Суббота, 03.12.2016, 03:22
Высшее образование
Приветствую Вас Гость | RSS
Поиск по сайту


Главная » Статьи » Законодательство. Государство и право

§ 3. Роль территориального планирования и градостроительного зонирования в правовом регулировании предоставления земельных участков для стро

§ 3. Роль территориального планирования и градостроительного зонирования в правовом регулировании предоставления земельных участков для строительства

 

Любой крупный населенный пункт представляет собой сложную систему, включающую в себя здания и сооружения, объекты транспортной, инженерной, социальной инфраструктуры. В процессе градостроительства принимают участие различные субъекты: государство, муниципальные образования, застройщики, правообладатели объектов недвижимости, население, интересы которых должны быть одновременно учтены и защищены <1>. Этот факт обусловливает необходимость существования строго регламентированных, единых для всех субъектов условий застройки населенных пунктов.

--------------------------------

<1> См.: Гордиенко И.И. Указ. соч. С. 57.

 

Законодатель четко обозначил вектор развития правового регулирования отношений по предоставлению для строительства земельных участков, которые находятся в публичной собственности в границах населенных пунктов. В настоящий момент наблюдается переходный период от хаотичного градостроительства (когда земельные участки для строительства преимущественно предоставляются посредством процедуры предварительного согласования места размещения объекта) к цивилизованному градостроительству, основой которого являются документы территориального планирования и градостроительного зонирования (когда земельные участки для строительства предоставляются на торгах, исключительно на основе градостроительной документации). Во исполнение указанной идеи распоряжением Правительства РФ от 29 июля 2013 г. N 1336-р "Об утверждении Плана мероприятий ("дорожной карты") "Совершенствование правового регулирования градостроительной деятельности и улучшение предпринимательского климата в сфере строительства" <1> намечена, как представляется, далекая, но желанная цель: завершение разработки правил землепользования и застройки городских поселений (п. 2 разд. II).

--------------------------------

<1> Распоряжение Правительства РФ от 29 июля 2013 г. N 1336-р (в ред. от 13 марта 2014 г.) "Об утверждении Плана мероприятий ("дорожной карты") "Совершенствование правового регулирования градостроительной деятельности и улучшение предпринимательского климата в сфере строительства" // СЗ РФ. 2013. N 32. Ст. 4329.

 

Первые шаги, ограничивающие сферу действия процедуры предварительного согласования мест размещения объектов строительства (так называемой точечной застройки), были сделаны законодателем еще в 2004 г. Сначала в ЗК РФ была введена ст. 30.1 об обязательности предоставления земельных участков для жилищного строительства на открытых аукционах. Затем Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" был дополнен п. 14, согласно которому с 1 января 2010 г. при отсутствии правил землепользования и застройки предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, с предварительным согласованием мест размещения объектов не осуществляется.

Сроки для подготовки правил землепользования и застройки населенных пунктов неоднократно продлевались ранее и продлеваются в настоящее время. Эти сроки в очередной раз были продлены в конце 2012 г. <1>: для города федерального значения Москвы и Московской области - до 31 декабря 2014 г., в других случаях применительно к муниципальным районам - до 30 июня 2013 г., к городским поселениям и городским округам - до 31 декабря 2013 г., к сельским поселениям - до 1 июня 2014 г. В связи с этим М. Пискунова справедливо отмечает, что "продление сроков принятия фактически означает продление хаотичной застройки по усмотрению органов местного самоуправления, зачастую в противоречии с интересами местного населения, а также более чем десятилетнее омертвление прогрессивной нормы Земельного кодекса РФ о самостоятельном выборе разрешенного использования" <2>.

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 30 декабря 2012 г. N 290-ФЗ (в ред. от 26 марта 2014 г.) "О внесении изменений в Федеральный закон "О содействии развитию жилищного строительства" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2012. N 53 (ч. 1). Ст. 7615.

<2> Пискунова М. Почва для конфликтов // Корпоративный юрист. 2010. N 6. С. 58.

 

Все земли в г. Москве и Санкт-Петербурге в силу ст. 7 и 83 ЗК РФ относятся к категории земель населенных пунктов. Застройку этих крупнейших городов-мегаполисов бессистемно проводить нельзя. С учетом этого актуальным видится критический анализ действующего законодательства, регулирующего предоставление земельных участков для строительства в городах федерального значения в соответствии с градостроительной документацией <1>.

--------------------------------

<1> В силу п. 3 Приказа Минрегиона России от 26 мая 2011 г. N 244 "Об утверждении Методических рекомендаций по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов" под градостроительной документацией следует понимать обобщенное наименование документов территориального планирования Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, документов градостроительного зонирования муниципальных образований и документации по планировке территорий муниципальных образований, иных документов, разрабатываемых в дополнение к перечисленным, в целях иллюстрации или детальной проработки принятых проектных решений с проработкой архитектурно-планировочных решений по застройке территории, разрабатываемых на профессиональной основе.

 

Начальной точкой такого анализа является положение п. 11 ст. 30 ЗК РФ, в силу которого предварительное согласование места размещения объекта не проводится при размещении объекта в городском или сельском поселении в соответствии с градостроительной документацией о застройке и правилами землепользования и застройки (зонированием территорий).

Чтобы в дальнейшем исключить неверное толкование положений этого пункта, сразу же отметим, что содержащиеся в ЗК РФ термины "городские поселения" и "сельские поселения" соответствуют термину "населенный пункт", который используется в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1> и в ГрК РФ <2>.

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от 28 декабря 2012 г.) // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

<2> Подробнее см.: Войновский Д.О. Земли населенных пунктов: проблемы исторического развития // История государства и права. 2007. N 21. С. 2 - 3; Волков Г.А. Правовые проблемы разграничения земель на категории в свете реформы местного самоуправления // Экологическое право. 2006. N 3; Пашова М.С. Изменения в правовом регулировании земель населенных пунктов // СПС "КонсультантПлюс", 2008 и др.

 

Нечеткая формулировка п. 11 ст. 30 ЗК РФ сразу же порождает принципиальный вопрос. Необходимо ли проведение торгов при предоставлении земельного участка для строительства на основе градостроительной документации или земельный участок может быть предоставлен в каком-либо ином порядке (например, только на основании заявления заинтересованного лица)?

На этот счет Е.А. Галиновской высказано мнение, согласно которому "при сопоставлении норм пунктов 1, 4 и 11 статьи 30 ЗК РФ можно сделать вывод о том, что при предоставлении земельных участков для целей, указанных в пункте 11 настоящей статьи, проведение торгов не требуется. Земельный участок предоставляется в этом случае без предварительного согласования места размещения объекта и без торгов" <1>.

--------------------------------

<1> Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ (постатейный) / С.Н. Волков, М.И. Васильева, Е.А. Галиновская и др.; Отв. ред. С.Н. Волков; Науч. ред. Ю.Г. Жариков. С. 190.

 

Такое утверждение видится спорным. Для столь расширительного толкования рассматриваемой нормы должны быть некие весомые причины, которых автор не приводит. Между тем в юридической литературе общепринята позиция о том, что результат "расширительного толкования возможен только в пределах нормы права, не выходя за границы юридического предписания, содержащегося в ней. Цель толкования заключается в том, чтобы привести в соответствие действительное содержание правовой нормы и его юридическое выражение, в уяснении воли законодателя" <1>. Ни в одной из статей ЗК РФ прямо не сказано, что при предоставлении земельных участков на основании градостроительной документации торги проводиться не должны. Следовательно, не имеется оснований и для подобного вывода.

--------------------------------

<1> Божок В.А. Институт аналогии в гражданском и арбитражном процессуальном праве: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 25.

 

Помимо всего вышесказанного позиция Е.А. Галиновской вступает в противоречие с многочисленной судебной практикой <1>, разъяснениями Минэкономразвития России <2>, согласно которым предоставление земельного участка для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на основании градостроительной документации (в силу п. 11 ст. 30 ЗК РФ) осуществляется с проведением работ по их формированию без предварительного согласования мест размещения объекта, т.е. на торгах.

--------------------------------

<1> См., например: Постановление ФАС Уральского округа от 24 октября 2012 г. N Ф09-9047/12 по делу N А76-23731/2011 // СПС "КонсультантПлюс". Документ опубликован не был; Постановление ФАС Московского округа от 14 января 2013 г. по делу N А40-17043/12-119-169 // СПС "КонсультантПлюс". Документ опубликование был.

<2> См.: письмо Минэкономразвития России от 9 сентября 2009 г. N Д23-2936. Документ опубликован не был.

 

Исходя из сказанного, предлагается дополнить п. 11 ст. 30 ЗК РФ указанием на необходимость проведения торгов применительно к предоставлению земельных участков в границах населенных пунктов в соответствии с градостроительной документацией.

Пункт 11 ст. 30 ЗК РФ вызывает также и ряд других вопросов. Что означает понятие "градостроительная документация о застройке", какие документы оно в себя включает? Как соотносится термин земельного законодательства "зонирование" (п. 11 ст. 30 ЗК РФ) с термином градостроительного законодательства "градостроительное зонирование" (п. 6 ч. 1 ст. 1 ГрК РФ)? Имеют ли какое-либо значение документы территориального планирования при предоставлении земельных участков для строительства в порядке п. 11 ст. 30 ЗК РФ?

Будем разбираться по порядку, используя поставленные вопросы как основу для последовательного освещения заявленной темы настоящего параграфа.

Как отмечает М.В. Попов <1>, термин "градостроительная документация о застройке", очевидно, является заимствованным из ГрК РФ 1998 г. В силу п. 4 ст. 28 этого Федерального закона такая документация включала в себя проекты планировки частей территорий городских и сельских поселений; проекты межевания территорий; проекты застройки кварталов, микрорайонов и других элементов планировочной структуры городских и сельских поселений.

--------------------------------

<1> См.: Попов М.В. Приобретение публичных земель для строительства коммерческой недвижимости. М.: Статут, 2006. С. 192.

 

К настоящему моменту ГрК РФ 1998 г. утратил силу <1>, на смену ему пришел ГрК РФ, который не использует понятие "градостроительная документация о застройке", а содержит понятие "документация по планировке территории", которая в силу ч. 5 ст. 41 ГрК РФ может состоять из следующих документов.

--------------------------------

<1> См.: ст. 11 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" (в ред. от 28 декабря 2013 г.) // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 17.

 

1. Проекты планировки территории. Подготовка проекта планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления параметров планируемого развития элементов планировочной структуры, зон планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (п. 1 ст. 42 ГрК РФ).

Как подчеркивается в Постановлении Правительства Москвы от 22 февраля 2012 г. N 64-ПП <1>, в г. Москве с 2006 по 2010 г. разработано 116 проектов планировки территорий (за счет городского бюджета и средств инвесторов), охватывающих в сумме площадь 13 242,74 га, выполнено 808 проектов межевания (на территории 8651 га).

--------------------------------

<1> Постановление Правительства Москвы от 22 февраля 2012 г. N 64-ПП (в ред. от 10 июля 2013 г.) "О внесении изменений в государственные программы города Москвы и об утверждении Государственной программы "Открытое Правительство" на 2012 - 2016 гг." // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2012. N 14. Т. 1 (Постановление, приложение 1).

 

Вместе с тем разработанная градостроительная документация отличается фрагментарностью, не сконцентрирована на определенных целевых задачах. В целях повышения качества градостроительной документации московский законодатель в 2010 - 2011 гг. уделил значительное внимание порядку разработки этого важнейшего вида градостроительной документации. В г. Москве было принято Положение о составе, порядке подготовки, согласования и представления на утверждение проектов планировки территорий в г. Москве, утвержденное Постановлением Правительства Москвы от 6 апреля 2010 г. N 270-ПП <1>, и Положение о составе, порядке подготовки, согласования и представления на утверждение проектов планировки особо охраняемых природных территорий в г. Москве, утвержденное Постановлением Правительства Москвы от 27 июля 2011 г. N 342-ПП <2>.

--------------------------------

<1> Постановление Правительства Москвы от 6 апреля 2010 г. N 270-ПП (в ред. от 4 июня 2013 г.) "Об утверждении Положения о составе, порядке подготовки, согласования и представления на утверждение проектов планировки территорий в городе Москве" // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2010. N 22.

<2> Постановление Правительства Москвы от 27 июля 2011 г. N 342-ПП "Об утверждении Положения о составе, порядке подготовки, согласования и представления на утверждение проектов планировки особо охраняемых природных территорий в городе Москве" // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2011. N 43.

 

Определенные особенности имеет процедура подготовки проектов планировки на присоединенных с 1 июля 2012 г. к г. Москве территориях. При подготовке проектов планировки для размещения объектов федерального или регионального значения этот документ утверждается без проведения публичных слушаний (ч. 3 ст. 4 Федерального закона "Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к г. Москве территорий"), что является исключением из общего правила, согласно которому такие слушания проводятся в обязательном порядке (ч. 5 ст. 46 ГрК РФ).

В г. Санкт-Петербурге к 2011 г. разработано около 1200 проектов планировки и проектов межевания территории. Площадь покрытия территории Санкт-Петербурга документацией по планировке территории, разработанной в 2010 г., составляет 6541,04 га.

Разработка проектов планировки территории в границах г. Санкт-Петербурга имеет свои особенности. 10 октября 2010 г. вступил в силу Приказ Министерства культуры РФ и Министерства регионального развития РФ от 29 июля 2010 г. N 418/339 "Об утверждении Перечня исторических поселений" <1>, в соответствии с которым г. Санкт-Петербург включен в Перечень исторических поселений <2>.

--------------------------------

<1> Приказ Министерства культуры РФ и Министерства регионального развития РФ от 29 июля 2010 г. N 418/339 "Об утверждении Перечня исторических поселений" // Российская газета. 2010. 29 сент.

<2> Согласно с п. 1 ст. 59 Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" историческим поселением являются включенные в перечень исторических поселений федерального значения или в перечень исторических поселений регионального значения населенный пункт или его часть, в границах которых расположены объекты культурного наследия, включенные в реестр, выявленные объекты культурного наследия и объекты, составляющие предмет охраны исторического поселения (СЗ РФ. 2002. N 26. Ст. 2519).

 

Системный анализ ст. 60 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории культуры) народов Российской Федерации" и Указа Президента РФ от 8 февраля 2011 г. N 155 <1> позволяет сделать вывод, что градостроительная документация (в том числе документация по планировке территории), разрабатываемая для исторических поселений, подлежит обязательному согласованию с Министерством культуры РФ. Порядок согласования с федеральным органом охраны объектов культурного наследия проектов документации по планировке территории определен соответствующим Положением, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 16 января 2010 г. N 2 <2>.

--------------------------------

<1> Указ Президента РФ от 8 февраля 2011 г. N 155 (в ред. от 21 мая 2012 г.) "Вопросы Министерства культуры Российской Федерации" // СЗ РФ. 2011. N 7. Ст. 938.

<2> Постановление Правительства РФ от 16 января 2010 г. N 2 (в ред. от 18 мая 2011 г.) "Об утверждении Положения о порядке согласования с федеральным органом охраны объектов культурного наследия проектов генеральных планов поселений и городских округов, проектов документации по планировке территории, разрабатываемых для исторических поселений, а также градостроительных регламентов, устанавливаемых в пределах территорий объектов культурного наследия и их зон охраны" // СЗ РФ. 2010. N 3. Ст. 335.

 

2. Проекты межевания территории. Подготовка проектов межевания застроенных территорий осуществляется в целях установления границ застроенных земельных участков и границ незастроенных земельных участков. Подготовка проектов межевания подлежащих застройке территорий осуществляется в целях установления границ незастроенных земельных участков, планируемых для предоставления физическим и юридическим лицам для строительства, а также границ земельных участков, предназначенных для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения (п. 2 ст. 43 ГрК РФ).

Необходимо обратить внимание, что в силу ч. 4.1 ст. 43 ГрК РФ в проекте межевания территорий, подготовленном применительно к территории исторического поселения, учитываются элементы планировочной структуры, обеспечение сохранности которых предусмотрено ст. 59 и 60 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".

3. Градостроительные планы земельных участков. Подготовка градостроительных планов земельных участков осуществляется применительно к застроенным или предназначенным для строительства, реконструкции объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) земельным участкам (ч. 1 ст. 44 ГрК РФ). В этом документе отражается вся имеющаяся информация о конкретном земельном участке, подтверждается признание публичной властью конкретного объекта, содержатся сведения и порядок о возможном использовании земельного участка (градрегламенты, плотность застройки, этажность и иные показатели), которые необходимы в целях подготовки проектной документации <1>. При этом согласно п. 2 ч. 7 ст. 51 и п. 2 ч. 3 ст. 55 ГрК РФ градостроительный план земельного участка является одним из обязательных документов, прилагаемых к заявлению о получении разрешения на строительство и к заявлению о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

--------------------------------

<1> Письмо Госстроя от 17 декабря 2012 г. N 3427-ВК/11/ГС "О предоставлении государственной услуги по выдаче градостроительного плана". Документ опубликован не был.

 

Необходимо отметить, что значительную роль при подготовке градостроительной документации в городах федерального значения играют территориальные и отраслевые схемы. Этому вопросу в ГрК г. Москвы посвящена гл. 6, а в Законе Санкт-Петербурга "О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге" п. 5 ст. 7.

В силу ч. 1 ст. 31 ГрК г. Москвы территориальные схемы разрабатываются в целях реализации Генерального плана г. Москвы путем детализации положений этого плана применительно к частям территории г. Москвы. В соответствии с ч. 2 ст. 31 этого же нормативного акта утвержденные территориальные схемы являются основой для разработки проектов планировки территории, проектов межевания территории, градостроительных планов земельных участков, предназначенных для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального значения.

В настоящее время в г. Москве принято значительное число таких схем (например, территориальная схема зоны развития, прилегающей к ММДЦ "Москва-Сити" <1>, отраслевая схема высотных ограничений застройки на территории г. Москвы <2> и др.). В рамках Государственной программы г. Москвы "Градостроительная политика" на 2012 - 2016 годы намечена разработка 37 территориальных и 140 отраслевых схем.

--------------------------------

<1> Постановление Правительства Москвы от 14 апреля 2009 г. N 299-ПП (в ред. от 26 ноября 2013 г.) "О территориальной схеме зоны развития, прилегающей к ММДЦ "Москва-Сити" // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2009. N 24. Т. 1.

<2> Постановление Правительства Москвы от 13 августа 2012 г. N 398-ПП "Об отраслевой схеме высотных ограничений застройки на территории города Москвы (по данным визуально-ландшафтного анализа)" // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2012. N 47.

 

Согласно ч. 5 ст. 7 Закона Санкт-Петербурга "О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге" при подготовке документации по планировке территории учитываются территориальные и (или) отраслевые схемы размещения отдельных видов строительства, развития транспортной, инженерной и социальной инфраструктур на территории Санкт-Петербурга, утвержденные Правительством Санкт-Петербурга.

Состав, порядок подготовки территориальных и (или) отраслевых схем размещения отдельных видов строительства, развития транспортной, инженерной и социальной инфраструктур на территории Санкт-Петербурга утверждаются Правительством Санкт-Петербурга.

К настоящему моменту в г. Санкт-Петербурге также принято значительное число схем (например, отраслевая схема развития метрополитена в Санкт-Петербурге на 2011 - 2015 годы с перспективой до 2025 г. <1>, отраслевая схема развития объектов транспортной инфраструктуры наземного городского пассажирского транспорта в Санкт-Петербурге на 2011 - 2015 гг. с перспективой до 2025 годы <2> и др.).

--------------------------------

<1> Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 28 июня 2011 г. N 836 (в ред. от 16 октября 2013 г.) "Об отраслевой схеме развития метрополитена в Санкт-Петербурге на 2011 - 2015 годы с перспективой до 2025 года" // Официальный сайт Администрации Санкт-Петербурга http://www.gov.spb.ru, 25 октября 2011 г.

<2> Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 28 июня 2011 г. N 837 "Об отраслевой схеме развития объектов транспортной инфраструктуры наземного городского пассажирского транспорта в Санкт-Петербурге на 2011 - 2015 годы с перспективой до 2025 года" // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 2011. N 8.

 

Вернемся к анализу п. 11 ст. 30 ЗК РФ. На уровне отраслевого подзаконного акта в настоящий момент сделана попытка соотнести понятие "градостроительная документация о застройке" с понятием "документы по планировке территории". Согласно таблице соответствия ГрК РФ наименований градостроительной документации, утвержденной до его принятия, подлежащей инвентаризации, которая утверждена Приказом Минрегиона России от 30 августа 2007 г. N 85 "Об утверждении документов по ведению информационной системы обеспечения градостроительной деятельности" <1>, термин "проект планировки частей территории городских и сельских поселений" соответствует термину "проект планировки территории", а термины "проект межевания территорий" и "проект застройки кварталов, микрорайонов и других элементов планировочной структуры городских и сельских поселений" - термину "проект межевания территорий".

--------------------------------

<1> Приказ Минрегиона России от 30 августа 2007 г. N 85 "Об утверждении документов по ведению информационной системы обеспечения градостроительной деятельности" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. N 9 (приложения 1 - 2 к Положению не приводятся).

 

Вопрос не заслуживал бы такого пристального внимания, если бы ограничивался только лишь теоретической значимостью. Однако использование в действующей редакции п. 11 ст. 30 ЗК РФ утратившего законную силу термина "градостроительная документация о застройке" порождает путаницу и в правоприменительной практике.

Так, по одному из дел Тринадцатый арбитражный апелляционный суд указал, что "...Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 10 июля 2007 г. N 820 "Об утверждении проекта планировки с проектом межевания территории квартала 46 района Ржевка-Пороховые в Красногвардейском районе" утверждает документы по планировке территории, касающиеся формирования земельного участка. При этом данные документы не могут рассматриваться в качестве градостроительной документации о застройке и зонировании территории, определенной в п. 11 ст. 30 ЗК РФ" <1>. Остается только догадываться, что ввело суд в заблуждение, но можно предположить, что таким фактором стало использование в пункте 11 статьи 30 ЗК РФ неактуальной терминологии. Впоследствии ФАС Северо-Западного округа отменил указанное Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда, указав в том числе на ошибочность приведенного выше вывода Тринадцатого арбитражного апелляционного суда <2>.

--------------------------------

<1> Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 10 февраля 2009 г. по делу N А56-32519/2008 // СПС "КонсультантПлюс". Документ опубликован не был.

<2> Постановление ФАС Северо-Западного округа от 8 мая 2009 г. по делу N А56-32519/2008 // СПС "КонсультантПлюс". Документ опубликован не был.

 

С учетом сказанного очевидно, что ст. 30 ЗК РФ нуждается в корректировке. Слова "в соответствии с градостроительной документацией о застройке" необходимо заменить словами "в соответствии с документами планировки территории".

Как видно, ЗК РФ упоминает в п. 11 ст. 30 термины "правила землепользования и застройки" и "зонирование территорий" как синонимы. Между тем ГрК РФ в п. 8 ст. 1 определяет правила землепользования и застройки как документ градостроительного зонирования, а под самим градостроительным зонированием в силу п. 6 той же статьи понимает зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов.

Правила землепользования и застройки являются одним из трех важнейших элементов градостроительной документации (два других - это документы территориального планирования и документы планировки территории). Правила включают в себя порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; карту градостроительного зонирования; градостроительные регламенты (ч. 2 ст. 30 ГрК РФ). Градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства (ч. 1 ст. 36 ГрК РФ).

В научной литературе вопрос синонимичности понятий "зонирование" и "градостроительное зонирование" является дискуссионным. На основе специальной литературы можно выделить три точки зрения, которые представляют собой все возможное многообразие соотношения понятий "зонирование" и "градостроительное зонирование":

Первый подход. Понятие "градостроительное зонирование" является частным случаем, одним из видов понятия "зонирование" как такового. Такую позицию занимают А.П. Анисимов, Г.Л. Землякова, Н.Н. Мельников.

Эти авторы полагают, что институт зонирования является межотраслевым, так как "в настоящий момент в законодательстве упоминается более десяти различных, мало связанных друг с другом видов зонирования, в том числе ценовое зонирование, экономическое зонирование, территориальное оценочное зонирование... строительное зонирование, функциональное зонирование, экологическое зонирование нескольких видов (например, зонирование Байкальской природной территории или функциональное зонирование в национальных парках), зонирование территории для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений" <1>.

--------------------------------

<1> Анисимов А.П., Землякова Г.Л., Мельников Н.Н. Зонирование как функция управления земельным фондом: вопросы теории // Современное право. 2012. N 8. С. 87.

 

Второй подход. Понятие "градостроительное зонирование" по своему объему шире понятия "зонирование". Такую трактовку предлагает О.И. Крассов. Он считает, что "одним из принципиальных отличий зонирования территорий от градостроительного зонирования состоит в следующем. Как предусматривает ЗК РФ, зонирование территорий должно было осуществляться только в отношении земель населенных пунктов. Поскольку интересы строительного лобби не ограничиваются застройкой земель населенных пунктов, градостроительное зонирование было распространено и на некоторые другие категории земель. Часть 2 статьи 31 ГрК РФ допускает возможность подготовки правил землепользования и застройки (то есть осуществления градостроительного зонирования) также применительно и к межселенным территориям (находящимся вне границ поселений), когда планируется их застройка" <1>.

--------------------------------

<1> Крассов О.И. Разрешенное использование и конкретное целевое назначение земельного участка // Экологическое право. 2012. N 2. С. 18.

 

Третий подход. Л.Е. Бандорин считает, что, "несмотря на имеющееся терминологическое расхождение, понятие "зонирование территорий" и понятие "градостроительное зонирование" являются синонимами, обозначая один и тот же процесс определения разрешенного использования земельных участков" <1>. Он указывает на то, что "законодательное расширение территорий, на которых осуществляется градостроительное зонирование, обусловлено следующим. Во-первых, разрешенное использование земельных участков, расположенных в границах указанных территорий, в основном связано с застройкой. Застройка как способ хозяйственного освоения оправдывает выделение территориальных зон с предписанными им градостроительными регламентами. Во-вторых, расширение территорий до границ указанных земель обеспечивает полноту компетенции органов местного самоуправления, предусмотренную Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Документ градостроительного зонирования (правила землепользования и застройки) должен распространять свое действие на всю территорию муниципального образования, независимо от категорий земель. Исключение составляет "экологический каркас", то есть те территории, которые подлежат особой правовой охране с позиций охраны окружающей среды. В-третьих, фактом расширения территорий, на которых органами местного самоуправления осуществляется градостроительное зонирование, подчеркивается отсутствие правовой взаимосвязи между формами собственности на землю и определением правового режима земельных участков" <2>.

--------------------------------

<1> Бандорин Л.Е. Разрешенное использование земельных участков: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 90 - 91.

<2> Там же. С. 100.

 

На наш взгляд, применительно к застройке населенных пунктов верным представляется третий подход. Очевидно, что законодатель, формулируя в 2001 г. (на тот момент легального определения градостроительного зонирования еще не существовало) п. 11 ст. 30 ЗК РФ, под зонированием имел в виду смысл, вложенный позднее в термин "градостроительное зонирование". Тот факт, что в силу ч. 2 ст. 31 ГрК РФ градостроительное зонирование может применяться и к межселенным территориям, не должен вводить в заблуждение. Следует согласиться с Е.Л. Бандориным, что такое расширение обусловлено объективными причинами и не изменяет сущность рассматриваемого понятия. Таким образом, зонирование земель населенных пунктов должно проводиться в рамках градостроительного зонирования.

Исходя из сказанного, можно сделать вывод о том, что в целях приведения ЗК РФ в соответствие с ГрК РФ (как более поздним нормативным актом) следует заменить в п. 11 ст. 30 ЗК РФ слово "зонирование" на понятие "градостроительное зонирование".

Как видно, п. 11 ст. 30 ЗК РФ вообще не упоминает о таком виде градостроительной документации, как "документы территориального планирования". Между тем этот вид градостроительной документации является "фундаментом, основой для подготовки правил землепользования и застройки, принятия последующих локальных градостроительных решений в проектах планировки, а также выступает гарантией их системности, целостности и непротиворечивости" <1>. Такой вывод находит прямое подтверждение непосредственно в нормах действующего законодательства. Например:

--------------------------------

<1> Шинкевич Д.В. Правовые аспекты обеспечения согласованности и преемственности решений в градостроительной документации муниципального уровня // Юрист. 2010. N 7. С. 45.

 

1. Подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании (п. 3 ст. 31 ГрК РФ).

2. Подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования и правил землепользования и застройки (ч. 10 ст. 45 ГрК РФ).

3. Подготовка документации по планировке территории при отсутствии документов территориального планирования не допускается, за исключением случаев подготовки проектов межевания застроенных территорий и градостроительных планов земельных участков по заявлениям физических и юридических лиц (ч. 6 ст. 45 ГрК РФ <1>).

--------------------------------

<1> В силу ч. 1.3 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" положения ч. 6 ст. 45 ГрК РФ не применяются к подготовке документации по планировке территории в случаях, не предусматривающих размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения муниципальных районов, применительно к территориям городских поселений до 31 марта 2013 г., к территориям сельских поселений - до 31 декабря 2013 г.

 

Субъекты РФ подготавливают схему или схемы территориального планирования. В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в качестве исключения из общего правила документами территориального планирования являются не схемы территориального планирования, а генеральные планы (ч. 3 ст. 63 ГрК РФ). При этом отсутствует необходимость согласования проектов генеральных планов городов федерального значения с органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований, однако публичные слушания по проектам генеральных планов должны быть проведены в каждом внутригородском муниципальном образовании (ч. 3 ст. 63 ГрК РФ).

В г. Москве действует особый порядок согласования проекта генерального плана, обусловленный выполнением г. Москвой столичных функций. Согласно ч. 4 ст. 63 ГрК РФ проект Генерального плана г. Москвы согласовывается с Правительством РФ в соответствии с Законом РФ "О статусе столицы РФ". В силу ст. 7 указанного Закона проект Генерального плана развития г. Москвы согласовывается с Правительством РФ в части осуществления г. Москвой функций столицы Российской Федерации, а именно по вопросам размещения в его границах федеральных органов власти Российской Федерации, представительств субъектов РФ и дипломатических представительств иностранных государств. Порядок согласования Генерального плана города с Правительством РФ в настоящее время конкретизируется московским законодателем в ст. 26 ГрК г. Москвы.

При этом в настоящее время все без исключения виды указанных выше публичных объектов размещаются не только в столице Российской Федерации, но также в г. Санкт-Петербурге. С учетом сказанного автором предложено внести в ч. 4 ст. 63 ГрК РФ дополнение о необходимости согласования с Правительством РФ проекта Генерального плана г. Санкт-Петербурга в части размещения федеральных органов власти Российской Федерации, представительств субъектов РФ и дипломатических представительств иностранных государств по аналогии с тем, как это установлено для проекта Генерального плана г. Москвы. Кроме того, необходимо дополнить гл. 2 "Генеральный план Санкт-Петербурга" Закона Санкт-Петербурга "О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге" статьей, в которой установить порядок согласования проекта Генерального плана г. Санкт-Петербурга с Правительством РФ в части размещения указанных объектов по аналогии со ст. 26 ГрК г. Москвы.

В настоящее время Генеральные планы приняты в обоих упоминаемых субъектах РФ. В г. Москве действует Генеральный план г. Москвы, утвержденный Законом г. Москвы "О Генеральном плане города Москвы". В г. Санкт-Петербурге - Генеральный план Санкт-Петербурга, утвержденный Законом Санкт-Петербурга от 22 декабря 2005 г. N 728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга" <1>.

--------------------------------

<1> Закон Санкт-Петербурга от 22 декабря 2005 г. N 728-99 (в ред. от 29 ноября 2013 г.) "О Генеральном плане Санкт-Петербурга" // Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга. 2005. N 51.

 

При этом, как верно отмечает Д.В. Шинкевич, "по логике ГрК РФ и последовательности расположения его статей первым из градостроительных документов должен разрабатываться генеральный план, затем правила землепользования и застройки, вслед за правилами - документация по планировке территории. Такая очередность является общим правилом, нормой последовательного планирования пространственного развития территории от общего (всей территории муниципального образования) к частному (вплоть до конкретного земельного участка)" <1>. Изменение порядка подготовки градостроительных документов неизбежно приводит к негативным последствиям: несогласованности этих документов, противоречивости проектных решений, их частой корректировке по отношению друг к другу. С учетом этого при прочих равных условиях и отсутствии причин, безусловно требующих изменения последовательности разработки документации, необходимо придерживаться установленного ГрК РФ порядка.

--------------------------------

<1> Шинкевич Д.В. Указ. соч. С. 45.

 

Таким образом, с принятием в обоих городах федерального значения Генеральных планов условия для пространственного развития территории этих городов на длительный период времени созданы.

Что же касается правил землепользования и застройки, то по этому вопросу ситуация в г. Москве и Санкт-Петербурге диаметрально противоположная. В Санкт-Петербурге такие Правила <1> приняты уже четыре года тому назад, в Москве же этих Правил до сих пор нет. Более того, ситуация с принятием Правил землепользования и застройки в столице Российской Федерации осложнилась в связи со значительным расширением территории г. Москвы, присоединением к столице Российской Федерации бывших территорий Московской области. Теперь, прежде чем начать подготовку Правил землепользования и застройки г. Москвы, необходимо органично "вписать" присоединенные территории в Генеральный план г. Москвы. Несоблюдение этой последовательности приведет к отсутствию преемственности в градостроительной документации, последующему бесконечному внесению в нее изменений. Шаги в этом направлении уже делаются, в настоящее время Правительство Москвы приняло Постановление N 108-ПП "О подготовке проекта внесения изменений в Генеральный план города Москвы" <2>, согласно которому необходимо осуществить в 2013 - 2014 гг. подготовку проекта внесения изменений в Генеральный план г. Москвы. При этом, как отмечает глава Москомархитектуры А. Антипов, в первом чтении правила землепользования и застройки Москвы были приняты еще в 2009 г. Затем эта работа была приостановлена. И теперь в целях корректировки проекта этого правового акта приходится заново анализировать буквально всю территорию города, которая за это время выросла в 2,5 раза <3>.

--------------------------------

<1> Закон Санкт-Петербурга от 16 февраля 2009 г. N 29-10 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга" (в ред. от 28 июня 2010 г.) // Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга. 2009. N 6/1.

<2> Постановление Правительства Москвы от 27 февраля 2013 г. N 108-ПП "О подготовке проекта внесения изменений в Генеральный план города Москвы" // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2013. N 13.

<3> Права у дома: Российская газета. Москва: офиц. сайт. URL: http://www.rg.ru/2012/12/03/antipov.html (дата обращения: 6 апреля 2014 г.).

 

Как уже было отмечено, запрет на предоставление земельных участков в Москве согласно действующей норме вступает в силу при отсутствии правил землепользования и застройки с 31 декабря 2014 г. При этом если в 2014 г. будет подготовлен только лишь проект внесения изменений в Генеральный план г. Москвы, очевидно, что дату "31 декабря 2014 года" нужно будет уже в который раз продлевать. Это вновь отдалит г. Москву от решительного шага к системной застройке города на основе градостроительной документации.

Содержание

Категория: Законодательство. Государство и право | Добавил: x5443x (24.12.2014)
Просмотров: 1078 | Теги: участок, Москва, Санкт-Петербург, земельный | Рейтинг: 0.0/0
Всего комментариев: 0
Добавлять комментарии могут только зарегистрированные пользователи.
[ Регистрация | Вход ]
...




Copyright MyCorp © 2016