Вторник, 06.12.2016, 20:51
Высшее образование
Приветствую Вас Гость | RSS
Поиск по сайту


Главная » Статьи » Экология

§ 2. Причины возникновения коллизий в экологическом праве

§ 2. Причины возникновения коллизий в экологическом праве

 

Для уяснения вопроса о правовой природе коллизий в экологическом праве немаловажно установить причины их возникновения.

Факторы, обусловливающие появление коллизий в экологическом праве, различны. Многие из них имеют правовую природу происхождения, поскольку нередко коллизии правового регулирования охраны окружающей среды являются результатом развития права как институционального образования. Однако поскольку в объективной действительности все явления и процессы находятся в постоянном взаимодействии, то многие из причин, порождающих эколого-правовые коллизии, лежат вне правовой сферы. Речь в данном случае идет о явлениях экономической, социальной, культурной, политической и иных сфер жизнедеятельности общества, которые не всегда корректно отображаются в нормах экологического права, в экологическом правосознании, в других элементах экологического права.

Для решения задач проводимого исследования рассмотрим самые распространенные в юридической литературе классификации причин возникновения коллизий в праве с целью применения их результатов к типологии причин появления коллизий в экологическом праве.

1. Традиционно в теории права все причины появления правовых коллизий подразделяют на причины, имеющие объективную природу происхождения, и причины, обусловленные действием субъективного фактора. Так, М.Т. Баймаханов среди причин, порождающих противоречия в сфере правового регулирования, выделял объективные (диалектические) и субъективные (действия людей с корыстной заинтересованностью, например сознательное изменение законодательства в корыстных целях, и действия людей без корыстной заинтересованности - это причины, обусловленные недостатками в организации правотворческой деятельности, возникающими чаще всего вследствие низкого профессионализма законодателя) <1>.

--------------------------------

<1> Баймаханов М.Т. Указ. соч. С. 46 - 52.

 

На целесообразность выделения объективных (независящих от воли законодателя) и субъективных (предопределенных волей законодателя) причин возникновения коллизий в системе права указывал и Н.А. Власенко <1>.

--------------------------------

<1> Власенко Н.А. Коллизионные нормы в советском праве. Иркутск: Изд-во Иркутского ун-та, 1984. С. 23 - 26.

 

В основе деления причин появления коллизий в праве на объективные и субъективные лежит антропогенный фактор. Объективными причинами возникновения правовых коллизий признаются только те из них, которые не зависят от сознательно-волевой деятельности человека. Непрерывное воздействие причин такого рода человек не в силах приостановить или прекратить своими мыслями и даже действиями. Обычно в числе объективных условий возникновения коллизий в праве называют природные условия жизнедеятельности общества, достигнутый уровень производства, исторически назревшие задачи и потребности материального, духовного, политического развития конкретного общества, которые естественным образом оказывают влияние на процессы, происходящие в праве. Несмотря на то что право не застывшее, статичное правовое образование, оно не всегда успевает своевременно корректироваться и приводиться в соответствие с новыми объективными условиями. В результате в образующих право компонентах возникают противоречия, которые становятся их "постоянными обитателями".

Объективные причины появления коллизий в экологическом праве преимущественно связаны с естественными закономерностями развития экологической сферы жизнедеятельности общества. Так, нестабильность и динамизм экологических отношений, выявляющие новые формы взаимодействия людей по поводу охраны окружающей среды, приводят к объективному отставанию экологического права в определении новых правовых моделей, в своевременной коррекции уже существующих. Отмеченная запоздалость в установлении отвечающих потребностям общественного развития правил поведения в сфере охраны окружающей среды способствует возникновению разного рода противоречий в экологическом праве - противоречий между элементами системы экологического права, противоречий между эколого-правовыми явлениями и явлениями общественной жизни, лежащими вне системы правового регулирования экологических отношений и т.д.

Объективную природу происхождения практически всегда имеют материальные коллизии, возникающие между экологическими отношениями и регламентирующими их нормами экологического права из-за того, что последние не успевают своевременно отразить все объективно существующие особенности взаимодействия людей по поводу охраны окружающей среды. Скорость изменения экологических отношений в современном мире зачастую так высока, что создать непротиворечивую эколого-правовую среду в реальной действительности невозможно. В контексте сказанного рассмотрим коллизионную ситуацию, существующую между общественными отношениями, складывающимися в процессе организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий, с одной стороны, и положениями Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях"), закрепляющими правовой режим указанных территорий - с другой, вследствие того что последние не устанавливают порядка изменения границ, площади, категории и режима особой охраны, функционального зонирования особо охраняемых природных территорий (далее - ООПТ), а также порядка их упразднения.

Цель правового регулирования общественных отношений, складывающихся в процессе организации, охраны и использования ООПТ, - обеспечение правовых условий для формирования и развития сети ООПТ России, сохранения расположенных в них уникальных и типичных природных комплексов и объектов. Очевидно, реализуя указанную цель, законодатель прямо не предусмотрел в Федеральном законе "Об особо охраняемых природных территориях" юридической возможности упразднения ООПТ в России, равно как и возможности изменения их границ, площади, категории. Ограничиваясь регламентацией процедур образования различных категорий ООПТ, рассматриваемый Закон позволяет лишь создавать такие природные территории.

Вместе с тем многолетняя практика функционирования ООПТ в России показала, что правовое закрепление в законодательстве порядка изменения границ, площади, категории и режима особой охраны, функционального зонирования ООПТ, а также порядка их упразднения имеет немаловажное значение для обеспечения правовой защиты природных территорий, имеющих особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение. Ввиду отсутствия в Федеральном законе "Об особо охраняемых природных территориях" прямого запрета на упразднение ООПТ, равно как и четкой регламентации процедуры снятия правового статуса ООПТ, изменения границ таких территорий, в правоприменительной практике нередки случаи уменьшения площади и даже полной ликвидации ООПТ на основании решения государственного органа исполнительной власти или органа местного самоуправления, принятого без проведения соответствующего экологического обследования природной территории и государственной экологической экспертизы материалов, обосновывающих изменение границ, площади или упразднение ООПТ <1>. Фактически судьбу ООПТ - объекта общенационального достояния - определяет государственный или муниципальный служащий, принимающий решение о сокращении ее площади или упразднении, нередко следуя своей корыстной заинтересованности. Складывается парадоксальная по своей нелогичности ситуация, когда создать ООПТ в России сложнее, чем сократить ее площадь или вовсе упразднить. В последнем случае достаточно "убедить" в целесообразности принятия соответствующего решения государственного или муниципального служащего.

--------------------------------

<1> См., напр.: Постановление администрации муниципального образования "Темрюкский район" от 7 ноября 2012 г. N 2474 "О внесении изменений в решение исполнительного комитета Темрюкского районного Совета народных депутатов от 7 сентября 1988 г. N 269 "Об отнесении природных объектов к государственным памятникам природы местного значения", которым был ликвидирован статус памятника природы "мыс Тузла", утвержденный ранее решением исполнительного комитета Темрюкского районного Совета народных депутатов от 7 сентября 1988 г. N 269 "Об отнесении природных объектов к государственным памятникам природы местного значения".

 

Кроме того, следует отметить, что ООПТ не остаются неизменными по своим природным, социальным, экономическим и иным характеристикам. С течением времени природные комплексы и объекты, для охраны которых образовывалась ООПТ, могут перестать нуждаться в особой охране либо вообще прекратить свое существование, например, в результате чрезвычайных событий, неблагоприятных антропогенных воздействий. В таком случае может возникнуть ситуация, когда фактических общественных отношений по охране природных территорий уже нет, а соответствующие эколого-правовые нормы, устанавливающие правовой режим их охраны, есть.

Исследуя объективные причины появления коллизий в экологическом праве, важно обратить внимание на то, что общественные отношения, складывающиеся по поводу охраны окружающей среды, нередко носят длящийся характер. Сформировавшись в одних правовых условиях, экологические отношения могут развиваться в совершенно других, а прекратить свое существование - в-третьих. Естественно, что такое перемещение в правовом пространстве не может не быть сопряжено с появлением различного рода дефектов в экологическом праве, в числе которых и коллизии.

Коллизии в экологическом праве могут быть следствием действия и других объективных факторов. Специфика содержания экологических отношений такова, что их регламентирование может осуществляться одновременно нормами различных отраслей российского права или разными эколого-правовыми нормами. Однако из-за отсутствия четкой дифференциации правового регулирования избежать появления противоречий невозможно. Например, ввиду того что объектом как экологических отношений, так и гражданских правоотношений может быть земельный участок, у правоприменителей нередко возникают вопросы о том, нормы какой отрасли права будут применяться в первую очередь и где та грань, за которой земельный участок перестает быть только природным объектом и становится объектом гражданского оборота.

Несмотря на существующую объективную предопределенность, коллизии в экологическом праве чаще всего являются результатом действия субъективных причин, обусловленных влиянием сознательно-волевой деятельности людей. К причинам такого рода обычно относят: непрофессионализм субъектов правотворческой и правоприменительной деятельности; правовую безграмотность граждан России - носителей субъективных прав и обязанностей в сфере охраны окружающей среды; непродуманность нормотворческой деятельности в сфере охраны окружающей среды; непоследовательную систематизацию нормативных правовых актов, образующих экологическое законодательство; ошибки в организации государственного управления в сфере охраны окружающей среды и т.д.

Следствием действия данной группы причин явились, в частности, формально-юридические противоречия в действующем экологическом законодательстве в части обозначения термина "государственная экологическая политика". Подобных негативных отклонений в экологическом праве не удалось избежать даже при формулировании положений Конституции Российской Федерации. Так, в ст. 71 Основного Закона нашей страны к предметам ведения Российской Федерации отнесены установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации, в то время как в ст. 114 в перечне полномочий Правительства Российской Федерации указывается обеспечение проведения в Российской Федерации единой государственной политики в области экологии.

Не обеспечивают терминологическую определенность в номинации понятия "государственная экологическая политика" и другие нормативные правовые акты системы экологического законодательства, использующие такие термины, как "государственная политика в области экологии", "государственная политика в области экологического развития", "государственная политика в области охраны окружающей среды", "политика, направленная на обеспечение экологического равновесия" <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее об этом: Игнатьева И.А. Проект Основ экологической политики: проблемы поиска правовых ориентиров // Правовое обеспечение единой государственной политики Российской Федерации: Материалы круглого стола (Москва, 11 апреля 2011 г.); Отв. ред. С.А. Боголюбов, Н.И. Хлуденева. М.: Юстицинформ, 2011. С. 39 - 44.

 

Источником коллизий в экологическом праве, обусловленных влиянием субъективного фактора, стал и Закон г. Москвы от 11 апреля 2012 г. N 12 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 25 июня 2008 года N 28 "Градостроительный кодекс города Москвы" и статью 8 Закона города Москвы от 5 мая 1999 года N 17 "О защите зеленых насаждений" <1>, принятый в целях упрощения процедуры исключения объектов гаражного назначения из состава ООПТ, расположенных в границах территории г. Москвы.

--------------------------------

<1> О внесении изменений в Закон города Москвы от 25 июня 2008 года N 28 "Градостроительный кодекс города Москвы" и статью 8 Закона города Москвы от 5 мая 1999 года N 17 "О защите зеленых насаждений": Закон г. Москвы от 11 апреля 2012 г. N 12 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс: РегиональноеЗаконодательство".

 

Рассматриваемый Закон установил специальный порядок принятия решения об исключении из границ ООПТ регионального значения территорий (земельных участков), на которых расположены объекты гаражного назначения, не учитывающий общие требования Закона г. Москвы от 26 сентября 2001 г. N 48 "Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве" <1> (далее - Закон г. Москвы "Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве") о недопустимости корректировки границ ООПТ, приводящей к уменьшению их площади, и позволяющий Правительству г. Москвы принимать правовые акты, закрепляющие перечень территорий (земельных участков), на которых расположены объекты гаражного назначения, без предварительного получения положительного заключения государственной экологической экспертизы.

--------------------------------

<1> Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве: Закон г. Москвы от 26 сентября 2001 г. N 48 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс: РегиональноеЗаконодательство".

 

Так, с одной стороны, согласно п. 1 ст. 3 Закона г. Москвы от 11 апреля 2012 г. N 12 требования ч. 6 и 7 ст. 8 и ч. 5 ст. 14 Закона г. Москвы "Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве" об обязательности получения положительного заключения государственной экологической экспертизы до принятия решения о корректировке границ ООПТ и о недопустимости уменьшения общей площади ООПТ при корректировке ее границ при принятии решения об исключении из границ ООПТ территорий (земельных участков), на которых расположены объекты гаражного назначения, не применяются, но, с другой стороны, этот же Закон (имеется в виду Закон г. Москвы от 11 апреля 2012 г. N 12) закрепил необходимость получения согласования проекта территорий (земельных участков), на которых расположены объекты гаражного назначения, с органом исполнительной власти города Москвы, осуществляющим государственное управление в области охраны окружающей среды (Департамент природопользования и охраны окружающей среды города Москвы), и последующего направления указанного проекта на заключение государственной экспертизы (п. 3 ст. 3 Закона г. Москвы от 11 апреля 2012 г. N 12).

Поскольку проекты территорий (земельных участков) не являются объектами государственной экспертизы, предусмотренной Градостроительным кодексом РФ, равно как и объектами государственной экологической экспертизы, установленной Федеральным законом "Об экологической экспертизе", то в процессе правоприменения предписаний ст. 3 Закона г. Москвы от 11 апреля 2012 г. N 12 закономерно возник вопрос о том, объектами какой государственной экспертизы являются проекты территорий (земельных участков), на которых расположены объекты гаражного назначения.

2. Возможный вариант дифференциации причин появления коллизий в экологическом праве предполагает деление их на внешние причины и внутренние <1>.

--------------------------------

<1> Власенко Н.А. Коллизионные нормы в советском праве. Иркутск: Изд-во Иркутского ун-та, 1984. С. 52; Тихомиров Ю.А. Юридическая коллизия, власть и правопорядок // Государство и право. 1994. N 1. С. 5.

 

Внешними факторами, вызывающими коллизии в экологическом праве, становятся явления, непосредственно не связанные с содержанием эколого-правовой материи. Они, как правило, обусловлены политическими, идеологическими, социально-экономическими и другими особенностями развития конкретного общества. Серьезные противоречия между обществом и природой, экологией и экономикой (например, в связи с появлением новых экологически опасных объектов, интенсивным использованием природных ресурсов, увеличением объемов отходов производства и потребления и т.д.) неизбежно проявляются в экологическом праве, повышая степень его коллизионности.

Интересным и очень важным для исследования данной группы причин представляются вопросы о соотношении экологической и экономической сфер жизнедеятельности общества и о влиянии этих двух составляющих на противоречивость экологического права.

Экология и экономика неразрывно связаны, взаимозависимы и во многом предопределяют друг друга. Вместе с тем между ними нередко возникают противоречия, часто перерастающие в серьезные социально-правовые конфликты.

Существование противоречий между экономикой и экологией довольно отчетливо показывает практика использования сельскохозяйственных угодий. Разные виды сельскохозяйственных угодий имеют неодинаковое экономическое значение и выполняют разные экологические функции в обеспечении экологического баланса на сельскохозяйственных ландшафтах. Наибольшую экономическую прибыль приносит использование пашни для выращивания различных сельскохозяйственных растений. В то же время именно преобладание пашни в структуре сельскохозяйственных угодий влечет за собой самые неблагоприятные экологические последствия. Наименьший экономический результат имеет использование залежей и малопродуктивных угодий, однако именно эти земли выполняют важные стабилизирующие экологические функции <1>.

--------------------------------

<1> Крассов О.И. Правовое обеспечение сохранения экологических систем на землях сельскохозяйственного назначения // Экологическое право. 2005. N 1. С. 35.

 

По мнению О.И. Крассова, проблема формирования экологически устойчивых сельскохозяйственных ландшафтов и сохранения биологического разнообразия должна решаться на основе определения оптимального соотношения в структуре землепользования сельскохозяйственной организации разных видов угодий. Соответствующая территория, пригодная для ведения сельского хозяйства, должна использоваться не только в качестве продуктивных сельскохозяйственных угодий - пашни. Одновременно на ней должны сохраняться природные экосистемы, представляющие собой малопродуктивные сельскохозяйственные угодья. Именно такие угодья препятствуют возникновению и развитию водной и ветровой эрозии, деградации земель; они являются местом обитания полезной фауны, нередко на них произрастают редкие и исчезающие виды растений и животных. В результате сохранения и восстановления малопродуктивных угодий не только можно обеспечить экологический баланс сельскохозяйственного ландшафта, но и вследствие этого иметь более высокий экономический результат от использования пашни, поскольку природные экосистемы содействуют повышению почвенного плодородия <1>.

--------------------------------

<1> Крассов О.И. Указ. соч. С. 35.

 

Противоречивый характер взаимодействия экологии и экономики проявляется и в процессе реализации экологических и экономических прав человека, в основе которых - различные социальные интересы.

Право граждан на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности и право на благоприятную окружающую среду юридически равны, поскольку оба закреплены в Конституции Российской Федерации. Однако защищаемые ими интересы не всегда могут быть удовлетворены одновременно. Нередки случаи, когда реализация права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности приводит к нарушению права на благоприятную окружающую среду.

К сожалению, потребности экономического развития общества на сегодняшний день таковы, что экологические интересы общества остаются практически нереализованными. Экономика большей частью игнорирует законы развития и особую ценность природы. Эксплуатация человеком исчерпаемых природных ресурсов неумолимо приводит к тому, что биосфера не способна восполнить нанесенный ей ущерб. Отсутствие рационального сочетания перспектив экономического развития с сохранением природных основ жизнедеятельности человека приводит к негативным последствиям в форме различных экологических катастроф. Природа отвечает человеку на чрезмерное потребительское отношение глобальным экологическим кризисом.

"Способ существования социума, основанный на потреблении ресурсов природы, - пишет М.И. Васильева, - предопределяет неустранимую внутреннюю противоречивость разнонаправленных общественных интересов, что находит свое продолжение в отражающем их праве. Характер противоречий в праве таков, что все другие правовые цели могут быть достигнуты, в конечном счете, только путем ограничения их экологической составляющей" <1>. При этом автор справедливо отмечает, что "потеснить, ограничить потребительскую психологию общества по отношению к природе возможно, очевидно, только публично-правовыми (императивными, субординационными) методами... публичность эколого-правовой сферы характеризуется, помимо несомненной социальной значимости, ценности и всеобщности экологического интереса, еще и методологической надобностью поддержания баланса между двумя группами общественно значимых интересов - условно обозначаемых как экономические и экологические исходя из разумного их сочетания и, может быть, даже вынужденного протекционизма в отношении последних" <2>.

--------------------------------

<1> Васильева М.И. Публичные интересы в экологическом праве. М.: Изд-во МГУ, 2003. С. 146.

<2> Васильева М.И. Проблемы защиты общественного интереса в экологическом праве // Государство и право. 1999. N 8. С. 49.

 

В связи с этим необходимо напомнить, что у экологического права как ключевого регулятора общественных отношений в сфере охраны окружающей среды в эпоху глобального экологического кризиса особая историческая миссия, выполнение которой во многом зависит от его способности снизить степень противостояния между природой и хозяйственной деятельностью человека: "экологическое право должно сыграть колоссальную историческую роль - стать противовесом всего остального права, стоящего на страже имущественного богатства и сопряженной с ним власти" <1>.

--------------------------------

<1> Колбасов О.С. Завещание экологам // Журнал российского права. 2000. N 5/6. С. 90.

 

Внутренними причинами появления эколого-правовых коллизий выступают явления, которые связаны со свойствами самой правовой материи, с особенностями экологического права. Такими факторами могут быть, в частности, общие тенденции развития права (глобализация права, конвергенция правовых систем, нарастание правового воздействия и др.), тенденции развития экологического права как комплексного правового образования. Кроме того, к числу внутренних причин, порождающих коллизии в экологическом праве, могут быть отнесены нечеткость в разграничении полномочий между правотворческими органами, особенности языковой объективации правовых предписаний, отсутствие концепции развития законодательства в целом и его отдельных составляющих, правотворческие ошибки <1>.

--------------------------------

<1> Аленина И.В. Указ. соч. С. 28.

 

Так, из-за отсутствия должного разграничения предметов ведения Российской Федерации и предметов ведения субъектов Российской Федерации в сфере охраны окружающей среды нередки случаи принятия нормативных правовых актов на федеральном и региональном уровнях, регламентирующих экологические отношения взаимоисключающим образом.

В частности, из п. 2 ст. 3 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" следует, что государственное управление в области организации и функционирования ООПТ регионального значения осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом из предписаний указанного Закона не ясно, что подразумевается под термином "функционирование особо охраняемых природных территорий" и включают ли в себя полномочия по управлению в области организации и функционирования ООПТ регионального значения полномочия по установлению порядка изменения границ, площади и упразднения ООПТ.

Между тем в отдельных субъектах Российской Федерации в целях нормативно-правового обеспечения реализации полномочий по управлению в области организации и функционирования ООПТ регионального значения уже приняты региональные нормативные правовые акты, регламентирующие процедуру изменения границ, реорганизации и ликвидации таких территорий, предусматривающую проведение государственной экологической экспертизы материалов комплексного экологического обследования, обосновывающих изменение границ и режима охраны ООПТ регионального значения <1>. Однако, анализируя положения ст. 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе", устанавливающей закрытый перечень объектов государственной экологической экспертизы регионального уровня, трудно сделать однозначный вывод о том, что вышеобозначенные материалы комплексного экологического обследования вообще могут быть признаны объектом государственной экологической экспертизы регионального уровня. По своей форме и содержанию материалы комплексного экологического обследования ООПТ регионального значения, обосновывающие изменение их границ и режима охраны, не могут быть отнесены ни к одному из объектов государственной экологической экспертизы, перечисленных в ст. 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе".

--------------------------------

<1> См., напр.: Об особо охраняемых природных территориях в Кемеровской области: Закон Кемеровской области от 4 января 2001 г. N 1-ОЗ (в ред. от 30 апреля 2013 г.) [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс: РегиональноеЗаконодательство"; Об особо охраняемых природных территориях в Новосибирской области: Закон Новосибирской области от 26 сентября 2005 г. N 325-ОЗ (в ред. от 11 февраля 2013 г.) [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс: РегиональноеЗаконодательство".

Содержание

Категория: Экология | Добавил: x5443x (16.01.2015)
Просмотров: 484 | Теги: охрана, окружающая, Среда | Рейтинг: 0.0/0
Всего комментариев: 0
Добавлять комментарии могут только зарегистрированные пользователи.
[ Регистрация | Вход ]
...




Copyright MyCorp © 2016