Понедельник, 29.05.2017, 01:18
Высшее образование
Приветствую Вас Гость | RSS
Поиск по сайту



Главная » Статьи » Законодательство. Государство и право

§ 2. Состав территории субъекта Российской Федерации

§ 2. Состав территории субъекта Российской Федерации

 

Федеральным законодательством не определяется состав территории субъектов РФ, что обусловлено их самостоятельностью, очерченной рамками ст. 73 Конституции РФ. В законодательстве субъектов РФ состав их территории устанавливается не всегда. Видимо, это связано с неоднозначным пониманием пределов самостоятельности субъектов в этом вопросе.

Можно выделить несколько подходов в региональном конституционном (уставном) регулировании состава территории субъекта РФ: географический; административно-территориальный; муниципально-территориальный.

Однако следует заметить, что довольно часто такое регулирование отсутствует.

Географический подход предполагает перечисление компонентов земной поверхности, но территория субъекта РФ не может наподобие территории РФ включать согласно ч. 1 ст. 67 Конституции РФ внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Отметим, что в отношении данного вопроса высказываются различные точки зрения. В частности, А.Н. Лебедев считает, что под территорией субъекта РФ в Конституции РФ понимается только суша, или сухопутная территория, поскольку отдельными самостоятельными частями российской территории являются внутренние воды и территориальное море, а также воздушное пространство над водами и территориями субъектов РФ <1>. Столь категоричное утверждение не может не вызвать возражений.

--------------------------------

<1> См.: Лебедев А.Н. Конституционно-правовой статус территории субъекта Российской Федерации. С. 79.

 

В уставах немногочисленных субъектов РФ, в которых указан состав их территории, наблюдается разнообразие формулировок. В большинстве из них указаны суша и воды, но названы они по-разному. Например, в Уставе (Основном законе) Тульской области закрепляется, что территория области включает "земную и водную поверхность в границах области" (ч. 4 ст. 1). Согласно ч. 2 ст. 2 Устава Ярославской области территория области включает "поверхность суши и поверхность вод внутри сухопутных границ Ярославской области". Иная формулировка содержится в Уставе Брянской области: "Территорию Брянской области образуют земля и водоемы в границах, установленных при ее образовании" (ст. 2). В Уставе Красноярского края, помимо суши и внутренних вод, названы недра (ч. 2 ст. 29). Согласно Уставу (Основному закону) Ямало-Ненецкого автономного округа территорией округа признаются образуемая в пределах его границ земельная, водная поверхность, недра и воздушное пространство (ч. 1 ст. 5).

Своеобразно положение Устава Ростовской области, в котором указано, что область "имеет сухопутные и водные границы" (ч. 2 ст. 11).

В Уставе Сахалинской области упоминаются лишь острова: "В состав территории Сахалинской области входят территории острова Сахалин с прилегающими к нему островами, Курильских островов, включающих острова Большой Курильской гряды и Малой Курильской гряды согласно описанию, предусмотренному приложением к настоящему Уставу" (ст. 3).

В конституциях и уставах многих субъектов РФ провозглашается, что земля, водные ресурсы и недра, находящиеся в пределах их территорий, используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов данных субъектов. Например, согласно ч. 1 ст. 11 Конституции Республики Марий Эл "земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народа Республики Марий Эл". Подобное положение содержится в Конституции Удмуртской Республики (ч. 1 ст. 12) и конституциях других республик. В Конституции Республики Адыгея "земля и ее недра, воды, растительный и животный мир" объявляются "достоянием народа Республики Адыгея", которое составляет основу его жизни и деятельности (ч. 2 ст. 13). В соответствии со ст. 5 Устава Ставропольского края земля и другие природные ресурсы края являются основой жизни и деятельности его жителей и не могут использоваться в ущерб интересам населения края. Устав Владимирской области основой жизни и деятельности народа объявляет землю, недра, растительный и животный мир, а также подземные и поверхностные воды (ч. 1 ст. 93).

Необходимо обратить внимание на то, что ряд субъектов РФ определили состав своих территорий не в конституциях и уставах, а в законах об административно-территориальном устройстве, смешав тем самым географический и административно-территориальный критерии состава территории. В законах об административно-территориальном устройстве республик Калмыкия <1> и Коми <2>, Архангельской <3>, Мурманской <4> и Тверской <5> областей закреплено, что их территории образуют "суша, недра, вода и воздушное пространство в пределах их границ".

--------------------------------

<1> См.: Закон от 6 ноября 2001 г. N 138-11-З "Об административно-территориальном устройстве Республики Калмыкия".

<2> См.: Закон от 6 марта 2006 г. N 13-РЗ "Об административно-территориальном устройстве Республики Коми".

<3> См.: Закон от 5 марта 1996 г. N 31-21-ОЗ "Об административно-территориальном устройстве Архангельской области".

<4> См.: Закон от 6 января 1998 г. N 96-01-ЗМО "Об административно-территориальном устройстве Мурманской области".

<5> См.: Закон от 17 апреля 2006 г. N 34-ЗО "Об административно-территориальном устройстве Тверской области".

 

Сухопутная территория субъекта РФ находится в пределах его административных границ, поскольку по ней определяются официальные размеры субъекта.

Внутри административных границ субъектов РФ может находиться водная территория, однако законодатель не разграничивает ее на федеральную и субъектов РФ. В Водном кодексе РФ воды рассматриваются в качестве водных объектов, которые могут быть объектами гражданско-правового оборота. Согласно ч. 2 ст. 8 Кодекса в собственности субъекта РФ находятся пруд, обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту РФ, если иное не установлено федеральными законами.

Вместе с тем субъекты РФ могут осуществлять правовое регулирование и управление иными водными объектами, расположенными в пределах их территории. Статьей 25 Водного кодекса РФ предусмотрены полномочия органов государственной власти субъектов РФ по разработке, утверждению и реализации региональных программ по использованию и охране водных объектов или их частей, расположенных на территориях субъектов; участию в организации и осуществлении государственного мониторинга водных объектов; утверждению правил пользования водными объектами для плавания на маломерных судах; правил охраны жизни людей на водных объектах и др. При этом законодатель не оговаривает, что эти полномочия осуществляются лишь в отношении водных объектов, находящихся в собственности субъектов РФ, хотя ряд иных полномочий связан именно с такими объектами. Данный подход объясняется отнесением к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов вопросов владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; природопользования; охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; особо охраняемых природных территорий. В совместном ведении также находятся земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, природоохранное законодательство (п. п. "в", "д", "к" ст. 72 Конституции РФ). Уставы ряда субъектов воспроизводят положения ст. 25 Водного кодекса РФ (ст. 15-1 Устава Липецкой области, ст. 21 Устава Воронежской области и др.).

Федеральное законодательство, разграничивающее компетенцию федеральных и региональных органов государственной власти в отношении водных ресурсов, в течение последнего десятилетия неоднократно менялось. В 2004 г. в Водный кодекс РФ были внесены существенные изменения, упразднившие ряд полномочий органов субъектов РФ в области водных отношений <1>, в 2005 г. ряд полномочий был восстановлен <2>, однако они не отнесены к собственным полномочиям субъектов РФ, а определены как факультативные, которые субъекты РФ по своему усмотрению могут осуществлять за счет своих бюджетов <3>. В последующем соответствующие коррективы были внесены и в Водный кодекс РФ.

--------------------------------

<1> См.: Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

<2> См.: Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий".

<3> См.: Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

 

Отдельные полномочия федеральных органов государственной власти переданы органам государственной власти субъектов РФ, в частности по осуществлению мер по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов, а также по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий; по предоставлению водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов, в пользование <1>.

--------------------------------

<1> См.: Приказ Министерства природных ресурсов РФ от 18 марта 2008 г. N 61 "Об утверждении Примерного перечня мероприятий по осуществлению отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации"; Приказ Министерства природных ресурсов РФ от 12 марта 2012 г. N 57 "Об утверждении Административного регламента по предоставлению органами государственной власти субъектов Российской Федерации государственной услуги в сфере переданного полномочия Российской Федерации по предоставлению водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, в пользование на основании договоров водопользования".

 

В ряде основных законов субъектов РФ содержатся положения, касающиеся водной территории. Так, в Уставе (Основном законе) Алтайского края закреплено, что воды в границах края, включая воды рек (Оби, Бии, Катуни и др.), озер, иных поверхностных водных объектов, а также подземных водных объектов являются неотъемлемой частью единого водного фонда Российской Федерации. Одновременно они составляют единый водный фонд Алтайского края (ст. 24). Уставом Забайкальского края неотъемлемой частью единого водного фонда РФ объявляются "воды в границах Забайкальского края, включая воды рек (часть бассейна озера Байкал, рек Амур и Лена), иные водотоки (ручьи, каналы), водоемы (озера, пруды, обводненные карьеры, водохранилища), болота, подземные воды и их природные выходы, ледники, снежники" (ст. 71).

Реализуя предоставленные федеральным законодателем полномочия, субъекты РФ в текущем законодательстве регулируют осуществление их органами мониторинга в отношении поверхностных и подземных вод <1>, очистки вод <2> и другие аспекты водных отношений <3>.

--------------------------------

<1> См., например: Закон г. Москвы от 20 октября 2004 г. N 65 "Об экологическом мониторинге в городе Москве".

<2> См., например: Постановление правительства Архангельской области от 9 октября 2012 г. N 447-пп "О долгосрочной целевой программе Архангельской области "Модернизация объектов водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод на территории Архангельской области на 2013 - 2014 годы".

<3> См., например: Закон Санкт-Петербурга от 15 февраля 2007 г. N 60-13 "О разграничении полномочий органов государственной власти Санкт-Петербурга в области водных отношений на территории Санкт-Петербурга"; Закон Тюменской области от 19 декабря 2006 г. N 523 "О регулировании водных отношений в Тюменской области"; Постановление правительства Хабаровского края от 11 августа 2010 г. N 205-пр "Об утверждении Правил пользования водными объектами для плавания на маломерных судах в Хабаровском крае".

 

В состав территорий субъектов РФ входят недра. Законом РФ "О недрах" предусмотрено право субъектов РФ принимать законы и иные нормативные правовые акты в целях регулирования отношений недропользования в пределах своих полномочий (ст. 1.1). Добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в собственности субъектов РФ. Законом также предусмотрено формирование перечня участков недр федерального значения. В соответствии с п. 2 ч. 3 ст. 2.1 к данным участкам, в частности, относятся участки недр, расположенные на территории субъекта РФ или территориях субъектов РФ и содержащие объем полезных ископаемых, определенный данным Законом.

В основных законах субъектов РФ недра наряду с другими природными объектами признаются основой жизни народа (населения). При этом в ряде конституций республик указано, что недра являются достоянием республики и национальным богатством ее народа (ст. 16 Конституции Республики Алтай, ст. 13 Конституции Республики Адыгея). В других основных законах не уточняется субъект - народ республики или всей России. Так, в ст. 10 Конституции Республики Северная Осетия - Алания указано, что недра и другие природные ресурсы, являясь достоянием народа, используются и охраняются как основа его жизни и деятельности. Аналогичная норма содержится и в Конституции Республики Татарстан (ст. 16).

Своеобразно положение Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия): "Недра Республики Саха (Якутия) составляют естественное богатство ее многонационального народа. Государственная собственность Республики Саха (Якутия) на недра и государственная собственность Российской Федерации на недра устанавливаются федеральными законами, а также договорами между Российской Федерацией и Республикой Саха (Якутия)" (ст. 5).

Воздушное пространство, расположенное над территорией субъекта РФ, является частью его территории и входит в воздушное пространство России, определение статуса и защита которого согласно п. "н" ст. 71 Конституции РФ составляет предмет федерального ведения. Согласно ч. 1 ст. 1 Воздушного кодекса РФ Российская Федерация обладает полным и исключительным суверенитетом в отношении своего воздушного пространства.

Положения о воздушном пространстве редко встречаются в конституционном законодательстве субъектов РФ. Например, в Уставе Ямало-Ненецкого автономного округа его территория ограничивается не только земельной и водной поверхностью, недрами, но и воздушным пространством. В соответствии со ст. 23 Устава Алтайского края атмосферный воздух в пределах края является частью естественной среды обитания человека. Охрана атмосферного воздуха предусмотрена федеральным законом и законом Алтайского края. Конституция Республики Тыва также закрепляет обязанность республики в пределах полномочий, установленных федеральным законодательством, разрабатывать и реализовывать систему правовых, организационных и других мероприятий, направленных на рациональное использование атмосферного воздуха, его защиту от вредных воздействий (ст. 95).

Следует отметить, что компетенция субъектов РФ в отношении воздушного пространства преимущественно сводится к участию в охране атмосферного воздуха. В Федеральном законе от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" определена компетенция органов государственной власти субъектов РФ в области охраны окружающей среды (ст. 6). Федеральным законом от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" за органами государственной власти субъектов РФ закреплена обязанность осуществлять меры по предотвращению и снижению загрязнения атмосферного воздуха в местах постоянного или временного пребывания человека и обеспечению соответствия атмосферного воздуха санитарным правилам (ч. 4 ст. 20).

Во многих законах субъектов РФ, посвященных охране природной среды, содержатся положения о том, что к особо охраняемым объектам могут относиться не только участки земли, водной поверхности, но и воздушное пространство над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Закон Архангельской области от 23 июня 2005 г. N 66-4-ОЗ "Об охране окружающей среды на территории Архангельской области".

 

Отличается своеобразием положение Закона Калининградской области от 9 января 2004 г. N 354 "О государственной поддержке развития туристско-рекреационной сферы на территории Калининградской области", в котором воздушное пространство упоминается в статье, посвященной туристической территории Калининградской области, под которой понимаются "участки земли, водной поверхности, подземного и воздушного пространства над ними, где располагаются туристские ресурсы Калининградской области" (ст. 3).

Административно-территориальный подход к регулированию в субъектах РФ состава их территории характеризуется закреплением в конституциях (уставах) административно-территориальных единиц. Например, в ч. 2 ст. 3 Устава Астраханской области предусмотрено, что в состав территории области "включаются территории административно-территориальных единиц в соответствии с административно-территориальным устройством Астраханской области". Устав Забайкальского края провозглашает находящийся в границах территории края Агинский Бурятский округ административно-территориальной единицей с особым статусом в составе Забайкальского края (ч. 1 ст. 105). В соответствии с Уставом Курской области территория области "включает в себя территории ее административно-территориальных единиц и населенных пунктов" (ч. 1 ст. 7). Уставом Мурманской области предусмотрено, что в состав области "входят территории административно-территориальных единиц" (ч. 2 ст. 5). Согласно ч. 1 ст. 4 Устава Приморского края "в границы Приморского края включаются административно-территориальные единицы, образующие территорию края".

Муниципально-территориальный подход отличается указанием в основных законах субъектов РФ на вхождение в состав их территории муниципальных образований. Так, Устав Липецкой области в состав территории включает городские округа, муниципальные районы, городские и сельские поселения (сельсоветы) - муниципальные образования области (ч. 1 ст. 5).

Большая часть субъектов РФ в своих основных законах состав территории не определяет (например, г. Москва, Санкт-Петербург, Свердловская область, Ивановская область, Кабардино-Балкарская Республика).

Содержание

Категория: Законодательство. Государство и право | Добавил: x5443x (08.11.2014)
Просмотров: 1410 | Теги: кодекс, РФ | Рейтинг: 0.0/0
Всего комментариев: 0
Добавлять комментарии могут только зарегистрированные пользователи.
[ Регистрация | Вход ]
...




Copyright MyCorp © 2017 Обратная связь