Воскресенье, 04.12.2016, 19:16
Высшее образование
Приветствую Вас Гость | RSS
Поиск по сайту


Главная » Статьи » Экология

§ 3. Виды эколого-правовых коллизий

§ 3. Виды эколого-правовых коллизий

 

Наряду с вопросом об определении понятия "коллизия в экологическом праве" и исследованием причин появления коллизий, необходимо также остановиться на проблематике идентификации их видов. Очевидно, что те виды коллизий в праве, которые могут претендовать на статус общепринятых в теории права, естественным образом могут быть найдены и в экологическом праве.

Так, в зависимости от того, каковы противоречащие друг другу стороны <1>, коллизии в экологическом праве могут быть разделены на три основные группы.

--------------------------------

<1> Баймаханов М.Т. Указ. соч. С. 52, 215 - 217.

 

1. Первую группу образуют противоречия между эколого-правовыми явлениями, с одной стороны, и общественными явлениями, лежащими вне экологического права, - с другой. В контексте проводимого исследования в качестве иллюстрации обозначенной разновидности коллизий назовем существующие противоречия между экологическим правом, устанавливающим в целях охраны окружающей среды правовые ограничения экономической деятельности (требования о платности природопользования, о возмещении вреда окружающей среде, об учете природных особенностей территорий при планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности, о запрете хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды, и т.д.), и экономическими отношениями, для которых такие ограничения становятся факторами, сдерживающими развитие, поскольку существенно уменьшают экономическую выгоду для их участников.

2. Противоречия между разными составными частями экологического права - вторая группа противоречий, которая также обнаруживает себя в сфере эколого-правового регулирования. В данном случае сторонами, коллидирующими между собой, могут выступать система экологического права и правоотношения, складывающиеся в сфере охраны окружающей среды, экологическое правосознание и нормы экологического права и т.д.

3. Третью группу противоречий в сфере правового регулирования образуют противоречия внутри каждой составной части экологического права (например, внутри системы экологического права). В рамках этой группы факультативно могут быть выделены материальные и формальные противоречия в экологическом праве. К материальным относятся противоречия между общественными отношениями, с одной стороны, и направленными на их регулирование нормами экологического права - с другой. Формальные же противоречия возникают между самими эколого-правовыми нормами.

Ярким примером, подтверждающим существование материальных коллизий в сфере правового регулирования охраны окружающей среды, является противоречие между общественными отношениями, складывающимися в сфере природоохранного нормирования, и регламентирующими их нормами экологического права. Так, для обеспечения реализации целей государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, гарантирующего сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, необходимо установить специальные экологические нормативы качества окружающей среды - нормативы, принятые в соответствии с физическими, химическими, биологическими и иными показателями, характеризующими состояние окружающей среды. Однако правовой институт нормирования в области охраны окружающей среды, декларируя возможность существования таких нормативов, фактически решает поставленные перед ним задачи с помощью нормативов, разработанных не для целей охраны окружающей среды, а для иных целей (например, для целей обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения). Так, для расчета нормативов допустимого воздействия на водные объекты хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водопользования в качестве нормативов качества воды субъекты общественных отношений по природоохранному нормированию применяют предельно допустимые концентрации для химических веществ в воде водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водопользования (гигиенические ПДК) и ориентировочные допустимые уровни (ОДУ) химических веществ в воде водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водопользования, являющиеся по своей юридической природе гигиеническими, а не экологическими нормативами.

Формальные эколого-правовые коллизии возникают, как мы уже отметили, между эколого-правовыми нормами. К противоречиям такого рода можно отнести, например, несогласованность предписаний ст. 11 Федерального закона "Об охране озера Байкал" и ст. 53.6 Лесного кодекса РФ. В частности, в соответствии с действующей редакцией ст. 11 Федерального закона "Об охране озера Байкал" в центральной экологической зоне Байкальской природной территории (на территории, которая включает в себя озеро Байкал с островами, прилегающую к озеру Байкал водоохранную зону, а также ООПТ, прилегающие к озеру Байкал) запрещаются сплошные рубки. Однако в ст. 53.6 Лесного кодекса РФ при проведении мероприятий по ликвидации чрезвычайной ситуации в лесах, возникшей вследствие лесных пожаров, допускается осуществление сплошных рубок лесных насаждений без предоставления лесных участков, в том числе в целях создания противопожарных разрывов. Никаких исключений из этого правила в отношении Байкальской природной территории Лесной кодекс РФ не устанавливает.

Формальные коллизии в экологическом праве в зависимости от юридической силы коллидирующих норм могут быть горизонтальными и вертикальными. Горизонтальными коллизии признаются тогда, когда коллидируют нормы равной юридической силы, а вертикальными - если разной (большей или меньшей) <1>.

--------------------------------

<1> Власенко Н.А. Коллизионные нормы в советском праве. Иркутск: Изд-во Иркутского ун-та, 1984. С. 26 - 29.

 

Горизонтальная юридическая коллизия существует в настоящее время между предписаниями Федеральных законов "Об охране окружающей среды" и "Об экологической экспертизе" в части определения предмета экологической экспертизы. Первый из названных федеральных законов провозглашает, что экологическая экспертиза проводится в целях установления соответствия документов и (или) документации, обосновывающих планируемую хозяйственную и иную деятельность, требованиям в области охраны окружающей среды (п. 1 ст. 33 Федерального закона "Об охране окружающей среды"), а второй предметом данной экспертизы признает установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды (ст. 1 Федерального закона "Об экологической экспертизе").

Поскольку требования в области охраны окружающей среды могут устанавливаться не только техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды (например, градостроительным законодательством), то очевидно, что содержание предмета экологической экспертизы в Федеральном законе "Об охране окружающей среды" определено шире, чем в Федеральном законе "Об экологической экспертизе". Последний ограничивает предмет экологической экспертизы установлением соответствия экологическим требованиям, содержащимся в технических регламентах и законодательстве в области охраны окружающей среды.

Вертикальные коллизии между эколого-правовыми нормами также существуют. К их числу, в частности, можно отнести противоречие между предписаниями Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" и Постановления Правительства РФ от 10 августа 1993 г. N 769 "Об утверждении Положения о национальных природных парках Российской Федерации" <1> как в части обозначения одной из категорий ООПТ, так и в части зонирования ее территории.

--------------------------------

<1> Об утверждении Положения о национальных природных парках Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 10 августа 1993 г. N 769 (в ред. от 1 ноября 2012 г.) [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс".

 

Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" в качестве самостоятельной категории ООПТ выделяет национальные парки. При этом он устанавливает возможность выделения на их территории следующих зон:

- заповедной зоны, предназначенной для сохранения природной среды в естественном состоянии, в границах которой запрещается осуществление любой экономической деятельности;

- особо охраняемой зоны, которая предназначена для сохранения природной среды в естественном состоянии и в границах которой допускаются проведение экскурсий, посещение такой зоны в целях познавательного туризма;

- рекреационной зоны, предназначенной для обеспечения и осуществления рекреационной деятельности, развития физической культуры и спорта, а также размещения объектов туристской индустрии, музеев и информационных центров;

- зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, которая предназначена для сохранения указанных объектов и в границах которой допускается осуществление необходимой для их сохранения деятельности, а также рекреационной деятельности;

- зоны хозяйственного назначения, в границах которой допускается осуществление деятельности, направленной на обеспечение функционирования природоохранного учреждения, осуществляющего управление национальным парком, и жизнедеятельности граждан, проживающих на территории национального парка;

- зоны традиционного экстенсивного природопользования, которая предназначена для обеспечения жизнедеятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и в границах которой допускается осуществление традиционной хозяйственной деятельности и связанных с ней видов неистощительного природопользования (ст. 15).

Однако в названном Постановлении Правительства РФ от 10 августа 1993 г. N 769 национальные парки не только именуются национальными природными парками, но и предусматривается иное функциональное зонирование их территории. Согласно п. 6 Положения о национальных природных парках Российской Федерации на территориях национальных природных парков могут быть выделены такие функциональные зоны, как: зоны заповедного режима, в пределах которых любое хозяйственное и рекреационное использование территории запрещено; зоны заказного режима, обеспечивающие условия сохранения природных объектов, в пределах которых допускается строго регулируемое рекреационное пользование; зоны познавательного туризма, предназначенные для организации экологического просвещения и ознакомления с достопримечательностями национального природного парка; зоны рекреационного использования, включая территории, предназначенные для спортивной и любительской охоты и рыболовства; зоны охраны историко-культурных объектов, обеспечивающие условия для сохранения комплексов и объектов культурного наследия; территории агроландшафтов, предназначенные для ведения сельского хозяйства экологически безвредными методами; зоны обслуживания посетителей, предназначенные для размещения гостиниц, палаточных лагерей и иных объектов туристического сервиса, культурного, бытового и информационного обслуживания; зоны хозяйственного назначения, в пределах которых ведутся хозяйственно-производственные работы, необходимые для обеспечения функционирования национального природного парка, а также удовлетворения основных нужд проживающего на его территории населения.

Весьма интересной для исследователей-юристов может оказаться классификация юридических коллизий, предложенная Ю.А. Тихомировым, в соответствии с которой коллизии (противоречия), возникающие в любой отрасли права, можно рассматривать как столкновения правовых явлений в трех плоскостях: в правопонимании, объективном праве и правовой практике (правоприменении). Коллизии первого уровня - столкновения различных концепций о праве - непосредственно проявляются в научных трудах и дискуссиях. Коллизионность объективного права видится ученому в столкновении самих норм права. Коллизии в сфере правовой практики - это столкновения государственно-властных актов индивидуального характера, например решений судебных органов одного уровня по аналогичным делам <1>. Рассмотрим некоторые из обозначенных видов правовых коллизий в плоскости экологического права.

--------------------------------

<1> Тихомиров Ю.А. Коллизионное право: Учеб. и науч.-практ. пособие. М.: Юринформцентр, 2000. С. 42.

 

Определяя коллизии первого уровня - коллизии в понимании экологического права, можно говорить о том, что в эколого-правовой науке до сих пор ведутся споры (правда, сейчас уже не такие жаркие) относительно наименования исследуемой отрасли права и ее содержания. Так, за всю историю становления у отрасли права "экологическое право" существовало не одно наименование. В период становления исследуемой правовой отрасли (конец 1950-х - середина 1980-х годов) можно было встретить такие наименования, как: "природно-ресурсовое право" (С.Б. Байсалов, Н.Д. Казанцев); "природоресурсовое право" (В.П. Балезин, О.С. Колбасов); "право рационального природопользования" (В.Л. Мунтян); "природоохранительное право" (С.Б. Байсалов, А.И. Казанник, О.С. Колбасов, Е.Н. Лисицин, В.В. Петров); "право окружающей среды" (О.С. Колбасов); "экологическое право" (О.С. Колбасов, Е.Н. Лисицин, Н.С. Макаревич); "энвайроментальное право" (О.С. Колбасов, В.А. Чичварин) и др. И лишь к середине 1980-х годов остались только два основных термина, определяющих наименование динамично развивающейся отрасли права, - "право окружающей среды" (О.С. Колбасов, А.С. Тимошенко, Ю.С. Шемшученко) и "экологическое право" (В.И. Андрейцев, М.М. Бринчук, С.Б. Байсалов, С.А. Боголюбов, А.А. Забелышенский, В.В. Круглов, В.В. Петров, А.С. Шестерюк и др.) <1>.

--------------------------------

<1> Ефимова Е.И. Эволюция наименования отрасли права в эколого-правовых исследованиях // Экологическое право. 2005. N 1. С. 14 - 15.

 

Дискуссионным в эколого-правовой науке остается и вопрос об определении предмета регулирования экологического права. Одни правоведы считают, что экологическое право - это совокупность взаимосвязанных норм права, регулирующих общественные отношения в области взаимодействия общества и окружающей среды <1>. Другие полагают, что экологическое право направлено на регулирование общественных отношений собственности на природные ресурсы, по обеспечению рационального использования природных ресурсов и охране окружающей среды от вредных химических, физических и биологических воздействий в процессе хозяйственной и иной деятельности, по защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц <2>. Третьи рассматривают экологическое право как отрасль, регулирующую общественные отношения, которые возникают, изменяются и прекращаются в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности <3>.

--------------------------------

<1> Боголюбов С.А. Экологическое право: Учебник. М.: Юристъ, 2004. С. 30.

<2> Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2004. С. 63.

<3> Винокуров А.Ю., Винокуров Ю.Е., Фомин С.А. Экологическое право: Программа курса, учебник, практикум / Под общ. ред. Ю.Е. Винокурова. М.: Экзамен, 2006. С. 14.

 

Примеров, подтверждающих наличие противоречий в экологическом праве второго уровня - в объективном праве, более чем достаточно, и многие из них мы уже осветили в настоящей работе. Здесь же обратим внимание на то, что "даже среди положений Конституции Российской Федерации, посвященных охране окружающей среды, существует коллизия двух правовых приоритетов: 1) права на благоприятную окружающую среду, а также права частной собственности на землю, отнесенных к числу высших ценностей нашего общества и государства; 2) положений о конституционно-правовом режиме природных ресурсов, являющихся приоритетными в силу отнесения их к основам конституционного строя" <1>.

--------------------------------

<1> Киреев В.В. Конституционно-правовые и межотраслевые аспекты экологизации законодательства о предпринимательской деятельности // Экологическое право. 2004. N 5. С. 12.

 

Действительно, Конституция Российской Федерации определяет особенности природных ресурсов как объектов собственности, использования и охраны (ст. 9, 36); поощряет деятельность, способствующую экологическому благополучию (ст. 41); закрепляет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного экологическим правонарушением (ст. 42); устанавливает обязанность сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58).

Из указанных статей к основам конституционного строя относятся только положения ст. 9 о природных ресурсах как объектах собственности, использования и охраны, т.е. именно эти положения имеют более высокую юридическую силу по отношению к другим положениям Конституции РФ, направленным на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов, и могут быть изменены только в особом порядке. Что же касается других положений, то они относятся к правам и свободам человека и гражданина (ст. 36, 41, 42 Конституции РФ), а также к его обязанностям (ст. 58 Конституции РФ). Вместе с тем согласно ст. 2 Конституции РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являются обязанностью государства <1>.

--------------------------------

<1> Киреев В.В. Указ. соч. С. 12 - 13.

 

Третий уровень проявления коллизий в экологическом праве - правоприменительная практика. Коллизии в процессе применения норм экологического права возникают в случае, когда по одному и тому же вопросу субъектами правоприменительной деятельности (судебными и административными органами) выносятся различные решения. Иными словами, речь идет о коллизиях между правоприменительными актами, принятыми в целях обеспечения реализации норм экологического права.

Так, Постановлением Московского городского суда от 21 октября 2002 г. гражданка К. была подвергнута административному штрафу за несанкционированную вырубку дерева на земельном участке, находящемся в ее пользовании. Из материалов дела известно, что земельный участок расположен в пределах ООПТ.

Не согласившись с данным Постановлением, гражданка К. обжаловала его в Верховном Суде Российской Федерации (далее - ВС РФ), который признал жалобу обоснованной, в частности, потому, что административное наказание было применено после истечения двухмесячного срока со дня порубки дерева (п. 1 ст. 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях <1>, далее - КоАП РФ). Обсудив доводы жалобы, ВС РФ вынес решение, на основании которого признал постановление суда подлежащим отмене, административное производство - прекращению. При вынесении решения Судебная коллегия по гражданским делам ВС РФ руководствовалась тем, что К. не допустила нарушение законодательства Российской Федерации об охране окружающей природной среды, за которое привлечение к административной ответственности возможно по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения.

--------------------------------

<1> Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (в ред. от 31 декабря 2002 г.) [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс".

 

Дерево было срублено одно, диаметр его составлял 40 см, срублено оно было на земельном участке, находящемся в пользовании К., поэтому, исходя из содержания Федерального закона "Об охране окружающей среды", нельзя сделать вывод о том, что в рассматриваемом случае было допущено нарушение законодательства Российской Федерации об охране окружающей природной среды. Судебная коллегия по гражданским делам ВС РФ признала, что указанное правонарушение относится к административному правонарушению в области охраны природопользования, а значит, по смыслу ст. 4.5 КоАП РФ, давность привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства в области охраны природопользования составляет два месяца со дня совершения административного правонарушения <1>.

--------------------------------

<1> Производство по делу об административном правонарушении прекращено, поскольку истек срок давности привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства в области охраны природопользования: решение Верховного Суда РФ от 10 января 2003 г. N 5-Г02-165 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс".

 

Позднее Определением Президиума ВС РФ от 9 июля 2003 г. <1> решение Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ по рассматриваемому делу было отменено, а Постановление судебной коллегии Московского городского суда оставлено в силе. При этом свое решение Президиум ВС РФ мотивировал следующим.

--------------------------------

<1> Определение Президиума Верховного Суда РФ от 9 июля 2003 г. [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс".

 

1. Принимая решение, Судебная коллегия по гражданским делам ВС РФ пришла к выводу о том, что, исходя из содержания Федерального закона "Об охране окружающей среды", в данном случае было допущено нарушение не законодательства об охране окружающей природной среды, а законодательства в области охраны природопользования. Между тем согласно ст. 1 названного Закона охрана окружающей среды представляет собой деятельность, направленную на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий. В силу ст. 4 этого Закона объектами охраны окружающей среды от порчи, уничтожения, иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности являются, в том числе, леса и иная растительность.

2. Административное правонарушение, предусмотренное ст. 8.39 КоАП РФ (на основании которой был поставлен вопрос о привлечении гражданки К. к административной ответственности), заключается в нарушении установленного режима или иных правил охраны и использования окружающей среды и природных ресурсов на особо охраняемых природных территориях либо в их охранных зонах. Статья 8.39 КоАП РФ включена в гл. 8 этого Кодекса "Административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования".

Таким образом, вывод Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ о том, что гражданка К. не совершала административного правонарушения в области охраны окружающей природной среды, противоречит вышеприведенным положениям федеральных законов, которые рассматривают рациональное природопользование (использование природных ресурсов) в качестве составной части охраны окружающей среды и не выделяют в качестве самостоятельных правонарушений правонарушения в области охраны окружающей природной среды и в области природопользования.

3. Указание Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ на то, что совершенное гражданкой К. правонарушение относится к области охраны природопользования, само по себе является неверным, поскольку в ст. 1 Федерального закона "Об охране окружающей среды" предусмотрена охрана окружающей среды, а не природопользования.

Допустив в процессе осуществления деятельности по возведению жилого дома порубку дерева на ООПТ, К. совершила тем самым правонарушение в области охраны окружающей природной среды. Поэтому в силу ст. 4.5 КоАП РФ за нарушение законодательства Российской Федерации об охране окружающей природной среды лицо может быть привлечено к административной ответственности в течение одного года со дня совершения административного правонарушения.

Исследуя данную коллизионную ситуацию, мы видим, что в процессе применения норм экологического права (как собственно природоохранных, так и экологизированных, содержащихся в КоАП РФ) решения, принимаемые судебными инстанциями, могут быть прямо противоположными. Московский городской суд, рассматривая дело по существу, опираясь на нормы Федерального закона "Об охране окружающей среды" и КоАП РФ, привлекает гражданку К. к административной ответственности, а Судебная коллегия ВС РФ, ссылаясь на нормы этих же нормативных правовых актов, не обнаруживает в действиях гражданки К. состава административного правонарушения. Преодолена сложившаяся коллизионная ситуация была только с помощью правоприменительного акта Президиума ВС РФ, который вынес окончательное решение по рассматриваемому делу, разрешив возникшую коллизию между правоприменительными актами судебных органов.

Достаточно распространенной в юридической литературе является классификация, согласно которой могут быть выделены:

1) коллизии между нормативными правовыми актами или отдельными правовыми нормами;

2) коллизии в правотворчестве;

3) коллизии в правоприменении;

4) коллизии полномочий и статусов государственных органов, должностных лиц, других властных структур.

Отдельно в рамках представленной классификации рассматриваются коллизии между законами и подзаконными актами; между Конституцией и всеми иными актами, в том числе законами; между общефедеральными актами и актами субъектов Российской Федерации, в том числе между конституциями <1>.

--------------------------------

<1> Матузов И.М. Коллизии в праве: причины, виды и способы разрешения // Правоведение. 2000. N 5. С. 226.

 

Коллизии в правотворчестве возникают в процессе разработки и принятия нормативных правовых актов, направленных на регулирование общественных отношений, складывающихся в сфере охраны окружающей среды. Такие коллизии обычно имеют субъективную природу происхождения и появляются чаще всего вследствие нарушения правил юридической техники при создании эколого-правовых предписаний. К числу коллизий такого рода нами могут быть отнесены как противоречия между действующими и проектируемыми эколого-правовыми нормами, так и противоречия только между создаваемыми нормами экологического права. Кроме того, правотворческими могут быть признаны и коллизии, свойственные системе экологического права, поскольку возникают они на стадии разработки и принятия эколого-правовых норм.

Особый интерес в контексте проводимого исследования представляют коллизии полномочий и статусов государственных органов, должностных лиц, других властных структур, поскольку их проявления негативно сказываются на эффективности деятельности органов государственной власти, осуществляющих управление в сфере охраны окружающей среды.

Острая коллизия полномочий органов государственной власти в сфере охраны окружающей среды существовала длительный период в связи с наделением полномочиями по проведению государственной экологической экспертизы на федеральном уровне сразу двух ведомств - Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзора) <1> и Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) <2>; при этом четкое разграничение сфер ответственности между этими органами государственной власти отсутствовало. Кроме того, ввиду практической невозможности установления обоснованных критериев разграничения объектов государственной экологической экспертизы, которое позволяло бы разграничить компетенцию Ростехнадзора и Росприроднадзора <3>, эти органы исполнительной власти проводили данный вид экспертизы практически по одним и тем же объектам, перечисленным в ст. 11 и 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе" <4>.

--------------------------------

<1> О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору: Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 401 (в ред. Постановлений Правительства РФ от 21 января 2006 г. N 23, от 29 мая 2006 г. N 335) // СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3348.

<2> Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. N 370: Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. (в ред. Постановлений Правительства РФ от 20 октября 2006 г. N 620, от 20 декабря 2006 г. N 780) // СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3347.

<3> Ростехнадзор проводил государственную экологическую экспертизу в отношении объектов, оказывающих воздействие на окружающую среду, а Росприроднадзор - в отношении объектов, оказывающих воздействие на природные ресурсы. С юридической точки зрения такое разграничение полномочий в области государственной экологической экспертизы весьма условно, поскольку природные ресурсы являются частью компонентов окружающей среды, а потому воздействовать на часть целого, не воздействуя при этом на целое, невозможно.

<4> Об экологической экспертизе: Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ (в ред. от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ) [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс".

 

Существование сразу двух органов исполнительной власти, осуществляющих государственную экологическую экспертизу, прямо противоречило Федеральному закону "Об экологической экспертизе", а именно положениям ч. 1 ст. 10 этого Закона, согласно которым государственная экологическая экспертиза организуется и проводится федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы, а значит, исходя из понимания буквы закона, только одним органом государственной власти, уполномоченным осуществлять данный вид экологической экспертизы.

Нельзя не обозначить и коллизионную ситуацию, которая сложилась в свое время и вокруг осуществления государственного экологического контроля (теперь государственного экологического надзора). В соответствии с Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1> субъекты Российской Федерации были лишены права на осуществление государственного экологического контроля. Фактически он был "свален" на муниципальные органы, чего в принципе быть не должно, поскольку на органы местного самоуправления был возложен муниципальный экологический контроль. Способен ли был муниципальный контроль заменить государственный, так как муниципальные органы - это негосударственные органы власти с соответствующим организационно-техническим обеспечением? Сегодня на этот вопрос можно ответить однозначно - нет, поскольку дальнейшее реформирование системы государственного экологического контроля привело к тому, что сегодня муниципальный экологический контроль практически полностью ликвидирован.

--------------------------------

<1> О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ // СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607.

 

Деление коллизий в экологическом праве на виды может быть осуществлено и по другим основаниям. Так, в зависимости от характера причин, повлекших их возникновение, коллизии могут быть объективными и субъективными, внешними и внутренними.

В зависимости от предмета коллизии в экологическом праве могут быть нормативными и ненормативными. К числу нормативных коллизий относятся юридические противоречия между нормативными правовыми актами, направленными на регулирование общественных отношений, возникающих в сфере охраны окружающей среды, в правопонимании, толковании и применении норм экологического права. Ненормативные юридические коллизии возникают в экономической, политической, экологической, социальной и иных сферах общественной жизни <1>.

--------------------------------

<1> Тихомиров Ю.А. Коллизионное право: Учеб. и науч.-практ. пособие. М.: Юринформцентр, 2000. С. 44.

 

Классифицировать противоречия в экологическом праве можно и в зависимости от их функциональной направленности. По этому признаку можно выделить позитивные и негативные эколого-правовые коллизии.

В основу классификации коллизий эколого-правовых норм могут быть положены и такие критерии, как:

- свойства и особенности вступающих в противоречие норм экологического права (в этом случае коллизии эколого-правовых норм можно подразделить на темпоральные, пространственные, иерархические и содержательные);

- объем регулирования коллидирующих эколого-правовых предписаний (этот критерий позволяет выделять коллизии между общими и специальными нормами экологического права);

- внутрисистемные связи экологического права и законодательства (результатом применения такого критерия для классификации коллизий эколого-правовых норм служит условное деление коллизий на межотраслевые и внутриотраслевые);

- степень столкновения норм экологического права (в данном случае можно выделить коллизии норм экологического права, существующие в форме различия и в форме противоречия) <1>.

--------------------------------

<1> Классификация основана на критериях, предложенных Н.А. Власенко для выделения различных групп коллизий норм права в работе "Коллизионные нормы в советском праве" (с. 27).

 

В работах некоторых ученых, занимающихся исследованием общих проблем развития экологического права, встречаются редкие попытки провести видовую дифференциацию эколого-правовых коллизий, однако, как правило, в них анализируются уже обозначенные нами внутриотраслевые (противоречия между нормативными правовыми актами экологического законодательства) и межотраслевые (противоречия между нормативными правовыми актами экологического и иных отраслей законодательства) коллизии в экологическом законодательстве <1>.

--------------------------------

<1> Игнатьева И.А. Экологическое законодательство России и проблемы его развития. М.: Изд-во МГУ, 2001. С. 133.

 

Есть эколого-правовые исследования, в которых представлен более широкий подход к дифференциации коллизий в экологическом праве. Так, Б.В. Ерофеев, модифицируя классификацию коллизий норм права, предложенную Н.А. Власенко, выделяет:

- временную коллизию в экологическом праве, которая возникает тогда, когда наряду со вновь принятым нормативным правовым актом действует прежний, не отмененный еще нормативный акт, регулирующий ситуацию иначе, чем вновь принятый;

- иерархическую коллизию, возникающую между положениями нормативного правового акта более высокого уровня и положениями нормативно-правового акта низкого уровня;

- логическую коллизию, выражающуюся в противоречии между общими и специальными эколого-правовыми предписаниями;

- пробелы, которые являются следствием невозможности правового урегулирования всех общественных противоречий;

- коллизии прав субъектов экологических правоотношений <1>.

--------------------------------

<1> Ерофеев Б.В. Экологическое право России: Учебник. 10-е изд., испр. и доп. М., 2002. С. 60.

 

Описанная классификация коллизий в экологическом праве имеет право на существование, однако нуждается, по нашему мнению, в определенных оговорках в части необоснованного отождествления пробела в праве и коллизии в праве.

Общетеоретическая наука определяет пробел в праве как полное или частичное отсутствие правовых установлений (норм), необходимость которых обусловлена развитием социальной жизни и потребностями практического решения дел, основными принципами, политикой, смыслом и содержанием действующего законодательства, отвечающего правовым требованиям, а также иными проявлениями права, вытекающими из природы вещей и отношений <1>. В свою очередь, противоречия в объективном праве возникают между существующими правовыми предписаниями, различными по содержанию, но призванными урегулировать одно фактическое обстоятельство. Отсюда следует, что коллизии в системе права не могут быть результатом отсутствия норм права. Для их возникновения необходимы правовые установления, различные по своему содержанию, но призванные упорядочить одни и те же общественные отношения.

--------------------------------

<1> Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. 2-е изд. перераб. и доп. М.: Юрист, 1996. С. 250.

 

Обобщая все вышеизложенное, представим комплексную классификацию коллизий в экологическом праве, которая отчасти объединяет описанные нами классификационные группы.

В зависимости от источника возникновения и сферы проявления можно выделить три большие группы эколого-правовых коллизий: идеологические, материальные и формальные. Идеологические коллизии возникают в духовной сфере жизнедеятельности общества, и в первую очередь в правосознании, проявляясь столкновением эколого-правовых взглядов (идей). Материальные коллизии обнаруживают себя в системе объективных потребностей общественного развития, в общественных отношениях, складывающихся по поводу охраны окружающей среды, в случае когда экологическое право устанавливает правила поведения, не отвечающие объективным потребностям развития экологических отношений.

С юридической точки зрения более интересной для изучения представляется последняя группа формальных коллизий, свойственных экологическому праву как позитивному правовому образованию. Речь в данном случае идет о коллизиях между правовыми нормами, направленными на регулирование экологических отношений.

Если за основу классификации формальных коллизий в экологическом праве брать федеративное устройство Российской Федерации, то можно выделить следующие подгруппы таких коллизий:

- противоречия между правовыми нормами, закрепленными в федеральном экологическом законодательстве;

- противоречия между правовыми нормами, воплощенными в региональном экологическом законодательстве;

- противоречия эколого-правовых предписаний федерального и регионального законодательства.

Кроме того, в рамках этой классификации, но уже с учетом уровня публичной власти можно выделить в отдельные группы коллизии предписаний муниципальных нормативных правовых актов, регулирующих экологические отношения, и коллизии между предписаниями муниципальных нормативных правовых актов и нормативных правовых актов федерального и (или) регионального экологического законодательства.

Противоречия, возникающие между правовыми нормами, установленными федеральным экологическим законодательством, могут быть дифференцированы более детально. Критерием для проводимого разграничения могут стать различия в юридической силе нормативных правовых актов, содержащих противоречивые эколого-правовые предписания. Опираясь на этот критерий, можно выделить коллизии: 1) между нормативными установлениями Конституции РФ и федеральных законов, регламентирующих сферу охраны окружающей среды; 2) между эколого-правовыми предписаниями федеральных законов; 3) между эколого-правовыми предписаниями федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов, принятых на федеральном уровне.

Коллизии в системе региональных нормативных правовых актов, регламентирующих экологические отношения, можно дифференцировать на такие подгруппы, как: 1) противоречия между нормативными установлениями Конституции (Устава) субъекта РФ и законодательных и иных нормативных правовых актов субъекта РФ, регламентирующих сферу охраны окружающей среды; 2) противоречия, возникающие между предписаниями законов субъекта РФ, направленных на регулирование экологических отношений; 3) противоречия, возникающие между предписаниями законов субъекта РФ и подзаконных нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ, направленных на регулирование экологических отношений.

Следующий уровень публичной власти - муниципальный. Коллизиями предписаний муниципальных нормативных правовых актов, регулирующих экологические отношения, являются:

1) противоречия между предписаниями устава муниципального образования и иных нормативных правовых актов муниципального образования, регламентирующих сферу охраны окружающей среды;

2) коллизии между эколого-правовыми предписаниями муниципальных нормативных правовых актов, принятых во исполнение устава муниципального образования.

Специфика федеративного устройства нашего государства позволяет обнаружить противоречия в экологическом праве между всеми обозначенными уровнями публичной власти. Кроме того, поскольку динамично развиваются отношения между субъектами РФ по поводу решения экологических проблем приграничных территорий и на практике часто происходит совпадение предмета эколого-правового регулирования, то можно в отдельную группу выделить противоречия между эколого-правовыми предписаниями нормативных правовых актов разных субъектов Российской Федерации.

С определенной долей условности к формальным коллизиям в экологическом праве могут быть отнесены и коллизии, возникающие в процессе реализации норм экологического права. Такие коллизии чаще всего проявляются как противоречия между правоприменительными актами в сфере охраны окружающей среды.

Содержание

Категория: Экология | Добавил: x5443x (16.01.2015)
Просмотров: 559 | Теги: охрана, окружающая, Среда | Рейтинг: 0.0/0
Всего комментариев: 0
Добавлять комментарии могут только зарегистрированные пользователи.
[ Регистрация | Вход ]
...




Copyright MyCorp © 2016