Четверг, 08.12.2016, 03:03
Высшее образование
Приветствую Вас Гость | RSS
Поиск по сайту


Главная » Статьи » Экология

§ 2. Происхождение и видовая дифференциация дефектов эколого-правового регулирования (Часть 2)

§ 2. Происхождение и видовая дифференциация дефектов эколого-правового регулирования (Часть 2)

Один из самых грозных дефектов системы экологического права - коллизии. Они возникают в случае противоречивости эколого-правовых предписаний, которая является следствием одновременного существования нескольких правовых норм, несогласованных по своему содержанию, призванных урегулировать одни и те же фактические обстоятельства, возникающие в сфере охраны окружающей среды.

Поскольку коллизии в экологическом праве могут нести в себе и положительный заряд, то особо подчеркнем, что в контексте исследования проблемы дефектности экологического права к дефектам правового регулирования охраны окружающей среды мы относим только коллизии, оказывающие негативное влияние на систему правового регулирования экологических отношений. Такова, в частности, юридическая коллизия между положениями Федерального закона "Об экологической экспертизе" и Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1> (далее - Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"), устанавливающими полномочия органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в области экологической экспертизы. В первом из названных Федеральных законов к полномочиям органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в области экологической экспертизы отнесены полномочия (делегирование экспертов для участия в качестве наблюдателей в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы объектов экологической экспертизы в случае реализации этих объектов на соответствующей территории и в случае возможного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, намечаемой другой административно-территориальной единицей; принятие и реализация в пределах своих полномочий решений по вопросам экологической экспертизы на основании результатов общественных обсуждений, опросов, референдумов, заявлений общественных экологических организаций (объединений) и движений, информации об объектах экологической экспертизы; организация общественных обсуждений, проведение опросов, референдумов среди населения о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе, и иные), которые не соответствуют вопросам местного значения поселений, муниципальных районов и городских округов, обозначенным в гл. 3 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

--------------------------------

<1> Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (в ред. от 2 июля 2013 г.) [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс".

В текущей практике природоохранного регулирования результатом существования данной коллизии является некоторая декларативность положений Федерального закона "Об экологической экспертизе", закрепляющих полномочия органов местного самоуправления в области экологической экспертизы, поскольку органы местного самоуправления, в отсутствие соответствующих предписаний в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", названные полномочия не исполняют.

Пробелы как дефекты в экологическом праве возникают в случае неполноты правового регулирования охраны окружающей среды, характеризующейся отсутствием нормы (группы норм) экологического права, необходимой для регулирования общественных отношений, попадающих в сферу эколого-правовой регуляции. При этом так же, как и в случае с юридическими коллизиями, равно как и всеми другими дефектами правового регулирования охраны окружающей среды, пробелы в экологическом праве могут рассматриваться в качестве дефектов только в случае их отрицательного влияния на состояние эколого-правового регулирования.

Одним из самых ярких примеров пробельности экологического права является отсутствие в действующем Федеральном законе "Об охране окружающей среды" норм, закрепляющих правовой статус и режим зон экологического бедствия на территории Российской Федерации. Указанный Федеральный закон содержит лишь бланкетные нормативные предписания (ст. 57), отсылающие к законодательству о зонах экологического бедствия, которое в действующей системе российского законодательства на современном этапе его развития не сформировалось.

Неполнотой характеризуется и правовое регулирование экологических отношений, связанных с реализацией права граждан на получение своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды (экологической информации). Закрепляя данное право за гражданами Российской Федерации, экологическое законодательство не определяет содержание и состав такой информации, что существенно затрудняет реализацию субъективных экологических прав.

Еще один довольно распространенный недостаток правового регулирования охраны окружающей среды - излишнее дублирование эколого-правовых предписаний, под которым следует понимать не обоснованное целями правового регулирования охраны окружающей среды неоднократное (два и более раза) повторение в текстах нормативных правовых актов одинаковых по своему содержанию эколого-правовых предписаний. Как уже было отмечено ранее, при описании причин, провоцирующих появление дефектов в экологическом праве, данный недостаток характерен прежде всего для экологического законодательства субъектов Российской Федерации, в котором зачастую необоснованно повторяются требования федерального экологического законодательства в части определения содержания ключевых терминов в области охраны окружающей среды, фиксации объектов правовой охраны окружающей среды, закрепления основных инструментов охраны окружающей среды. Так, принятый в 1992 г. Экологический кодекс Республики Башкортостан стал первоначально копией действовавшего на тот момент Закона РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды" <1>, а затем практически полностью повторил содержание Федерального закона "Об охране окружающей среды".

--------------------------------

<1> Об охране окружающей природной среды: Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 2060-1 (утр. силу с 1 января 2002 г.) [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс".

Дублирование в законодательстве субъектов Российской Федерации норм федерального экологического законодательства, рассчитанных на регулирование типичных фактических обстоятельств, отношений, возникающих по поводу охраны окружающей среды, не только загромождает экологическое право и законодательство, но и приводит к тому, что на уровне субъектов Российской Федерации не появляются правовые предписания, учитывающие природные особенности территорий и акваторий, расположенных в границах субъектов Российской Федерации. Региональный законодатель нередко, вместо того чтобы оценить состояние действующего экологического законодательства и выявить наличие проблем правового регулирования экологических отношений, которые могут быть устранены на уровне субъектов Российской Федерации, ограничивается переписыванием предписаний, сформулированных нормотворцами на федеральном уровне.

Нерациональная расположенность эколого-правовых норм как дефект системы экологического права проявляется в нарушении структурных связей между эколого-правовыми нормами, из-за чего утрачивается их логическая взаимосвязь, стройность в изложении правил поведения. Указанный дефект обычно возникает при введении в действие новых юридических предписаний, направленных на регулирование экологических отношений. Так, совсем недавно <1> в тексте Федерального закона от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" <2> появилась ст. 16.1 "Особенности эксплуатации, использования искусственных островов, установок, сооружений, подводных трубопроводов, проведения буровых работ при региональном геологическом изучении, геологическом изучении, разведке и добыче углеводородного сырья, а также при транспортировке и хранении нефти и нефтепродуктов во внутренних морских водах и в территориальном море", в которой содержатся отдельные предписания по защите морской среды от загрязнения нефтью и нефтепродуктами.

--------------------------------

<1> О внесении изменений в Федеральный закон "О континентальном шельфе Российской Федерации" и Федеральный закон "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации": Федеральный закон от 30 декабря 2012 г. N 287-ФЗ // СЗ РФ. 2012. N 53 (ч. 1). Ст. 7612.

<2> О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации: Федеральный закон от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ (в ред. от 7 июня 2013 г.) [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс".

Несмотря на наличие в структуре рассматриваемого Закона самостоятельной главы, посвященной вопросам защиты и сохранения морской среды и природных ресурсов внутренних морских вод и территориального моря (глава V), законодатель поместил статью 16.1 в главу II "Особенности правового режима морских портов Российской Федерации, внутренних морских вод и территориального моря" данного Закона, тем самым допустив, на наш взгляд, погрешность в определении местоположения целого ряда эколого-правовых норм.

В числе дефектов, присущих системе экологического права, можно обозначить и несовершенство юридических конструкций в сфере охраны окружающей среды. Маркером, указывающим на наличие таких конструкций в экологическом праве, служит судебная практика, которая выявляет как сами дефектные конструкции, так и последствия их существования в системе экологического права.

Одним из самых красноречивых примеров неудачных эколого-правовых конструкций служит модель правового института платы за негативное воздействие на окружающую среду, которую отличает неполнота в части законодательного закрепления основных элементов платы за негативное воздействие на окружающую среду. Установленный на подзаконном нормативном правовом уровне порядок взимания этого публично-правового платежа, по мнению многих экспертов, не отвечает требованиям Конституции Российской Федерации, закрепившей обязанность платить законно установленные налоги и сборы (ч. 3 ст. 55 и ст. 57).

Благодаря сложившейся правовой неопределенности в природоохранной практике не утихают серьезные разногласия между субъектами хозяйственной и иной деятельности и природоохранными органами по поводу правомерности взимания рассматриваемого платежа с того или иного адресата. Так, применительно к такому виду негативного воздействия на окружающую среду, как размещение отходов производства и потребления, действующее нормативно-правовое регулирование не дает однозначного ответа на вопрос, кто является плательщиком платы за негативное воздействие на окружающую среду - организация, в результате деятельности которой образуются такие отходы, либо непосредственно осуществляющая их размещение специализированная организация, действующая на основании соответствующей лицензии <1>.

--------------------------------

<1> Из содержания ст. 16 Федерального закона "Об охране окружающей среды" следует, что лицами, обязанными вносить плату за негативное воздействие на окружающую среду, в том числе за размещение отходов, являются субъекты хозяйственной и иной деятельности, оказывающей такое воздействие на окружающую среду. В свою очередь, регламентирующий вопросы обращения с отходами производства и потребления Федеральный закон от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Федеральный закон "Об отходах производства и потребления") в ст. 23 в самом общем виде закрепляет, что плата за размещение отходов взимается с индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации. Ввиду того что статус юридического лица или статус индивидуального предпринимателя могут иметь как субъекты, хозяйственная и иная деятельность которых сопряжена с образованием отходов, так и субъекты, которые осуществляют предпринимательскую деятельность в виде оказания услуг по размещению отходов производства и потребления, то установить принадлежность обязанности по ее внесению непосредственно из содержания предписаний Федерального закона "Об отходах производства и потребления" не представляется возможным (см. подробнее об этом: Постановление Конституционного Суда РФ от 5 марта 2013 г. N 5-П "По делу о проверке конституционности статьи 16 Федерального закона "Об охране окружающей среды" и Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью "Тополь" [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс").

Не выработан единый подход к решению этого вопроса и в судебной практике. Так, в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 9 декабря 2008 г. N 8672/08 субъектом платы за размещение отходов признается индивидуальный предприниматель или юридическое лицо, в результате хозяйственной и иной деятельности которого образовались эти отходы, оказание же ему услуг по размещению отходов специализированной организацией на основании гражданско-правового договора не означает автоматического перехода на нее бремени уплаты данного публично-правового платежа.

В свою очередь, в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17 марта 2009 г. N 14561/08 в качестве субъекта платы за негативное воздействие на окружающую среду указывается именно юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, в собственности (владении, пользовании) которого находятся предназначенные для размещения отходов объекты. Суды же общей юрисдикции чаще всего придерживаются позиции, согласно которой хранение отходов не посредством их специализированного размещения в специально оборудованных местах не освобождает предприятие от предусмотренной законом обязанности по внесению платы за негативное воздействие на окружающую среду (см., например, Определение Верховного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2010 г. N 78-Впр10-33: "Дело о возложении обязанности ответчика рассчитать плату за негативное воздействие на окружающую среду и согласовать произведенный расчет с уполномоченным органом правомерно направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции, так как невнесение платежей за негативное воздействие на окружающую среду, зачисление которых подлежит в бюджеты разных уровней, повлечет финансовую невозможность принятия мер, направленных на предотвращение вреда, причиняемого природной среде и здоровью человека") <1>.

--------------------------------

<1> По делу о проверке конституционности ст. 16 Федерального закона "Об охране окружающей среды" и Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью "Тополь": Постановление Конституционного Суда РФ от 5 марта 2013 г. N 5-П [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс".

2. Еще один возможный критерий научной классификации дефектов в экологическом праве - причины их возникновения. В этом случае дефекты в экологическом праве можно классифицировать на недостатки, имеющие объективную природу происхождения, и недостатки, обусловленные влиянием субъективного фактора. Первые - существуют независимо от сознательно-волевой деятельности человека (группы людей), а вторые - ею предопределяются.

3. В зависимости от стадии механизма правового регулирования экологических отношений можно выделить дефекты, которые возникают в процессе создания норм экологического права (правотворческие дефекты), и дефекты, проявляющиеся на стадии реализации эколого-правовых предписаний (дефекты правореализации). И в том, и в другом случае речь может идти о возникновении материальных (социально-правовых) и формальных (собственно юридических) дефектов механизма эколого-правового регулирования.

Так, в процессе разработки, обсуждения и принятия Лесного кодекса РФ 2006 г. были допущены отдельные ошибки в проектировании механизма правового регулирования лесных отношений, которые впоследствии трансформировались в явные правовые дефекты, снижающие юридическую и социальную эффективность этого нормативного правового акта.

Одним из самых красноречивых и, пожалуй, самых печальных примеров влияния эколого-правовых дефектов на состояние и развитие лесных отношений явилась ситуация с лесными пожарами, сложившаяся в 2010 г. в Центральной России, в том числе и в связи с ошибками в проектировании правового института государственной лесной охраны. В частности, не выдержали "испытание огнем" избранная законодателем концепция построения системы управления лесами, основанная на принципе децентрализации государственного управления, предписания о государственном лесном контроле и надзоре, сосредоточенные в гл. 12 Лесного кодекса РФ <1>, положения ст. 19 Лесного кодекса РФ о проведении работ по тушению лесных пожаров организациями, победившими на проводимых субъектами РФ торгах, положения об обеспечении пожарной безопасности на арендованных лесных участках (ч. 3 ст. 53 Лесного кодекса РФ) <2>. Несмотря на то что практически все вышеобозначенные проблемы правового регулирования лесных отношений уже получили свое решение в новых законодательных моделях, недостатков в лесном законодательстве осталось еще немало. Например, существующая фрагментарность правового регулирования отношений в сфере использования и охраны лесных и иных насаждений в городских и сельских поселениях негативно влияет на эффективность проведения мероприятий по охране и защите таких насаждений, создает условия для осуществления необоснованных рубок многолетних лесных насаждений.

--------------------------------

<1> Здесь и далее в абзаце анализируются предписания Лесного кодекса РФ в редакции до внесения изменений Федеральным законом от 29 декабря 2010 г. N 442-ФЗ "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации".

<2> Материалы парламентских слушаний на тему: "Развитие системы правового обеспечения охраны лесов от пожаров" (Москва, 23 сентября 2010 г.) / Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации; Комитет по природным ресурсам, природопользованию и экологии.

4. Дефекты правового регулирования охраны окружающей среды могут носить постоянный характер, а могут существовать временно. Последние обычно возникают в случае несвоевременного принятия подзаконных нормативных правовых актов в сфере охраны окружающей среды, предусмотренных действующим законодательством. Так, Федеральным законом от 14 июня 2012 г. N 74-ФЗ "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О недрах" ст. 51 Закона Российской Федерации "О недрах" <1> была изложена в новой редакции, согласно которой порядок расчета размера вреда, причиненного недрам вследствие нарушения законодательства Российской Федерации о недрах, должен устанавливаться Правительством Российской Федерации. Однако ко дню вступления в силу Федерального закона от 14 июня 2012 г. N 74-ФЗ нормативный правовой акт, закрепляющий порядок расчета размера вреда, причиненного недрам, принят не был, в связи с чем указанный вопрос чуть более года оставался вне правовой регламентации <2>.

--------------------------------

<1> О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О недрах": Федеральный закон от 14 июня 2012 г. N 74-ФЗ // СЗ РФ. 2012. N 25. Ст. 3264.

<2> Об утверждении Правил расчета размера вреда, причиненного недрам вследствие нарушения законодательства Российской Федерации о недрах: Постановление Правительства РФ от 4 июля 2013 г. N 564 // СЗ РФ. 2013. N 28. Ст. 3830.

5. Для целей классификации дефектов в экологическом праве вполне применимы и другие критерии, которые предложены представителями юридической науки, исследующими различные аспекты проблемы дефектности права.

В частности, С.И. Цыбуляк по степени распространения на систему права выделяет общие и конкретные дефекты права. Под общими дефектами права автор предлагает понимать дефекты, распространяющие свое негативное влияние на правовой институт, отрасль права и систему права в целом. В свою очередь, конкретные дефекты права проявляются в частных коллизиях, пробелах <1>.

--------------------------------

<1> Цыбуляк С.И. Указ. соч. С. 13.

М.А. Жильцов в работе "Дефекты трудового права" обосновывает перспективность деления дефектов трудового права на системные, логико-структурные и лингвистические <1>.

--------------------------------

<1> Жильцов М.А. Дефекты трудового права. Екатеринбург: Изд-во УГТУ-УПИ, 2010. С. 47 - 59.

Под системными дефектами трудового права автор предлагает понимать противоречия между его элементами, отсутствие необходимых элементов, которые нарушают целостность, единство системы отрасли трудового права, влекут проблемы в правоприменении. К дефектам такого рода М.А. Жильцов относит антиномии (противоречия) трудоправовых норм, пробелы, необоснованное дублирование. Логико-структурные дефекты трудового права, выражающиеся, по мнению ученого, в форме нарушения определенных правил, порядка, закономерностей построения системы трудового права, приводят к затруднениям в регулировании трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений. К ним он относит алогизмы и структурные дефекты трудового права, а также логическую незавершенность трудоправовых конструкций.

Последняя группа в рассматриваемой классификации образована лингвистическими дефектами, которые появляются в результате нарушения правил русского языка при формулировании понятийного аппарата трудового права и правовых предписаний в сфере регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений. К ним, в частности, относятся неправильное использование омонимов, синонимов, синтаксические ошибки, увлечение законодателя сложноподчиненными и сложносоставными предложениями, что затрудняет их понимание и толкование.

В отдельную группу автор выделяет доктринальные дефекты трудового права, которые возникают в тех случаях, когда нормы трудового права противоречат друг другу вследствие того, что законодатель не учитывает традиционные научные подходы и концепции, существующие в науке на момент принятия нормативного правового акта <1>.

--------------------------------

<1> Жильцов М.А. Дефекты трудового права и способы их преодоления: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Екатеринбург, 2011. С. 30 - 31.

Системные, логико-структурные и лингвистические дефекты в экологическом праве мы в той или иной степени уже представили в рамках данного параграфа, чего нельзя сказать о доктринальных дефектах, которые также присутствуют в экологическом праве.

Так, несмотря на устоявшееся понимание объектов правовой охраны окружающей среды, в экологическом законодательстве по-прежнему сохраняется довольно спорная дефиниция ключевого для регулирования всей системы экологических отношений термина "окружающая среда".

По мнению многих представителей эколого-правовой науки, закрепленная в ст. 1 Федерального закона "Об охране окружающей среды" норма-дефиниция термина "окружающая среда" <1> научно не обоснована, поскольку позволяет формально признавать объектом правовой охраны широкий перечень объектов, созданных человеком для обеспечения своих социальных потребностей и не обладающих свойствами природных объектов (в частности, дом, автомобиль и др.) <2>. Следует согласиться с М.М. Бринчуком, отмечающим, что "включение законодателем в содержание понятия окружающей среды антропогенных объектов, наряду с природными комплексами и объектами и природно-антропогенными объектами, лишь мешает пониманию окружающей среды, одной из основных категорий экологического права" <3>. Действительно, довольно сложно обосновать целесообразность отнесения к объектам правовой охраны окружающей среды не обладающих природными характеристиками антропогенных объектов, а также необходимость закрепления в экологическом законодательстве специальных средств их правовой охраны.

--------------------------------

<1> Окружающая среда определена в действующей редакции ст. 1 Федерального закона "Об охране окружающей среды" как совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов. При этом под антропогенными объектами согласно указанной статье понимаются объекты, созданные человеком для обеспечения его социальных потребностей и не обладающие свойствами природных объектов.

<2> Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс".

<3> Бринчук М.М. Экологическое право: объекты экологических отношений. М.: Учреждение Российской академии наук "Институт государства и права РАН", 2011. С. 31.

Итак, на основании изложенного представляется возможным сделать следующие выводы, кратко резюмирующие первые результаты проводимого исследования.

1. Дефекты являются онтологической характеристикой эколого-правовой материи, т.е. перманентно присущи ей как правовому явлению.

2. Дефекты в экологическом праве являются разновидностью дефектов в праве вообще. Это означает, что многие причины возникновения общеправовых дефектов являются факторами, провоцирующими появление дефектов в экологическом праве. Кроме того, формы проявления дефектов в экологическом праве также отчасти совпадают с формами проявления дефектов в любой другой отрасли права. Схожи по своему содержанию и последствия влияния общеправовых дефектов и дефектов в экологическом праве на эффективность правового регулирования.

3. Одним из самых серьезных негативных последствий существования дефектов правового регулирования охраны окружающей среды является нарушение системных свойств экологического права, разрушение интегративных связей между образующими его элементами, вследствие чего экологическое право перестает функционировать как слаженный механизм, нацеленный на защиту экологических интересов общества.

4. Недостатки в экологическом праве проявляются не только как дефекты системы экологического права и дефекты системы экологического законодательства, но и как дефекты эколого-правовых идей, дефекты правореализации в сфере охраны окружающей среды, дефекты других правовых явлений, включаемых в экологическое право в самом широком его понимании.

5. Дефекты в экологическом праве всегда имеют отрицательное значение, поскольку снижают качество правовой регламентации общественных отношений, складывающихся в сфере охраны окружающей среды. Присущие эколого-правовой материи несовершенства, не влияющие на состояние правового регулирования охраны окружающей среды, дефектами в экологическом праве не являются.

Часть 1   Часть 2

Содержание

Категория: Экология | Добавил: x5443x (16.01.2015)
Просмотров: 449 | Теги: охрана, окружающая, Среда | Рейтинг: 0.0/0
Всего комментариев: 0
Добавлять комментарии могут только зарегистрированные пользователи.
[ Регистрация | Вход ]
...




Copyright MyCorp © 2016