Воскресенье, 26.02.2017, 20:17
Высшее образование
Приветствую Вас Гость | RSS
Поиск по сайту


Главная » Статьи » Законодательство. Государство и право

§ 2. Конституционно-правовые основы взаимоотношений между органами государственной власти в Польше

§ 2. Конституционно-правовые основы взаимоотношений между органами государственной власти

 

Общая характеристика принципа разделения властей. Раздел I Конституции Польши, озаглавленный "Республика" ("Rzeczpospolita"), устанавливает общие принципы, в совокупности представляющие собой "конституционную самоидентификацию государства" <248>. В их числе закреплен принцип разделения властей. В соответствии с частью 1 статьи 10 Конституции, "государственное устройство Республики Польша основывается на разделении и равновесии законодательной, исполнительной и судебной властей". Создатели конституций четвертого поколения, принимавшихся на постсоветском пространстве, демонстрировали особое понимание опасности концентрации власти <249>; подчеркнутое значение принципа разделения властей является общей чертой таких конституций, и Польша здесь не исключение. Вместе с тем, как было показано выше, данный принцип действительно представляет собой один из элементов базовой конституционной структуры польского государства, не чуждый к тому же определенной эволюции. Это видно и из конституционной формулы о "разделении и равновесии" властей, которая, как представляется, корректно отражает идею, стоящую за принципом, предполагающим, с одной стороны, распределение полномочий между государственными органами, относящимися к различным ветвям (функциональный и организационный аспекты), с целью не допустить концентрации всей власти в руках одного из них, и с другой стороны - установление правил контроля и взаимодействия между этими органами, направленных на обеспечение их сотрудничества <250>. В этом смысле норма польской Конституции, предусматривающая не только разделение, но и равновесие властей, позволяет более полно характеризовать положение органов государственной власти, охватывая динамику их взаимоотношений, с учетом того, что в современном государстве должна быть не только обеспечена защита от злоупотреблений властью, но и создана возможность эффективного функционирования властных структур в интересах личности и общества.

--------------------------------

<248> См.: Вашкевич А. Основы конституционного права Республики Польша. Минск, 2007. С. 13.

<249> См.: Dorsen N., Rosenfeld M., Sajo A., Baer S. Comparative Constitutionalism: Cases and Materials. West, 2010. P. 240.

<250> Собственно, на необходимость согласованного действия трех властей указывалось уже авторами Просвещения, стоявшими у истоков создания развернутой теории. См., напр.: Монтескье Ш. О духе законов // История политических и правовых учений: Хрестоматия / Под ред. О.Э. Лейста. М., 2000. С. 189, 193.

 

Часть 2 статьи 10 уточняет идею разделения властей следующим образом: "Законодательную власть осуществляют Сейм и Сенат, исполнительную власть - президент Республики Польша и Совет министров, а судебную власть - суды и трибуналы". Последующие разделы Конституции более детально раскрывают вопросы организации и функционирования этих структур (раздел IV - Сейм и Сенат; раздел V - президент Республики; раздел VI - Совет министров и правительственная администрация; раздел VIII - суды и трибуналы), а также тех органов, которые не вполне укладываются в традиционную триаду ветвей власти (раздел IX - органы государственного контроля и правозащитные органы; раздел X - публичные финансы). Форму правления в целом при этом можно охарактеризовать как смешанную республику.

Система органов публичной власти и их взаимодействие. Конституция 1997 года, следуя традициям польской государственности, устанавливает двухпалатную структуру парламента. И Сейм (460 депутатов), и Сенат (100 сенаторов) избираются на четыре года, причем в Конституции закреплено, что срок полномочий Сейма и Сената начинается в день, в который Сейм собирается на первое заседание, и продолжается до дня, предшествующего дню собрания Сейма следующего созыва (ч. 1 ст. 98). Это правило универсально; оно действует и для случаев продления либо сокращения сроков полномочий Сейма. Отсюда следует, во-первых, что Сенат разделяет судьбу Сейма (в том числе в случае досрочного роспуска Сейма Сенат также подлежит роспуску) и выборы в обе палаты происходят одновременно, и во-вторых, что исключена ситуация, когда срок полномочий одного состава палат уже истек, а вновь избранного - еще не начался; это представляет собой своего рода барьер на пути злоупотреблений исполнительной власти <251>.

--------------------------------

<251> См.: Вашкевич А. Указ. соч. С. 52 - 53.

 

Продление срока полномочий палат возможно лишь во время действия исключительного положения - военного, чрезвычайного или положения стихийного бедствия (части 1 и 7 статьи 228). Такого рода нормы не являются редкостью; они включаются в конституции с целью не допустить еще большей дестабилизации обстановки в государстве, столкнувшемся с исключительными обстоятельствами. Сокращение же срока полномочий палат по нормам польской Конституции выступает как часть политического инструментария, обеспечивающего принцип разделения и равновесия властей. Во-первых, двумя третями голосов от общего числа депутатов Сейм может принять решение о самороспуске, во-вторых, в двух случаях роспуск может быть осуществлен решением президента: 1) президент вправе, хотя не обязан, распустить Сейм, если в течение 4-х месяцев со дня внесения в Сейм проекта закона о бюджете последний не представлен президенту на подпись (статья 225); и 2) президент обязан сократить срок полномочий Сейма, если тот не выражает доверия правительству, сформированному президентом, и при этом не может сформировать правительство сам (часть 2 статьи 155). В обоих случаях роспуска Сейма решение президента представляет собой реакцию на неспособность Сейма принять важные политические решения, что, в свою очередь, может происходить, только когда в Сейме нет устойчивого большинства одной партии (либо коалиции); это значит, что, если в Сейме существует устойчивое большинство, способное сформировать правительство и вовремя принять закон о бюджете, роспуск ему не грозит. В связи с этим польская конституционная доктрина констатирует более сильную позицию отечественного парламента по сравнению с рядом стран парламентарной и смешанной формы правления, где исполнительная власть имеет больше возможностей по роспуску парламента <252>.

--------------------------------

<252> Там же. С. 55.

 

По окончании срока полномочий прежних составов палат парламента прекращается вся их активность. Принцип дисконтинуитета не предусмотрен в Конституции напрямую, но действует в качестве конституционного обычая. Прежде всего он влияет на судьбу законопроектов, которые не были приняты окончательно прежними составами; во вновь избранных палатах процедура рассмотрения должна быть начата заново независимо от того, до какой стадии законопроект успел дойти прежде. Этим, однако, действие принципа дисконтинуитета не ограничивается; он обрывает и другие процедуры, начатые прежними составами палат. Например, 27 июля 2005 года группа депутатов обжаловала положения Закона о жилищных кооперативах; с учетом того, что 25 сентября того же года были избраны новые составы Сейма и Сената, и на 19 октября был назначен первый день заседаний Сейма, 26 октября Конституционный трибунал вынес решение о недопустимости дальнейшего рассмотрения дела по запросу депутатов, чьи полномочия уже закончились <253>. Принцип дисконтинуитета имеет и некоторые исключения. Такие исключения предусмотрены, во-первых, для законопроектов, внесенных в порядке народной законодательной инициативы, которые должны быть рассмотрены в течение трех месяцев со дня внесения, даже если срок полномочий прежнего состава палат истек за это время (статья 13 Закона о законодательной инициативе, предложенной гражданами), во-вторых, для отчета, принятого следственным комитетом Сейма, если прежний состав не успел его заслушать (статья 21 Закона о следственных комитетах), в-третьих, для процедуры привлечения к конституционной ответственности, начатой, но не завершенной прежним составом (сложившаяся практика), в-четвертых, для работы с Комиссией ЕС по выяснению позиции палат относительно актов Союза (статья 148 Регламента Сейма), в-пятых, дисконтинуитет не распространяется на процедуры изменения и пересмотра Конституции <254>.

--------------------------------

<253> Решение Конституционного трибунала от 26 октября 2005 года по делу K 31/05. Аналогичное решение (от 25 октября 2005 года по делу K 37/05) было вынесено по запросу сенаторов (приводимые здесь и далее решения Конституционного трибунала на английском языке находятся на сайте: http://trybunal.gov.pl/en/case-list/judicial-decisions/).

<254> См.: Prokop K. Polish Constitutional Law. Biaystok, 2008. P. 100 - 101.

 

Внутренняя структура и организация работы палат более подробно регулируются их регламентами, принятие которых предусматривается статьями 112 (для Сейма) и 124 (для Сената) Конституции. Политический состав палат отражается в парламентских клубах (минимум 15 депутатов в сейме, 7 сенаторов в Сенате) и группах (минимум 3 депутата, 3 сенатора). К числу руководящих органов каждой из палат относятся маршал и вице-маршалы, образующие президиум, и совет старейшин, куда помимо маршала и вице-маршалов входят также руководители депутатских клубов и групп; к числу вспомогательных - комитеты (постоянные и чрезвычайные, в том числе следственные, образование следственных комитетов связано с осуществлением контрольных полномочий и поэтому возможно только в Сейме), секретари палат. К числу принципов функционирования Сейма и Сената относится принцип гласности, а также принцип постоянного функционирования палат (в отличие от многих парламентов мира, заседающих в сессионном порядке). Важнейшим принципом, характеризующим положение палат в системе разделения властей и особенно их независимости от исполнительной власти, является принцип их внутренней автономии. Этот принцип неоднократно был подтвержден Конституционным трибуналом. Так, в деле, представленном группой депутатов на рассмотрение Трибунала в связи с принятием Сеймом резолюции об отставке одного из вице-маршалов (запрос был связан с тем, что ни Регламент Сейма, ни Закон об осуществлении мандата депутата и сенатора 1996 года не содержали правил смещения лиц с позиций маршала и вице-маршалов), Трибунал указал, что "принцип автономии парламента, выраженный в статье 112 Конституции, взятой в сочетании со статьей 124, означает исключительное право каждой законодательной палаты регулировать свои собственные дела. Значимым элементом этой автономии является право каждой палаты независимо формулировать свой регламент, определяя свою внутреннюю организацию и порядок деятельности. Эти вопросы не могут быть урегулированы законом, поскольку в законодательную процедуру вовлечена и исполнительная власть, и вторая палата парламента". Указав, что из Конституции не следует, что порядок отстранения вице-маршалов от должности должен быть урегулирован законом либо регламентом (напротив, он может сложиться на основе парламентской практики), Трибунал признал запрос неприемлемым <255>.

--------------------------------

<255> Решение Конституционного трибунала от 9 июля 2002 года по делу K 1/02.

 

Палаты не равноправны; более сильную позицию имеет Сейм. Палаты имеют разные полномочия в том, что касается законодательного процесса, формирования иных государственных органов, но особенно явно асимметрия проявляется в сфере контроля за деятельностью исполнительной власти: контрольную функцию в пределах, определенных положениями Конституции и законов, осуществляет Сейм (ч. 2 ст. 95 Конституции). Вместе с тем, Сенат может рассматриваться как палата, имеющая "охлаждающий эффект", особенно с учетом того, что пассивным избирательным правом на выборах в Сенат обладают лица, достигшие 30 лет (против 21 года - на выборах в Сейм). Участие "во всесторонней, взвешенной оценке законопроектов, обеспечении их качества" - признанная задача верхних палат парламентов <256>.

--------------------------------

<256> Чиркин В.Е. Законодательная власть. М., 2008. С. 242.

 

Достаточно отчетливо принцип разделения и равновесия властей проявляет себя в рамках законодательного процесса, включающего несколько стадий.

1. Правом законодательной инициативы обладают депутаты Сейма - комитет - либо 15 депутатов, Сенат, президент, Совет министров, группа не менее 100 тыс. граждан (статья 118 Конституции, статья 32 Регламента Сейма). При этом большинство законопроектов поступает от Совета министров. Такое положение вещей признается естественным с учетом того, что Совет министров проводит внутреннюю и внешнюю политику государства (статья 146 Конституции) и разработка проектов законов - необходимая часть выполнения этой функции <257>. Кроме того, исключительно Совету министров принадлежит законодательная инициатива по закону о государственном бюджете и некоторым другим финансовым законам (статья 221 Конституции).

--------------------------------

<257> См.: Prokop K. Op. cit. P. 105.

 

2. Рассмотрение законопроекта Сеймом происходит в трех чтениях; решения принимаются большинством голосов, если Конституция не устанавливает иного (статьи 119, 120 Конституции). При этом для польской доктрины и практики существенным является различие между понятиями "законодательная инициатива" и "поправки". Объем и содержание инициативы зависят от предпочтений ее авторов; поправка же как производное законодательное предложение ограничена рамками предмета, к которому она обращена. Отсюда Конституционный трибунал выводит допустимость и пределы внесения поправок в зависимости от стадии парламентской процедуры; особенно широкие возможности относятся к стадии рассмотрения проекта в комитетах. Право вносить поправки во втором чтении и позже ограничивается более жестко <258>. В частности, маршал Сейма может отказать в постановке на голосование любой поправки, ранее не представленной комитету (часть 3 статьи 119 Конституции).

--------------------------------

<258> См.: Мазуркевич М. Конституционный трибунал и его роль в оценке конституционности деятельности законодательных органов Польши // Конституционный суд как гарант разделения властей. М., 2004. С. 132.

 

3. Сенат по результатам рассмотрения закона может одобрить его без поправок (к этому приравнивается ситуация, когда Сенат не принял никакого решения в течение 30 дней), принять поправки или принять постановление об отклонении закона в целом. При этом то обстоятельство, что объектом деятельности Сената является акт, уже принятый Сеймом, влияет на масштаб этой деятельности <259>. Своими поправками Сенат не уполномочен радикально менять содержание закона, подменять его предмет <260>. Такой подход отражает более слабое положение Сената как верхней палаты в законодательном процессе.

--------------------------------

<259> Решение Конституционного трибунала от 9 января 1996 года по делу K 18/95.

<260> Решение Конституционного трибунала от 23 февраля 1998 года по делу K 25/98. Особыми мнениями к этому и ряду других решений (от 19 июня 2002 года по делу K 11/02, от 24 июня 2002 года по делу K 14/02) такой ограничительный подход к полномочиям Сената применительно к законодательству был поставлен под сомнение. См.: Мазуркевич М. Указ. соч. С. 140.

 

3a. Постановление Сената, отклоняющее закон, или предложенная им поправка считаются принятыми, если Сейм не отклонит их абсолютным большинством голосов (часть 3 статьи 121 Конституции). Из этой нормы также видно, что решение Сейма имеет ключевое значение для судьбы закона даже в случае возражений со стороны Сената.

4. Принятый закон передается на подпись президенту. Президент подписывает закон в течение 21 дня. В течение этого срока он может обратиться в Конституционный трибунал с вопросом о соответствии закона Конституции; если закон был признан соответствующим Конституции, президент уже не может отказать в его подписании. Не обращаясь в Трибунал, президент может вернуть закон Сейму на повторное рассмотрение (соответственно, речь идет именно о законе в целом; права "выборочного" вето у президента нет). Если Сейм большинством в 3/5 вновь проголосовал за закон, президент обязан подписать его и издать приказ о его опубликовании; обратиться при этом в Конституционный трибунал по процедуре предварительного нормоконтроля он уже не вправе (статья 122 Конституции).

5. Опубликование закона является необходимым условием вступления его в силу <261>.

--------------------------------

<261> Решение Конституционного трибунала от 25 октября 2005 года по делу K 37/05.

 

Помимо обычной законодательной процедуры Конституция предусматривает процедуру принятия срочных законопроектов. Объявить законопроект срочным может только Совет министров, причем это невозможно по отношению к проектам налоговых законов, законов, касающихся выборов, законов, регулирующих устройство и компетенцию публичных властей, а также кодексов (статья 123 Конституции). Регламент Сейма (статья 73) устанавливает, что комитеты, рассматривающие срочный законопроект должны закончить работу за 30 дней; санкции за нарушение этого срока, однако, не предусмотрены, так что нельзя сказать, что Сейм сильно "зажат" в рамках этой процедуры. Напротив, применительно к Сенату и президенту ограничения устанавливает сама Конституция: Сенат должен рассмотреть закон за 14 дней, президент подписывает его в течение 7 дней. По истечении этих сроков закон считается принятым в редакции, предложенной Сеймом, а право вето (либо обращения в Конституционный трибунал) утрачивается <262>.

--------------------------------

<262> См.: Вашкевич А. Указ. соч. С. 84 - 85.

 

Следует подчеркнуть, что признание законопроекта срочным - это формальный момент, обязательный для того, чтобы считать начатой соответствующую процедуру. Так, в 2006 году в Конституционном Трибунале был обжалован закон, в числе прочего менявший порядок формирования Национального совета по телевидению и радиовещанию; одним из оснований для запроса было якобы имевшее место применение срочной процедуры, что, по мнению депутатов, обратившихся в Трибунал, было недопустимо в отношении данного Совета (устройство публичных властей). Как указал Трибунал, "быстрота в случае законодательной процедуры per se не является неконституционной. Однако она может быть рассмотрена с точки зрения плюралистического характера парламента, то есть проверена на предмет того, не была ли в ходе парламентской процедуры какая-нибудь группа депутатов или сенаторов лишена права представить свою позицию в рамках последовательных стадий. Она может быть оценена также с позиции соотношения между темпами законодательной работы и качеством принятого в результате закона". Проанализировав законодательный процесс применительно к оспаривавшемуся закону, Трибунал не усмотрел упоминания срочности; по его мнению, "тот факт, что законодательная процедура применительно к проекту оспариваемого закона была пройдена быстро, сам по себе не означает, что закон был принят в рамках "срочной" процедуры в значении, которое придает этому термину Конституция" <263>.

--------------------------------

<263> Решение Конституционного трибунала от 23 марта 2006 года по делу K 4/06.

 

Свои особенности существуют для процедуры, реализуемой в рамках учредительных полномочий Сейма и Сената, то есть полномочий по изменению Конституции. Проект закона об изменении Конституции могут внести не менее одной пятой депутатов Сейма, Сенат или президент Республики. Закон принимает Сейм большинством в две трети голосов в присутствии не менее половины предусмотренного законом числа депутатов, и в такой же редакции должен быть принят Сенатом - абсолютным большинством голосов. Изменение разделов I, II или XII может потребовать проведения утверждающего референдума.

Сейм и Сенат реализуют также "креативную" функцию. В рамках польской конституционной доктрины данный термин означает формирование государственных органов или назначение должностных лиц. Эту функцию палаты могут осуществлять совместно, либо раздельно. Например, среди должностных лиц, назначаемых Сеймом с участием Сената (это участие означает выражение одобрения в течение 30 дней; при отказе Сейм обязан предложить другую кандидатуру), можно назвать Уполномоченного по правам человека, Уполномоченного по правам ребенка, Председателя Верховной палаты контроля, Генерального инспектора по персональным данным, главу Института национальной памяти. В числе государственных органов, состав которых определяется каждой палатой парламента независимо, можно назвать тот же Национальный совет по телевидению - 2 его члена определяются Сеймом, 1 Сенатом (еще двое - президентом Республики); также Сейм и Сенат назначают по шесть членов Совета по денежной политике (это орган Национального банка Польши). Некоторые назначения осуществляет только Сейм. Так, исключительно Сейм избирает полный состав Конституционного трибунала, а также двух заместителей председателя и 16 членов Государственного трибунала (председателем последнего является первый председатель Верховного суда). Также следует назвать председателя Национального банка Польши, которого Сейм назначает по предложению президента. Кроме того, Сейм имеет существенные полномочия по формированию Совета министров в порядке резервной процедуры, а также по избранию председателя Совета министров в случае вынесения конструктивного вотума недоверия.

Помимо законодательной и креативной функции Сейм осуществляет также значимую контрольную функцию. Контрольная функция суть основа системы сдержек и противовесов, ее реализация обеспечивает соблюдение конституционных рамок деятельности органов власти, в первую очередь исполнительных. Контроль может осуществлять палата в целом (например, утверждая отчет об исполнении закона о государственном бюджете), либо комитеты (так, постоянные комитеты могут направлять требования и заключения Совету министров, отдельным министрам, председателю Верховной палаты контроля, Генеральному прокурору и другим государственным органам и учреждениям, с запросом данных, изложением своей позиции по определенному вопросу или пожеланием сделать выводы из представленной информации), либо отдельные депутаты (в форме интерпелляций, письменных запросов и устных вопросов на заседании, адресуемых председателю Совета министров или отдельным министрам). В условиях, когда в соответствии с конституционной конфигурацией системы разделения властей за исполнительной властью чаще всего стоит парламентское большинство, особенное значение имеют контрольные механизмы в отношении исполнительной ветви, доступные политической оппозиции, то есть роль, которую могут сыграть комитеты и отдельные депутаты, не следует недооценивать.

Также следует обратить внимание на следственные комитеты, которые могут быть созданы Сеймом для расследования определенного дела (статья 111 Конституции). В соответствии с Законом о следственных комитетах (статья 2) состав комитета должен отражать политический состав Сейма в целом, что означает гарантии участия в его работе для оппозиционных партий <264>. Вместе с тем свобода усмотрения Сейма при создании следственных комитетов не является абсолютной. В одном из дел, связанном с рассмотрением Резолюции Сейма о создании следственного комитета для проверки решений, принимавшихся в ходе трансформации банковского сектора, и деятельности органов, контролирующих кредитные организации с 1989 по 2006 годы, Конституционный трибунал детально рассмотрел статус следственных комитетов, акцентировав, в частности, то обстоятельство, что Конституция 1997 года отбросила идею верховенства какого-либо из органов государства. "Сейм представляет собой один из органов государства. Его полномочия - и, следовательно, рамки его деятельности - зафиксированы в Конституции и законах... Тот факт, что Сейм имеет существенную власть, не означает, что он "может делать все, что угодно", поскольку то, что "он может", должно оставаться в рамках, предписанных Конституцией и законами. Это касается и следственных комитетов...". Указав, что деятельность следственных комитетов может простираться не на любые органы и не на любых должностных лиц (в частности, за рамками деятельности таких комитетов остаются органы, имеющие черты независимости и отделенности, например, суды, трибуналы, а также Национальный банк Польши) и что, определяя предмет расследования, Сейм в данном случае использовал неопределенные категории ("решения", "деятельность органов, контролирующих кредитные организации"), Трибунал признал соответствующие положения Резолюции Сейма неконституционными <265>.

--------------------------------

<264> См.: Prokop K. Op. cit. P. 111.

<265> Решение Конституционного трибунала от 22 сентября 2006 года по делу U/06.

 

Парламентский контроль осуществляется также специализированными контрольными органами, создаваемыми парламентом. К их числу относятся, например, Верховная контрольная палата и два омбудсмена - Уполномоченный по гражданским правам и Уполномоченный по правам ребенка <266>.

--------------------------------

<266> О специфике польского института омбудсмена, в частности взаимодействии омбудсменов общей компетенции и специализированных, см.: Лохматов Е.А. Институт омбудсмена в государствах Балтийского региона (Литва, Латвия, Эстония, Польша): конституционно-правовое исследование: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007.

 

Следует особенно подчеркнуть формулу Конституции в отношении контрольных полномочий - в соответствии с частью 2 статьи 95 Сейм осуществляет контроль за деятельностью Совета министров. Эта формула имеет значение с учетом двойственного положения президента Республики <267>, главы государства, одновременно осуществляющего полномочия и в исполнительной сфере, поскольку она актуализирует вопрос о контроле в отношении действий Президента и - шире - распределения ответственности между высшими органами власти Польши за выработку и осуществление основных направлений политики.

--------------------------------

<267> На самом деле парламентский контроль в отношении действий президента до некоторой степени также возможен, хотя речь здесь будет идти об иных формах, нежели существующих в отношении Совета министров, - согласие Сейма на продление чрезвычайного положения, введенного президентом (статья 230), согласие Сената на проведение референдума по инициативе президента (статья 125) и др.

 

В целом конструкция "бицефальной" исполнительной власти заложена уже в части 2 статьи 10 Конституции, устанавливающей, что исполнительную власть осуществляют президент Республики и Совет министров. Президент в Конституции напрямую не назван главой государства, однако характеристика его места в системе органов государственной власти и полномочий позволяет сделать именно такой вывод. Избираемый прямыми выборами на пятилетний срок президент является верховным представителем Республики Польша и гарантом непрерывности государственной власти, следит за соблюдением Конституции, стоит на страже суверенитета и безопасности государства (статья 126). Он наделен целым рядом полномочий в сфере как внешней, так и внутренней политики; при их реализации он чаще всего поставлен в необходимость взаимодействовать с иными органами. Так, президент ратифицирует и денонсирует международные договоры, уведомляя об этом Сейм и Сенат (статья 133), в случае вооруженного нападения и если Сейм не может собраться на заседание, принимает постановление о состоянии войны (статья 116), в случае внешней угрозы государству по предложению Совета министров может ввести военное положение на части или всей территории страны (статья 229); в случае угрозы конституционному устройству государства, безопасности граждан или публичному порядку по предложению Совета министров может ввести чрезвычайное положение на части или всей территории государства (статья 230); является верховным главнокомандующим (в мирное время осуществляет командование армией через министра обороны (статья 134). Президент обладает важными полномочиями, позволяющими ему взаимодействовать с парламентом, - кроме уже упоминавшихся прав законодательной инициативы, вето и обращения в Конституционный трибунал, полномочий по роспуску парламента, назначению выборов и даты первого заседания вновь избранных палат, президент обладает правом направлять послания Сейму и Сенату, которые не становятся предметом дебатов (статья 140), а также принимать решение, с согласия Сената, о проведении общегосударственного референдума <268> и до некоторой степени, учитывающей независимость судебной власти, влиять на последнюю - назначает судей по предложению Общепольского совета юстиции; первого председателя Верховного суда (статья 183); председателя Высшего административного суда (статья 185); председателя и вице-председателя Конституционного трибунала (статья 194); обладает правом помилования (статья 139). Но самые заметные полномочия связывают президента и Совет министров, хотя здесь важно учитывать целый ряд конституционных норм, направленных на то, чтобы исключить отношения жесткой субординации между президентом и правительством <269>.

--------------------------------

<268> См.: Чехарина В.И. Основы конституционного права Республики Польша. С. 684 - 685.

<269> В действительности, боязнь сильного президентского правления существенным образом отразилась на нормах Конституции, посвященных главе государства; ограничение его власти было одним из пунктов повестки дня при создании основного закона. См.: Гарлицкий Л. Указ. соч. С. 70.

 

Прежде всего именно президент выдвигает кандидатуру и назначает председателя Совета министров и по его предложению - остальных членов Совета министров (часть 1 статьи 154) <270>. Но нужно отметить сразу, что сформированный таким образом Совет министров должен получить доверие Сейма, выраженное абсолютным большинством депутатов, и если доверие не получено, Сейм сам избирает председателя абсолютным большинством голосов. Эти правила нацелены на создание правительства, пользующегося поддержкой не столько президента, сколько большинства в парламенте и, следовательно, впоследствии способного продвигать свои законодательные инициативы. Таким образом, при наличии в Сейме устойчивого большинства роль президента в большей степени формальна: в рамках основной процедуры назначения председателя Совета министров он проводит консультации с партиями, представленными в парламенте, и, с учетом возможности резервной процедуры назначения, едва ли он будет в состоянии "навязать" Сейму кандидата, не поддерживаемого большинством. Только в случае "фрагментированного" Сейма поле для маневра президента расширяется. Вторая резервная процедура назначения, используемая, если основная и первая резервная процедуры не дали результата, отличается от основной сниженным порогом голосов, требуемых для выражения доверия председателю, назначенному президентом: здесь уже достаточно относительного большинства. Если и в этом случае процедура инвеституры не будет пройдена, президент обязан сократить срок полномочий Сейма и Сената и назначить новые выборы <271>.

--------------------------------

<270> При этом Совет министров формируется всякий раз заново в результате отставки предыдущего правительства на первом заседании вновь избранного Сейма, в случае отказа Сейма в доверии Совету министров и выражения Сеймом ему недоверия, а также после отставки председателя Совета министров. Однако процедура уточняется в случае выражения недоверия: вотум недоверия в Польше строится по "конструктивному" образцу, и это значит, что одновременно с ним Сейм должен определить нового председателя Совета министров. Именно этого человека президент должен будет назначить на пост, и далее будут действовать общие правила.

<271> См.: Вашкевич А. Указ. соч. С. 122, 139 - 143.

 

Президент принимает отставку председателя Совета министров (статья 162). Вместе с тем случаи отставки урегулированы нормами Конституции, из которых следует, что формально президент не отправляет правительство в отставку по своей инициативе. Изменения в составе Совета министров президент осуществляет только по предложению председателя Совета министров (статья 161). Президент вправе председательствовать на заседании правительства (орган, созываемый в этом случае, именуется Советом кабинета), но принятые в этом случае решения могут быть претворены в жизнь только с помощью председателя Совета министров (статья 141). Полномочия президента и Совета министров разведены следующим образом: президент осуществляет закрепленные за ним Конституцией и законами полномочия, причем в соответствии с частью 2 статьи 144 Конституции, чтобы стать действительными, акты Президента требуют подписи председателя Совета министров (что означает "переход" ответственности за эти акты), а в части 3 этой же статьи содержится достаточно внушительный перечень полномочий, осуществляемых президентом самостоятельно, в рамках своей прерогативы. Из этого перечня видно, что в прерогативе президента находятся те полномочия, которые он осуществляет как верховный арбитр в отношениях между политическими ветвями власти и как глава государства; полномочия же в сфере исполнительной власти по большей части требуют контрасигнатуры, предполагающей определенный уровень согласованности действий обоих исполнительных органов - президента и Совета министров <272>. В сфере внешней политики президент также обязан взаимодействовать с председателем Совета министров и компетентным министром (статья 133). Кроме того, Конституция автономным образом устанавливает компетенцию самого Совета министров. Именно Совет министров в соответствии со статьей 146 проводит внутреннюю и внешнюю политику государства; в его ведении находятся вопросы политики государства, не оставленные за другими государственными органами и территориальным самоуправлением, в том числе обеспечение исполнения законов, координация и контроль работы органов правительственной администрации, утверждение проекта государственного бюджета, обеспечение внутренней и внешней безопасности государства и др. Независимый статус Совета министров и его председателя во взаимоотношениях с президентом вполне последовательно проявляется и в решении вопроса об их ответственности.

--------------------------------

<272> Там же. С. 122, 132.

 

Избранный непосредственно гражданами президент не несет политической ответственности ни перед парламентом, ни перед каким-либо иным органом власти. Сами же граждане могут лишь на следующих выборах выразить поддержку президенту (или кандидату от той же политической партии, если Президент по какой-либо причине не баллотируется, например, в связи с тем, что уже занимал пост два срока) либо отказать ему в такой поддержке. Таким образом, пятилетний срок полномочий президента не может быть сокращен по политическим мотивам <273>. Вместе с тем президент может быть привлечен к конституционно-правовой ответственности - за нарушение Конституции или закона. Обвинение против президента может быть выдвинуто 2/3 голосов Национального собрания (органа, состоящего из совместного заседания Сейма и Сената <274>), по предложению не менее чем 140 его членов. Дело по существу обвинения рассматривает Государственный Трибунал, состоящий из председателя (эти функции выполняет первый председатель Верховного суда), двух его заместителей и 16 членов, избираемых Сеймом на срок его полномочий не из числа депутатов и сенаторов. При выдвижении обвинения полномочия президента приостанавливаются, в случае признания президента виновным в совершении конституционно-правового деликта он смещается с должности (во всех случаях невозможности осуществления полномочий президентом их временно исполняет маршал Сейма). Данная санкция может быть дополнена лишением избирательных прав, наград, запретом занимать руководящие должности. Если в действиях президента усматриваются признаки не только конституционно-правового нарушения, но и преступления, санкции дополняются уголовным наказанием.

--------------------------------

<273> В соответствии со статьей 131 досрочное прекращение полномочий президента наступает в следующих обстоятельствах: его смерть, отказ от должности, подтверждение недействительности выборов президента, стойкая неспособность осуществлять полномочия в связи с состоянием здоровья, отрешение от должности Государственным трибуналом.

<274> Национальное собрание как совместное заседание обеих палат парламента было предусмотрено еще Конституцией 1921 года. Его появление в Конституции 1997 года - дань конституционно-правовой традиции Польши. Национальное собрание принимает присягу вновь избранного Президента, заслушивает его послания, выдвигает против него обвинение и принимает решение о стойкой неспособности президента по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия.

 

Председатель и члены Совета министров также несут конституционно-правовую ответственность за нарушения Конституции и законов (и уголовную за совершение преступлений). В отношении этих лиц процедура рассмотрения обвинения Государственным трибуналом может быть инициирована решением 3/5 депутатов Сейма по предложению президента Республики или группы депутатов не менее 115 человек. Однако Совет министров несет также и политическую ответственность, причем здесь необходимо различать солидарную ответственность всего правительства и индивидуальную - отдельных его членов (статья 157), наступающую в результате выражения вотума недоверия. В случае выражения абсолютным большинством голосов Сейма вотума недоверия Совету министров, сопровождающегося указанием нового кандидата на должность председателя, президент обязан отправить Совет министров в отставку и назначить нового председателя. Если вотум недоверия выражен отдельному министру, президент отзывает его также в императивном порядке.

Таким образом, исполнительная власть в Польше разделена на два института, имеющих самостоятельную легитимацию (президент получает ее от народа, Совет министров - от парламента), наделенных компетенцией и характеризующихся неодинаковой подотчетностью и ответственностью перед избранными в парламент представителями народа. С одной стороны, эта модель оценивается достаточно позитивно, как отличающаяся "высокой гибкостью в осуществлении государственного управления" и позволяющая "обеспечивать нормальное функционирование политических институтов даже в период политических кризисов", поскольку она имеет достоинства парламентарной формы правления (в частности, согласованное принятие решений) и лишена недостатков президентской республики (к каковым относится неспособность президента эффективно управлять страной в условиях, когда большинство депутатских мест в парламенте принадлежит другой партии) <275>. С другой стороны, теоретически сама модель разделения властей по смешанному типу дает непреходящий потенциал конфликта и эффект неопределенности <276>. Действительно, уже положения самой Конституции содержат указания на полномочия президента и Совета министров, если не "сталкивающиеся", то до некоторой степени пересекающиеся <277>. Как отмечается в литературе, изначально разработчики этой модели (а ее появление связывается с Веймарской республикой) стремились противопоставить президента, чья позиция могла быть сильной благодаря прямым выборам, расколотому на фракции и подверженному острой политической борьбе парламенту.

--------------------------------

<275> См.: Осавелюк А.М. Конституционное право зарубежных стран. М., 2012. С. 130.

<276> См.: Skach S. Op. cit.

<277> Это можно отнести, например, к вопросам обеспечения безопасности государства (статьи 126 и 146 Конституции), международным отношениям (статьи 133 и 146) и др.

 

Президент как символ единства должен был стоять над политикой; именно поэтому механизмы политической ответственности как таковой не должны были быть применимы к нему. Отголосками этого подхода в современной польской Конституции можно считать возможность президента инициировать референдум для принятия решения народом, в случаях, когда его позиция расходится с позицией Сейма, но имеет поддержку в Сенате, полномочия по роспуску палат парламента, некоторые чрезвычайные полномочия <278>. Но в основе своей подход сильно скорректирован тем, что современные президенты Республики Польша относятся к руководству определенных политических партий и, следовательно, не являются лицами, стоящими вне политики; кроме того, и сама идея формирования исполнительной власти на основе "внеидеологической" технократии сталкивается с определенной критикой, основанной на том, что именно партии, а не отдельные технократы являются базовым связующим звеном между народом и органами государственной власти. Соответственно, степень конфликтности или согласованности, которая на практике может возникать в системе органов власти, в значительной мере определяется расстановкой в ней политических сил.

--------------------------------

<278> См.: Skach S. Op. cit.

 

Очевидно, что риск конфликтов сведен к минимуму в ситуации, когда глава государства, председатель правительства и большинство в законодательном органе относятся к одному и тому же политическому лагерю и могут слаженными действиями реализовать общую политическую программу. Ситуация "сосуществования", известная из опыта Франции и означающая, что большинство в парламенте и премьер-министр относятся к одной политической силе, а президент - к другой, сопряжена с более строгим соблюдением президентом конституционных рамок его полномочий и крайне скромными его возможностями проводить собственную линию. Поскольку в отличие от своего французского коллеги польский президент жестко ограничен в возможности роспуска парламента, потенциал конфликтности здесь также будет невелик (но не равен нулю из-за возможности президента с помощью чрезвычайных полномочий противопоставить себя парламенту и правительству). Самая же непростая ситуация будет складываться тогда, когда в парламенте нет устойчивого большинства у какой-либо партии или коалиции. В этом случае президент получает больше рычагов влияния на формирование Совета министров из числа своих сторонников и продвижения с его помощью собственной программы (хотя и сопряженного с некоторыми затруднениями на этапе принятия парламентом законодательных инициатив), причем в условиях отсутствия ответственности президента перед парламентом (собственно, отсутствия не только политической ответственности; даже отстранение президента от должности в процедуре импичмента будет затруднено из-за фрагментации парламента) <279>.

--------------------------------

<279> Ibid.

 

Вместе с тем здесь нужно учитывать контекст партийного строительства и избирательного законодательства в Польше. В стране зарегистрированы десятки политических организаций; на выборах в Сейм в соответствии с Конституцией применяется пропорциональная система, что в принципе могло бы вести к появлению "расколотого" парламента <280>; однако на практике в Сейм проходят четыре - шесть партий, а основную борьбу за места ведут две из них - "Гражданская платформа" и "Право и справедливость". Возможно, здесь проблематично говорить о предпосылках для становления двухпартийной системы <281>, но вероятность кризисов, связанных с отсутствием в парламенте большинства, относительно невелика.

--------------------------------

<280> Партийная система Польши в постсоветский период характеризуется в литературе как нестабильная, но обеспечившая наиболее успешный и последовательный процесс политической трансформации. См.: Жуковский И.И. Становление партийной системы Республики Польша. 1989 - 2008 гг.: Дис. ... канд. полит. наук. М., 2009. С. 134.

<281> См.: Дюверже М. Политические партии. М., 2000. С. 263 - 265.

 

Кроме того, безотносительно рисков для польской системы власти, сопряженных с политическими факторами, Конституционным Трибуналом был введен важнейший юридический барьер на пути внеконституционного усиления позиции главы государства. В уже упоминавшемся выше деле, рассматривая конституционность закона, меняющего порядок формирования Национального совета по телевидению и радиовещанию и предоставлявшего президенту полномочие по назначению и смещению председателя этого Совета, Трибунал указал следующее: "Перечень из тридцати так называемых прерогатив президента (полномочий президента по изданию официальных актов, касающихся специфических вопросов), закрепленных в части 3 статьи 144 Конституции, имеет исчерпывающий характер. Полномочия государственных органов не могут быть выведены по аналогии; они должны всегда основываться на явным образом сформулированных правовых положениях. В частности, этот принцип применим к полномочиям, имеющим исключительный характер по сравнению с типичным функционированием органа (в данном случае - по сравнению с требованием контрасигнатуры). Следовательно, перечень президентских прерогатив не может быть расширен законом ни в соответствии с принципом "продолжения" полномочия, освобожденного от требования контрасигнатуры, ни по аналогии полномочий. Хотя назначение членов Национального совета по телевидению и радиовещанию - это президентская прерогатива, названная в вышеуказанной части 3 статьи 144 (пункт 27) Конституции, здесь нет правомочия назначения или смещения председателя Совета". Поскольку, по мнению Трибунала, спорное полномочие не могло быть осуществляемо и при условии контрасигнатуры (это нарушало бы конституционный порядок, так как в соответствии со статьей 10 Конституции Совет находится вне схемы разделения властей), закон в этой части был признан неконституционным <282>. Подобные решения Трибунала представляют собой серьезный барьер на пути выявления так называемых скрытых или подразумеваемых полномочий главы государства. Таким образом, нормальное функционирование политических ветвей власти, до некоторой степени "осложненное" особенностями смешанной модели разделения властей, может быть обеспечено не только политическими механизмами, но и правовыми, в частности, конституционным контролем.

--------------------------------

<282> Решение Конституционного трибунала от 23 марта 2006 года по делу K 4/06.

 

Что касается судебной власти, то ее, как уже указывалось, осуществляют суды и трибуналы. В соответствии с Конституцией правосудие осуществляют Верховный суд, общие, административные и военные суды (статья 175), причем Верховный суд осуществляет надзор за деятельностью общих и военных судов (статья 183), а систему административный судов, осуществляющих контроль за деятельностью публичной администрации, возглавляет Главный административный суд (статья 184). Беспристрастность судей и независимость судов были признаны необходимыми составляющими принципа разделения властей <283>.

--------------------------------

<283> См., напр.: решение Конституционного трибунала от 22 ноября 1995 года по делу K 19/95.

 

Статус двух трибуналов - Государственного и Конституционного - урегулирован тем же разделом VIII Конституции, но обособленной его частью. Соответственно, трибуналы рассматриваются как выделенные из судебной системы органы, независимые друг от друга и иных высших органов власти. О Государственном трибунале речь уже шла выше, что же касается Конституционного трибунала, то это особый орган, состоящий из 15 судей, избираемых Сеймом на 9 лет из числа лиц, отличающихся юридическими познаниями; в компетенцию Трибунала входит рассмотрение споров о конституционности законов и международных договоров, а также целей или деятельности политических партий, споров о компетенции между центральными органами государства и некоторые другие вопросы. При этом Конституция Польши закрепляет возможность как предварительного (в отношении законов, на этапе рассмотрения их президентом, и международных договоров), так и последующего абстрактного нормоконтроля <284>, а также предусматривает для индивидов возможность подачи в Трибунал конституционной жалобы на нарушение конституционных прав и свобод и для судов - возможность представить Трибуналу вопрос о соответствии нормативного акта Конституции ратифицированному международному договору или закону, когда от ответа на этот вопрос зависит разрешение дела. Конституционный трибунал неоднократно указывал, что в его обязанности не входит оценка содержания законов на предмет целесообразности и уместности. "Вмешательство Трибунала допускается лишь в том случае, когда законодатель выходит за рамки предоставленной ему свободы действий и нарушает конкретный принцип или право, закрепленные Конституции" <285>; при этом Трибунал оценивает законы не только по существу, но и с точки зрения соблюдения законодательной процедуры <286>. Таким образом, Конституционный трибунал представляет собой значимый элемент системы разделения и равновесия властей, выполняя функцию охраны Конституции.

--------------------------------

<284> Причем в ряду субъектов, уполномоченных обратиться в Трибунал с вопросом о конституционности, Конституция называет президента, маршалов Сейма и Сената, председателя Совета министров, 50 депутатов, 30 сенаторов, первого председателя Верховного суда, председателя Главного административного суда, Генерального прокурора, председателя Верховной палаты контроля, защитника гражданских прав и некоторых других. Обращает на себя внимание возможность обратиться в Трибунал, оставленная для парламентской оппозиции: использование механизма конституционного контроля может становиться последним средством для меньшинства, не преуспевшего во внутрипарламентской дискуссии по какому-либо вопросу и стремящегося перенести дискуссию из политической в юридическую плоскость. См.: Троицкая А. Парламентская оппозиция в системе разделения властей: Организационные гарантии и доступные инструменты контроля // Сравнительное конституционное обозрение. 2001. N 1. С. 75.

<285> Мазуркевич М. Указ. соч. С. 134 - 135.

<286> Решение Конституционного трибунала от 24 июня 1998 года по делу K 3/98.

Содержание

Категория: Законодательство. Государство и право | Добавил: x5443 (10.07.2015)
Просмотров: 554 | Теги: Республика, Сенат, Польша, президент | Рейтинг: 0.0/0
Всего комментариев: 0
Добавлять комментарии могут только зарегистрированные пользователи.
[ Регистрация | Вход ]
...




Copyright MyCorp © 2017