Пятница, 09.12.2016, 14:34
Высшее образование
Приветствую Вас Гость | RSS
Поиск по сайту


Главная » Статьи » Законодательство. Государство и право

§ 2. Конституционно-правовые основы взаимоотношений между органами государственной власти в Индии

§ 2. Конституционно-правовые основы взаимоотношений между органами государственной власти

 

В рамках существующей в Индии формы правления законодательную власть осуществляет Парламент (статья 79 Конституции), исполнительная власть принадлежит президенту (статья 53), судебная власть реализуется независимыми судами, на вершине иерархии которых находится Верховный суд (статья 124).

Однако эта базовая конструкция дополнена положениями, регулирующими организацию власти таким образом, что корректным является отнесение ее не к президентской форме правления, а к парламентарной, причем вестминстерского образца, хотя и со значительной спецификой. Так, Парламент в соответствии с той же статьей 79 Конституции, подобно Парламенту Соединенного Королевства, состоит из трех элементов - главы государства и двух палат. Естественно, в условиях республики главой государства является избираемый сроком на пять лет президент, а не монарх <324>; как и британский монарх, президент Индии не заседает в Парламенте, за исключением тех случаев, когда обращается к нему с посланием в начале каждой сессии (статья 87). Кроме того, важно подчеркнуть, что президента Индии избирает не народ напрямую, а специальная коллегия, состоящая из выборных членов обеих палат Парламента и выборных членов законодательных собраний штатов <325>, что является характерным именно для парламентарной республики. Что же касается полномочий президента, то он может осуществлять их непосредственно, а также через должностных лиц, подчиненных ему в соответствии с Конституцией, но, хотя учреждаемому Совету министров, возглавляемому премьер-министром, Конституцией отводится задача "оказания помощи и дачи советов президенту", обязанность президента действовать в соответствии с этими советами (статья 74) <326> способствует тому, что на практике Совет министров является ключевым элементом государственного механизма Индии; это также свидетельство парламентарной формы правления.

--------------------------------

<324> Индия принадлежит к числу государств, входящих в состав Содружества наций, но не признающих британского монарха своим главой государства.

<325> После внесения поправки в 1992 году в состав коллегии выборщиков включаются также представители столичной территории Дели и союзной территории Пондишери (статья 54 Конституции). Вице-президента избирают только члены палат Парламента (статья 66).

<326> Эта норма была результатом принятия 42-й поправки к Конституции, принятой в 1976 году.

 

Две палаты индийского парламента именуются Народной палатой (Лок сабха) и Советом штатов (Раджья сабха). Народная палата состоит не более чем из пятисот тридцати членов, избираемых прямым голосованием избирателями штатов, и не более чем из двадцати членов, представляющих союзные территории (статья 81). Кроме того, президент назначает двух представителей англо-индийской общины в эту палату. Срок полномочий Народной палаты - пять лет, но этот период может быть сокращен президентом, а может быть и продлен по решению самого Парламента во время действия чрезвычайного положения на срок, не превышающий каждый раз одного года, но во всяком случае не дольше чем на шесть месяцев после того, как отменено чрезвычайное положение. Совет штатов включает в свой состав не более двухсот тридцати восьми представителей штатов, избираемых выборными членами законодательного собрания штата в соответствии с системой пропорционального представительства на основе "единственного передаваемого голоса", и двенадцать членов, назначаемых президентом и являющихся лицами, имеющими специальные знания или практический опыт в области литературы, науки, искусства или общественной деятельности. Совет штатов является постоянно действующим органом, но каждые два года его состав должен быть обновлен на треть (статья 83).

Руководство деятельностью каждой из палат осуществляют их спикеры. Спикер Народной палаты избирается ее членами, спикером Совета штатов ex-officio является вице-президент Индии. В зависимости от политической принадлежности члены обеих палат группируются по партийным фракциям, имеющим своих организаторов <327>. В 1985 году в Конституцию была внесена поправка: в соответствии с добавленным приложением десятым член палаты может утратить свой мандат в связи с выходом из состава партии, от которой он избирался, или нарушением партийной дисциплины при голосовании; более того, эта борьба с "дезертирством" была распространена также на случаи, когда независимый депутат присоединялся к какой-либо фракции. По мнению инициаторов этой поправки, политическое отступничество представляет собой серьезную угрозу основам демократии. Верховный суд Индии не усмотрел в этом подходе нарушения прав депутатов и структуры парламентской демократии, настояв лишь на возможности судебной проверки правомерности лишения депутата мандата <328>.

--------------------------------

<327> См.: Конституционное право зарубежных стран / Под ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина. М., 2012. С. 829.

<328> См.: Kihoto Hollohan v. Zachillhu, 1 S.C.R. 686, 1992 // http://indiankanoon.org/doc/1686885/. Примечательно, что данная норма действительно достаточно активно применялась на практике: около 30 человек были исключены из национального Парламента, более 100 - из легислатур штатов. См.: Madhavan M.R. In Parliament // http://www.prsindia.org/media/articles-by-prs-team/in-parliament-961/.

 

В связи с последовательной практикой Верховного суда, настаивавшего на необходимости судебного контроля за деятельностью Парламента, применительно к положению индийского Парламента в системе разделения властей следует особенно акцентировать тот факт, что Индия продемонстрировала отход от существовавшей в английской конституционной теории доктрины суверенитета парламента. Как указал Верховный суд Индии в одном из решений, связанном с проверкой вносимых в Конституцию изменений, "хотя наша Конституция отражает федеративное устройство, она устанавливает систему, выстроенную подобно Британской парламентской системе... Доктрина парламентского суверенитета, как она существует в Англии, не получила [в Индии] преимущества свыше той меры, которая установлена Конституцией. В соответствии с нашей Конституцией ни одна из высших частей Государства не является верховной, а только Конституция верховна..." <329>. В другом деле, рассматривая вопрос о том, могут ли палаты Парламента исключать своих членов из своего состава, и если да, то распространяется ли судебный контроль на эти полномочия, Верховный суд подчеркнул: "Конституционная система правления не терпит абсолютизма... Тот факт, что Парламент является важнейшим органом, занимающим никому не подчиненную (coordinate) конституционную позицию, не означает, что не существует поддерживаемых судом стандартов контроля реализации его власти..." <330>. Эти позиции свидетельствуют, что в основе организации власти в Индии лежит идея сдерживания, работающая в отношении всех ветвей, в том числе законодательной.

--------------------------------

<329> Kesavananda v. Kerala, S.C.R. 1, 221, 227, 1973 // http://indiankanoon.org/doc/257876/.

<330> Raja Ram Pal v. The Hon'ble Speaker, Lok Sabha and Others, 1 S.C.R. 317, 2007 // http://www.indiankanoon.org/doc/647343/.

 

К полномочиям индийского парламента относятся принятие законов, в том числе бюджета государства, осуществление контрольной деятельности, применение мер ответственности в отношении исполнительной власти.

Законопроекты, за исключением финансовых, могут быть внесены в любую из палат (финансовые законопроекты должны быть внесены обязательно сначала в Народную палату). После принятия проекта в трех чтениях одной палатой он направляется в другую палату и в случае ее согласия - президенту на одобрение. Если другая палата предлагает поправки к законопроекту, он возвращается в ту палату, которая приняла его первой, для рассмотрения. Если палаты не могут прийти к соглашению относительно текста или одна из палат в течение полугода не принимает никакого решения по нему, президент вправе созвать совместное заседание палат. Если на совместном заседании обеих палат законопроект с поправками, если таковые были, утвержденными на совместном заседании, принят большинством голосов присутствовавших и участвовавших в голосовании членов обеих палат, то он считается принятым обеими палатами. С учетом численности каждой из палат позиция Народной палаты имеет высокие шансы возобладать в совместном заседании, и это позволяет характеризовать Совет штатов в целом как палату более слабую в законодательном процессе. Это тем более верно применительно к денежным законопроектам, поскольку в соответствии со статьей 109 Конституции после принятия такого законопроекта Народной палатой он передается в Совет штатов для получения его рекомендаций; Совет штатов в течение четырнадцати дней после поступления законопроекта должен вернуть его в Народную палату со своими рекомендациями (если Совет не делает этого, проект считается принятым обеими палатами); Народная палата может после этого согласиться с какой-либо рекомендацией Совета штатов или всеми из них, но может и отклонить их, и законопроект будет считаться принятым в той редакции, на которой настаивает нижняя палата. Это означает, что если по обычным законопроектам Совет штатов может затянуть процедуру принятия на шесть месяцев, то по денежным законопроектам - только на 14 дней (плюс то время, которое может понадобиться Народной палате на рассмотрение его рекомендаций).

Для контроля за деятельностью правительства у палат Парламента есть различные возможности. Прежде всего Парламент - это единственный носитель права определять источники доходов государства и разрешать расходование средств, предназначенных для осуществления государственных функций <331>. Депутаты Народной палаты и члены Совета штатов вправе задавать членам Совета министров вопросы, обсуждать их деятельность; в качестве механизма политической ответственности Народной палатой может быть использован вотум недоверия Совету министров.

--------------------------------

<331> См.: Конституционное право зарубежных стран / Под. ред. В.О. Лучина, Г.А. Василевича, А.С. Прудникова. М., 2012. С. 115.

 

Положение Конституции, в соответствии с которым "Совет министров несет коллективную ответственность перед Народной палатой" (статья 75), имеет большое значение для индийской формы правления. Президент как глава государства и формально исполнительной власти назначает правительство: премьер-министр назначается президентом, остальные министры назначаются президентом по предложению премьер-министра; Конституция не ограничивает главу государства напрямую в реализации этого полномочия. Однако с учетом перспективы выражения недоверия правительству, не пользующемуся поддержкой Народной палаты, сложился конституционный обычай, в рамках которого президент назначает премьер-министром лидера партии, победившей на выборах в эту палату <332>. И хотя президент как глава государства наделен достаточно внушительными полномочиями в соответствии с Конституцией (он является верховным главнокомандующим, имеет право отлагательного вето в законодательном процессе, санкционирования внесения некоторых законопроектов <333>, принятия ордонансов, имеющих силу законов <334>, право объявления чрезвычайного положения, введения президентского правления в штатах, назначения губернаторов штатов, судей Верховного суда и высших судов штатов, генерального атторнея и др.), именно премьер-министр играет решающую роль в функционировании исполнительной власти. Фактически именно он формирует правительство <335> и определяет основные направления проводимой политики. Как подчеркнул Верховный суд Индии в одном из решений, принятых вскоре после вступления Конституции в силу, "исполнительная функция охватывает и определение политики, и осуществление ее. Это с очевидностью включает в себя инициирование законопроектов, поддержание порядка, содействие социальному и экономическому благополучию, руководство внешней политикой... управление администрацией государства" <336>.

--------------------------------

<332> См.: Конституционное право зарубежных стран / Под ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина. С. 831 - 832. В действительности в связи с применением меры ответственности Совета министров перед Народной палатой на практике возникают некоторые вопросы. Обязан ли премьер-министр подать в отставку, если его правительству было выражено недоверие? Может ли он в этот момент предложить президенту распустить Народную палату, чтобы обратиться к избирателям за разрешением возникшего конфликта? Может ли президент самостоятельно отправить премьер-министра в отставку? Доктрина идет по пути поиска ответов на эти вопросы исходя из опыта действия британских конституционных соглашений. Проблема заключается в том, что Конституция Индии не регулирует эти вопросы напрямую. См.: Noorani A.G. Constitutional Questions in India. New Delhi, 2001. P. 17 - 19.

<333> Например, без рекомендации президента не могут быть внесены ни в одну из палат Парламента законопроекты об образовании нового штата, изменении границ штатов или их названия (статья 3).

<334> Такой ордонанс может быть принят, если президент убежден в существовании обстоятельств, требующих немедленных действий (в любое время, кроме времени проведения сессий обеими палатами Парламента), должен быть представлен обеим палатам и перестает действовать по истечении шести недель от начала новой сессии Парламента или ранее, если обе палаты приняли неодобрительные резолюции в отношении этого ордонанса (статья 123). Тем самым право президента принимать акты, имеющие силу закона, в обход законодательного органа существенно ограничено.

<335> Министр должен быть депутатом любой из палат Парламента или стать им в течение шести месяцев после назначения; на практике это дает возможность назначить министром человека, который еще не имеет места в Парламенте, на срок до полугода, с последующей возможностью освобождения депутатского места кем-либо из членов правящей партии и проведением дополнительных выборов. См.: Автономов А.С. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 2012. С. 464.

<336> R.S. Ram Jawaya Kapur v. State of Punjab, 2 S.C.R. 225, 1955 // http://www.indiankanoon.org/docfragment/1318432/?formInput=ram%20jawaya.

 

Такой подход к разделению властей в Индии привел к тому, что в ее истории был период усиленного концентрирования власти в руках премьер-министра. В частности, в период действия чрезвычайного положения с июня 1975 года по март 1977 года Индирой Ганди, являвшейся в тот момент лидером правящей партии - Индийского национального конгресса - и занимавшей пост премьер-министра, была инициирована 42-я поправка к Конституции, направленная не просто на расширение полномочий главы Совета министров, поддерживаемого Парламентом, но вдобавок на выведение их из-под контроля судебной власти <337>. Это была одна из самых внушительных реформ к Конституции, затрагивавших большое количество ее положений, включая преамбулу, и одновременно самая проблематичная с точки зрения перспектив построения демократического государства. Оппозиционная Народная партия (Джаната парти) победила на выборах в 1977 году, выдвинув в качестве одного из пунктов предвыборной программы отмену этой конституционной поправки. Из-за необходимости собирать квалифицированное большинство и наличия в Парламенте сил, по-прежнему поддерживающих Ганди, Джаната парти не смогла полностью выполнить данное обещание, но все же принятая в результате 44-я поправка в значительной степени нивелировала эффект инициатив Индиры Ганди.

--------------------------------

<337> В литературе выделяют четыре цели принятия поправки: выведение споров по поводу результатов парламентских выборов из-под судебного контроля, с тем чтобы нельзя было опротестовать само нахождение И. Ганди у власти; значительное перераспределение предметов ведения от штатов в пользу центральной исполнительной власти; неограниченное право внесения изменений в Конституцию в отсутствие возможности судебной проверки этой деятельности; придание Руководящим принципам государственной политики (часть IV Конституции) юридической силы более высокой, чем Основным правам (часть III Конституции), и установление невозможности конституционного контроля законов, принятых в целях осуществления этих Руководящих принципов. См.: Granville A. Working a Democratic Constitution: The Indian Experience. New Delhi and New York, 1999.

 

В 1980 году Верховный суд в одном из ключевых своих решений внес свой вклад в "восстановление Конституции", указав, что полномочия Парламента вносить изменения в Конституцию определяются самой Конституцией, препятствующей тому, чтобы он наделил себя неограниченной властью; Парламент не вправе нарушать основную структуру Конституции; Парламент не должен также выхолащивать содержание основных прав человека и гражданина <338>. Верховный суд отстоял также судебный контроль за деятельностью исполнительной власти <339>. Позднее "премьер-министериализм" в Индии был смягчен тем, что расстановка политических сил в Парламенте приобрела совсем иные черты, нежели в первые три десятилетия после обретения независимости: по результатам выборов все чаще приходилось создавать коалиционные правительства, а необходимость считаться со всеми политическими силами, составляющими такую коалицию, представляет собой существенную сдержку для деятельности премьер-министра. Эта общая тенденция размывания доминантно-партийной системы <340> вряд ли будет преодолена даже результатами последних выборов 2014 года, в ходе которых Джаната партия получила абсолютное большинство голосов в Народной палате, и впервые за много лет имеет возможность формировать правительство самостоятельно - Индийский национальный конгресс потерпел сокрушительное поражение на этих выборах, но едва ли его противники смогут претендовать на то, чтобы самим занять доминирующее положение в системе власти в долгосрочной перспективе.

--------------------------------

<338> Minerva Mills Ltd. and Ors. v. Union of India and Ors. 1789 S.C.R. 206, 1980 // http://indiankanoon.org/doc/1939993/.

<339> Rustom Cavasjee Cooper v. Union of India, 1970, 564 S.C.R. 530 // http:// indiankanoon.org/doc/513801/.

<340> См.: Алаев Л.Б. Указ. соч. С. 496 - 497. Заслуживает внимания тезис данного автора о том, что Индия в принципе сумела преодолеть устремления некоторых политических сил к парламентскому авторитаризму благодаря необычайной гетерогенности общества. Первичные группы (народности, племена, касты, подкасты) рассматриваются как удачный заменитель гражданского общества. См.: Там же. С. 489 - 491.

 

Судебная система Индии имеет унитарную, но сложную структуру, включающую Верховный суд, высшие суды штатов, суды мунсифов, дополнительных и окружных судей, а также суды панчаятов и народные суды <341>. В литературе отмечается проявившееся с последней четверти XX века стремление к усилению судебной власти как элемента системы сдержек и противовесов в рамках индийской модели разделения властей <342>. Особенного внимания здесь заслуживает практика Верховного суда, не только наделенного полномочиями рассмотрения споров между Союзом и штатами, а также между штатами по первой инстанции, уголовных и гражданских дел по апелляции, представления заключений по вопросам факта или права по запросу президента, но и выступающего в качестве органа конституционного контроля <343>. Более того, Суд осуществляет проверку соответствия Конституции не только текущих законов, но и поправок к ней, то есть участвует в реализации учредительной власти. В своих решениях Верховный суд Индии демонстрирует широкое толкование прав и свобод, внимание к интересам социально незащищенных слоев населения и признание важнейших элементов правового государства <344>.

--------------------------------

<341> См.: Басу Д.Д. Указ. соч. С. 419 - 420.

<342> См.: Конституционное право зарубежных стран / Под ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина. С. 835.

<343> Высокие суды штатов также могут осуществлять функцию конституционного контроля, но окончательные решения по этой категории споров принимает Верховный суд. См.: Бехруз Х. Указ. соч. С. 270.

<344> См.: Кашкин С.Ю. Основы конституционного права Индии // Конституционное (государственное) право зарубежных стран: В 4 т. / Отв. ред. Б.А. Страшун. М., 2001. Т. 4. С. 443 - 446.

 

Как подчеркивают отдельные авторы, вестминстерская система правления сама по себе не является препятствием на пути к диктатуре <345>. В дополнение к механизмам, обеспечивающим политическое сдерживание власти в Индии, деятельность Верховного суда во многих случаях оказывается ориентирована на ограничение политических ветвей власти с помощью правовых средств, в том числе тех средств, которые нацелены на защиту прав граждан <346>. Ввиду активной позиции Верховного суда, занимаемой им при рассмотрении споров, в том числе связанных с реализацией принципа разделения властей, в ряде случаев он оказывает в центре политических процессов и выступает инициатором "политики силы, или примирения, или компромисса, или выживания, или учреждения, или вдохновения и новаторства, или порядка, или сущностной справедливости... в зависимости от социально-политического контекста" <347>. Практика Верховного суда тем более ценна, что в ней не только представлено толкование многих писаных конституционных норм, но и признано значение конституционных обычаев, регулирующих парламентарное правление <348>.

--------------------------------

<345> См.: Ackerman B.A. The New Separation of powers // Harvard Law Review. 2000. Vol. 113. P. 648.

<346> См., напр.: Olga Tellis & Ors vs Bombay Municipal Corporation, 180 S.C.R. 51, 1985 // http://indiankanoon.org/doc/709776/; Himachal Pradesh v. Umed Ram Sharma & Ors, 1 S.C.R. 251, 1986 // http://indiankanoon.org/doc/1190717/.

<347> Pylee M.V. Our Constitution Government and Politics. New-Delhi, 2000. P. 120. См. также: Baxi U. The Indian Supreme Court and Politics. Eastern Book Co., 1980.

<348> См., напр.: U.N. Rao v. Indira Gandhi, 1971, 1002 S.C.R. 46 // http:// indiankanoon.org/doc/494666/

Содержание

Категория: Законодательство. Государство и право | Добавил: x5443 (10.07.2015)
Просмотров: 415 | Теги: Парламент, Индия, президент | Рейтинг: 0.0/0
Всего комментариев: 0
Добавлять комментарии могут только зарегистрированные пользователи.
[ Регистрация | Вход ]
...




Copyright MyCorp © 2016