Воскресенье, 04.12.2016, 04:55
Высшее образование
Приветствую Вас Гость | RSS
Поиск по сайту


Главная » Статьи » Экология

§ 4. Дефектность экологического права как фактор, детерминирующий коррупционные процессы

§ 4. Дефектность экологического права как фактор, детерминирующий коррупционные процессы

 

Дефекты в экологическом праве не только снижают эффективность правового регулирования экологических отношений, но и создают питательную среду для злоупотребления служебным положением, полномочиями либо иного незаконного использования физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в личных целях, в целях третьих лиц или групп.

Непосредственно влияя на полноту и качество правового регулирования экологических отношений, несовершенства в экологическом праве способствуют повышению интенсивности коррупционных проявлений в сфере охраны окружающей среды, поскольку позволяют субъектам правоприменительной деятельности искажать истинный смысл правовой нормы в угоду своим незаконным интересам. Можно без особого преувеличения сказать, что чем более дефектно экологическое право, тем выше степень его коррупциогенности.

Чаще всего среди правовых факторов, способствующих развитию коррупции, эксперты называют низкое качество законодательства, выражающееся в наличии законодательных пробелов, противоречий между нормативными правовыми, в том числе и между законодательными, актами, регулирующими сходный круг отношений, отсутствие должной регламентации многих вопросов либо, наоборот, их избыточную регламентацию <1>. Обозначенные и иные дефекты в праве становятся факторами, детерминирующими коррупционные процессы и в сфере государственного регулирования охраны окружающей среды.

--------------------------------

<1> Бахарев А.В., Илий С.К. Факторы, детерминирующие коррупционные процессы // Коррупция: природа, проявления, противодействие: Монография; Отв. ред. академик РАН Т.Я. Хабриева. М.: Юриспруденция, 2012. С. 55 - 57.

 

Так, противоречащие друг другу нормы экологического права предоставляют должностному лицу возможность лавировать между различными вариантами правил поведения, руководствуясь при этом исключительно своим усмотрением, которое нередко искажает реальные социальные экологические интересы.

Являясь устойчивым фактором, способствующим формированию условий для возникновения коррупционных проявлений, коллидирующие (противоречивые) эколого-правовые предписания предоставляют должностному лицу легальную возможность выбора той правовой нормы, которая позволит ему удовлетворить свой корыстный или иной интерес в ущерб экологическим правам граждан. Проиллюстрируем сказанное на конкретном примере.

В соответствии со ст. 14 Федерального закона "Об охране атмосферного воздуха" выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух допускаются только на основании разрешений, выданных уполномоченными органами государственной власти. При этом именно разрешением на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух устанавливаются конкретные показатели (нормативы) предельно допустимых выбросов (временно согласованных выбросов) в атмосферный воздух.

Вместе с тем в п. 10 Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по предоставлению государственной услуги по выдаче разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух (за исключением радиоактивных веществ) <1>, определяющем исчерпывающий перечень документов, необходимых для предоставления названной государственной услуги, указывается обязательность предоставления для получения разрешения на выбросы уже утвержденных в установленном порядке и действующих нормативов предельно допустимых выбросов (временно согласованных выбросов) вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух. Таким образом, следуя логике предписаний административного регламента, можно сделать вывод, что процедуре выдачи разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух предшествует процедура утверждения нормативов предельно допустимых выбросов (временно согласованных выбросов) вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух.

--------------------------------

<1> Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по предоставлению государственной услуги по выдаче разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух (за исключением радиоактивных веществ): Приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 25 июля 2011 г. N 650 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2012. N 14.

 

Несмотря на то что выявленная коллизия между предписаниями указанных Федерального закона и Административного регламента, являющегося актом подзаконного нормативного правового регулирования, должна разрешаться в пользу нормы законодательного акта, в последние годы начала складываться правоприменительная практика, в соответствии с которой разрешение на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух выдается в рамках самостоятельной административной процедуры, не связанной во времени с процедурой установления нормативов выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух. Предприятию-природопользователю приходится сначала обращаться в уполномоченные органы государственной власти за предоставлением государственной услуги по установлению соответствующих нормативов, а потом - за предоставлением государственной услуги по выдаче разрешений на выбросы.

Такая двухступенчатая процедура разрешительной деятельности в сфере охраны атмосферного воздуха не только не соответствует положениям ст. 14 Федерального закона "Об охране атмосферного воздуха", но и создает дополнительные административные барьеры для субъектов хозяйственной и иной деятельности, увеличивая тем самым потенциал коррупциогенности экологического законодательства.

Наличие пробелов в экологическом праве также является коррупционным фактором, поскольку отсутствие правового регулирования отношений, которые объективно требуют этого, создает благоприятную почву для активизации "самодеятельности" государственных и муниципальных служащих, расширяет границы зон повышенного коррупционного риска в сфере управления охраной окружающей среды.

Полное или частичное отсутствие нормативных установлений, необходимых для упорядочения экологических отношений, - состояние, типичное для правового регулирования охраны окружающей среды. Многие из существующих пробелов в экологическом праве несут в себе коррупционный "заряд". Таков, к примеру, правовой пробел в части законодательного определения срока действия положительного заключения государственной экологической экспертизы, который расширяет пределы усмотрения должностных лиц органов государственной власти, проводящих государственную экологическую экспертизу.

Согласно п. 5 ст. 18 Федерального закона "Об экологической экспертизе" положительное заключение государственной экологической экспертизы имеет юридическую силу в течение срока, определенного федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов Российской Федерации, проводящими конкретную государственную экологическую экспертизу. Никаких требований к определению этого срока указанный Закон не содержит, равно как и критериев, позволяющих дифференцировать сроки действия положительных заключений государственной экологической экспертизы, например, в зависимости от степени воздействия на окружающую среду намечаемой в рамках объекта экспертизы хозяйственной и иной деятельности. В этой связи на практике нередки случаи установления разных сроков действия положительных заключений государственной экологической экспертизы в отношении одних и тех же объектов государственной экологической экспертизы, реализуемых в одном субъекте Российской Федерации.

К коррупциогенно опасным дефектам правового регулирования охраны окружающей среды следует отнести избыточность отдельных эколого-правовых предписаний, которая преимущественно проявляется установлением в экологическом законодательстве множественных согласительных процедур, а также чрезмерной детализацией правил поведения природопользователей. Такие нормативные излишества трудоемки для исполнения юридическими и физическими лицами, требуют от субъектов права значительных затрат, которых они стараются избежать, в частности выступая инициатором коррупционного поведения <1>.

--------------------------------

<1> Абызов Р.М. Об оценке коррупциогенности российского законодательства // Меры противодействия коррупции: проблемы разработки и реализации. Материалы науч.-практ. семинара с приложением международных правовых актов и проектов федеральных законов; Под ред. С.В. Землюкова. Барнаул: Издательский дом "Барнаул", 2009 [Электронный ресурс]. URL: http://www.altsovet.ru/audition/2/ (дата обращения: 01.02.2012).

 

В сфере охраны окружающей среды высоким коррупционным потенциалом обладает процедура установления нормативов выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух для стационарных источников выбросов (юридического лица в целом или его отдельных производственных территорий), поскольку предусматривает необходимость получения природопользователем целого ряда согласований. В частности, обязательным условием утверждения нормативов предельно допустимых выбросов в атмосферный воздух является наличие санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии этих нормативов санитарным правилам <1>. Обозначенное требование устанавливает избыточное регулирование, поскольку проекты нормативов предельно допустимых выбросов в атмосферный воздух разрабатываются в настоящее время на основании гигиенических нормативов предельно допустимых концентраций вредных (загрязняющих) веществ в атмосферном воздухе <2>, т.е. нормативов, разработанных в соответствии с санитарными правилами для целей обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

--------------------------------

<1> О нормативах выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него: Постановление Правительства Российской Федерации от 2 марта 2000 г. N 183 (в ред. от 5 июня 2013 г.) [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс".

<2> Напомним, что несмотря на указание в ст. 11 Федерального закона "Об охране атмосферного воздуха" на обязательность установления не только гигиенических, но и экологических нормативов качества атмосферного воздуха, в России нет действующих экологических нормативов качества этого компонента природной среды.

 

Высокие коррупционные риски могут быть обусловлены и таким дефектом экологического права, как несовершенство содержащихся в нем правовых конструкций.

Неудачные (ошибочные) эколого-правовые конструкции не только слабо результативны как правовые модели, в связи с тем что перестают соответствовать цели и логике правового регулирования экологических отношений, не отображают реальные потребности общества в установлении юридических требований в области охраны окружающей среды, но и зачастую содержат в себе правовые нормы, создающие поле для коррупционной деятельности органов государственной или муниципальной власти.

Как правило, в дефектных правовых конструкциях присутствуют наиболее типичные коррупциогенно опасные нормы (отсылочные и бланкетные нормы, нормы, коллидирующие между собой, нормы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил и т.д.), которые при недобросовестности государственного или муниципального служащего способствуют совершению коррупционных правонарушений.

Так, юридическая конструкция правового института нормирования в области охраны окружающей среды содержит в себе целый ряд дефектных, коррупциогенно опасных правовых норм, не позволяющих максимально эффективно решать задачу предотвращения негативного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности. Речь идет о законодательно закрепленной возможности установления лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов в окружающую среду в случае, когда природопользователь не может обеспечить соблюдение нормативов допустимых выбросов и сбросов.

По общему правилу в соответствии со ст. 22 Федерального закона "Об охране окружающей среды" в целях предотвращения негативного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности для природопользователей (конкретного источника вредного воздействия) устанавливаются нормативы допустимого воздействия на окружающую среду (нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, нормативы образования отходов производства и потребления и др.), превышение которых влечет для субъектов хозяйственной и иной деятельности наступление административно-правовой или уголовно-правовой ответственности в зависимости от причиненного окружающей среде вреда.

Исключение из этого правила, которое и содержит коррупциогенно опасную правовую норму, фиксирует п. 3 ст. 23 указанного Федерального закона, закрепляющий возможность установления для источников воздействия на окружающую среду на основании разрешения уполномоченного органа государственной власти специальных лимитов на выбросы и сбросы веществ и микроорганизмов, многократно превышающих по своим количественным значениям нормативы допустимых выбросов и сбросов. Несмотря на то что лимиты на выбросы и сбросы устанавливаются только на период проведения мероприятий по охране окружающей среды (внедрения наилучших существующих технологий, реализации других природоохранных проектов) и с учетом поэтапного достижения установленных нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, они позволяют субъектам хозяйственной и иной деятельности превышать нормативы допустимого воздействия на окружающую среду, оставаясь при этом в рамках правового поля.

Такой подход российского законодателя к системе нормирования в области охраны окружающей среды не только ограничивает функциональный потенциал инструментов природоохранного нормирования и не стимулирует природопользователей к снижению негативного воздействия на окружающую среду, но и создает условия для возникновения коррупционных проявлений, поскольку определение количественных пределов, установленных в форме лимитов ограничений выбросов и сбросов загрязняющих веществ и микроорганизмов в окружающую среду, во многом зависит от усмотрения должностных лиц органов государственной власти, принимающих решение об установлении таких лимитов.

Повышает потенциал коррупциогенности правовой конструкции нормирования в области охраны окружающей среды и существующий в российском законодательстве пробел в части определения понятия "мероприятия по охране окружающей среды", которое имеет ключевое значение для определения периода, на который устанавливаются лимиты на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов в окружающую среду. Обозначенный пробел позволяет должностным лицам в процессе принятия решения об установлении лимитов на выбросы и сбросы подводить под данное словосочетание даже слабоэффективные меры по охране окружающей среды, формально не нарушая при этом букву закона.

В экологическом праве присутствуют и другие дефектные правовые конструкции, которые позволяют должностному лицу уполномоченного органа публичной власти совершать коррупционные действия, нарушающие экологические интересы общества и государства. Речь в данном случае идет о нормативной модели правового института государственной экологической экспертизы.

Несмотря на огромный институциональный потенциал, государственная экологическая экспертиза в современный период выполняет лишь факультативную роль в решении задач охраны окружающей среды, поскольку проводится в отношении слишком узкого перечня объектов. При этом дифференциация требований к проведению государственной экологической экспертизы разных по масштабу воздействия на окружающую среду объектов хозяйственной и иной деятельности в законодательстве отсутствует. Более того, ввиду дублирования в части проверки проектной документации на соблюдение обязательных экологических требований государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий государственная экологическая экспертиза рассматривается субъектами экономической деятельности как излишний административный барьер, дополнительное финансовое обременение.

Рассматривая дефектность экологического права как фактор, детерминирующий коррупционные процессы, необходимо обратить внимание на то, что не все недостатки, присущие современному экологическому праву, обладают коррупционным потенциалом. Многие из них нейтральны с позиции коррупциогенности, поскольку не оказывают прямого влияния на развитие коррупционных отношений.

Так, не могут быть отнесены к коррупциогенным дефектам пробелы в экологическом праве в части регламентации общественных отношений по организации всеобщего и комплексного экологического образования, поскольку положения ст. 72 Федерального закона "Об охране окружающей среды", четко не определяющие механизм функционирования системы экологического образования, не создают условий для совершения правоприменителем коррупционных правонарушений. Такие дефекты негативно сказываются на качестве и развитии правового регулирования общественных отношений в области образовательной деятельности.

Не являются коррупциогенно опасными и некоторые юридико-технические недостатки экологического законодательства, в частности выявляемые в нем отдельные логические противоречия. Так, в ст. 3 Федерального закона "Об экологической экспертизе" в качестве одного из принципов экологической экспертизы называется принцип презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности. Вместе с тем в ст. 11 и 12 этого Федерального закона закреплены перечни объектов государственной экологической экспертизы федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации. Таким образом, законодатель, с одной стороны, признает все виды хозяйственной и иной деятельности потенциально экологически опасными, но, с другой стороны, вводит закрытые перечни объектов государственной экологической экспертизы <1>. С формальной точки зрения рассматриваемое противоречие - логическая ошибка, дефект в экологическом законодательстве, однако никакой коррупционной угрозы оно не несет.

--------------------------------

<1> Игнатьева И.А. Экологическое законодательство России и проблемы его развития. М.: Изд-во МГУ, 2001. С. 137.

 

Итак, отмеченные выше коррупциогенные дефекты правового регулирования охраны окружающей среды позволяют нам причислить экологическое право к когорте коррупциогенноемких отраслей системы российского права. Вместе с тем отметим, что сами по себе дефектные законодательные установления в сфере охраны окружающей среды "не влекут непременно коррупционных правонарушений. Необходимо наличие персоны, желающей эти дефекты обратить себе во благо" <1>. Таким образом, недостатки экологического законодательства не являются первопричиной возникновения коррупционных проявлений, они лишь создают потенциальную возможность для развития коррупционных отношений, "оставляют "проходы" для совершения коррупционных действий" <2>. Сказанное, однако, не уменьшает в целом высокого коррупционного потенциала дефектных эколого-правовых норм, что актуализирует необходимость совершенствования действующего экологического права и практики его применения в целях снижения уровня коррупционной напряженности в сфере охраны окружающей среды.

--------------------------------

<1> Баранов В.М. Зоны повышенного риска в деятельности органов государственной власти в ракурсе презумпции виновности чиновников // Журнал российского права. 2013. N 2. С. 76.

<2> Тихомиров Ю.А. Коррупция - вызов современному государству (заключение) // Коррупция: природа, проявления, противодействие: Монография; Отв. ред. академик РАН Т.Я. Хабриева. М.: Юриспруденция, 2012. С. 629.

Содержание

Категория: Экология | Добавил: x5443x (16.01.2015)
Просмотров: 486 | Теги: охрана, окружающая, Среда | Рейтинг: 0.0/0
Всего комментариев: 0
Добавлять комментарии могут только зарегистрированные пользователи.
[ Регистрация | Вход ]
...




Copyright MyCorp © 2016