РФ и Земельный кодекс РФ регулируют абсолютно идентичные отношения <3>.

--------------------------------

<1> Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ (в ред. от 27 июля 2013 г.) [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы "Консультант Плюс".

<2> Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая): Федеральный закон от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ (в ред. от 27 июля 2013 г.) [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс".

<3> Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (по состоянию на 1 января 2004 г.) / Под ред. Т.Е. Абовой, А.Ю. Кабалкина. М.: Юрайт, 2004.

Часть 1   Часть 2   Часть 3

Содержание

Категория: Экология | Добавил: x5443x (16.01.2015)
Просмотров: 779 | Теги: охрана, окружающая, Среда | Рейтинг: 0.0/0
Всего комментариев: 0
Добавлять комментарии могут только зарегистрированные пользователи.
[ Регистрация | Вход ]
...




Copyright MyCorp © 2016