Суббота, 03.12.2016, 22:44
Высшее образование
Приветствую Вас Гость | RSS
Поиск по сайту


Главная » Статьи » Законодательство. Государство и право

§ 2. Конституционно-правовые основы и практика взаимоотношений между органами публичной власти общегосударственного (федерального) уровня

§ 2. Конституционно-правовые основы и практика взаимоотношений между органами публичной власти общегосударственного (федерального) уровня

 

С момента принятия Конституции США система государственной власти и баланс между ее отдельными элементами претерпели много изменений.

- Наиболее существенные и устойчивые изменения в балансе власти (по сравнению с установленным Конституцией) проявились в неуклонном возрастании роли президентской власти в государственном механизме.

- Продолжением этого процесса стало разрастание административных ведомств и ответные действия Конгресса по усилению надзора и контроля за исполнительной властью.

- "Живая Конституция США", созданная судьями, уточнила и дополнила сообразно запросам времени содержание принципа разделения властей.

Несмотря на заботу, которую различные политические институты в США проявляли о поддержании баланса системы сдержек и противовесов, среди всех органов государственной власти США и должностных лиц Президенту принадлежит ведущая роль. Именно через призму его полномочий имеет смысл рассматривать современное состояние баланса полномочий федеральных государственных органов.

Конституционный круг полномочий Президента очерчен так, что на протяжении развития данного института эта сфера расширялась без изменения текста Конституции. Частично эти изменения происходили за счет собственной активности Президента и практики Верховного суда, который своими решениями поддерживал развитие данного процесса, частично за счет делегирования Конгрессом отдельных полномочий Президенту. Но так или иначе наиболее явными критериями для систематизации президентских полномочий являются основания их возникновения (конституционные и внеконституционные) и исторический период реализации (традиционное - дорузвельтовское президентство и современное - послерузвельтовский период).

На основе первого из названных критериев среди президентских полномочий могут быть выделены четыре основные группы, каждая из которых в определенной мере отражает тенденцию усиления исполнительной ветви власти.

В первую входят полномочия Президента, прямо предусмотренные Конституцией, которые тем не менее могут трактоваться расширительно. Среди них особо следует отметить те, которые обеспечили основу для президентской экспансии в сферу ведения Конгресса: это обязанность заботиться о том, чтобы законы добросовестно исполнялись <95>, а также право, действуя по совету и с согласия Сената, назначать высших государственных должностных лиц.

--------------------------------

<95> В этой связи от Президента требуется реализация законодательных программ, составляемых Конгрессом, и он может воздействовать на данный процесс по своему усмотрению.

 

Вторую группу подразумеваемых или присущих Президенту полномочий составляют те из них, которые, хотя и не установлены в Конституции, но выводятся из ее духа, обязанностей Президента и потребностей практической политики. Еще А. Гамильтон писал о подразумеваемом праве Президента отстранять федеральных чиновников от должности, признавать новые правительства иностранных государств и судить об обязательствах, вытекающих из заключенных Соединенными Штатами международных договоров <96>.

--------------------------------

<96> Мишин А.А., Власихин В.А. Указ. соч. С. 81.

 

У практики расширения подразумеваемых полномочий были противники, как среди президентов, так и среди сенаторов <97>, но их позиция не получила поддержку судебной власти и, следовательно, не приобрела обязательной силы, поэтому на протяжении истории США многие главы исполнительной власти исходили из того, что могут делать все, что диктуется интересами нации, если это прямо не запрещено Конституцией или законом. Именно на подразумеваемую привилегию исполнительной власти, предполагающую полную конфиденциальность бесед Президента с помощниками <98>, ссылался Президент Р. Никсон, отказавшись выдать суду и следствию магнитофонные записи своих разговоров с лицами из ближайшего окружения. Такая позиция Р. Никсона спровоцировала острейший конфликт между Президентом, Конгрессом и судебной властью, обстоятельства которого в 1974 году стали предметом рассмотрения Верховного суда, когда он в своем решении по делу "Соединенные Штаты против Никсона" (United States v. Nixon) <99> сформулировал целый ряд ценных суждений, полезных для выстраивания конституционного баланса между институтами власти, в частности:

--------------------------------

<97> Так, Президент В. Тафт и его немногочисленные последователи полагали, что любая президентская акция должна опираться на прямое уполномочие Конституции или федерального закона. Сенатский комитет по иностранным делам в 1964 году сформулировал в одном из своих докладов суждение о том, что ни подразумеваемые, ни чрезвычайные полномочия Президента не имеют никаких юридических оснований. См.: Мишин А.А., Власихин В.А. Указ. соч. С. 81.

<98> Впервые эта привилегия, под которой понимают право Президента удерживать определенную информацию, представляющую интерес для другой ветви власти, была заявлена Президентом Томасом Дефферсоном, когда Суд под председательством Джона Маршалла в 1807 году вызвал Президента на заседание под угрозой наказания. В этом знаменитом процессе "Соединенные Штаты против Бурра" (об измене бывшего вице-президента Аарона Бурра) Президенту Джефферсону было предъявлено требование представить определенные документы суду. Джефферсон отказался отвечать на вопросы и предоставить сведения, обосновав свою позицию привилегией исполнительной власти. Попытался на нее сослаться и Президент Р. Никсон, отказавшийся предоставить запрашиваемые судом документы в рамках расследования "уотергейтского скандала".

<99> 418 US 683 (1974) United States v. Nixon. Обстоятельства дела приводятся по публикации: Баренбойм П. Тридцатилетие Уотергейтского дела // Законодательство и экономика. 2004. N 8. С. 74 - 78. Текст решения на английском языке доступен на сайте: http://supreme.justia.com/us/418/683/case.html.

 

- признал, что привилегия конфиденциальности переговоров Президента и его помощников имеет фундаментальное значение <100> для функционирования правительства (обеспечивает доверительные отношения между Президентом и его подчиненными) и неразрывно связана с разделением властей, зафиксированным в Конституции;

--------------------------------

<100> Суд признал, что определенные полномочия и привилегии проистекают из самой природы перечисленных в статье II Конституции полномочий; охрана конфиденциальности информации, находящейся в распоряжении Президента, имеет схожие конституционные основания в той мере, в которой эта конфиденциальность имеет отношение к эффективному отправлению функций Президента, она является конституционно обоснованной, но в случае, если это не связано с военными и дипломатическими вопросами, привилегия исполнительной власти менее значима по сравнению с интересами суда и сторон по судебному спору, что касается их доступа к важным и относимым доказательствам по делу.

 

- отказал в признании абсолютного характера данной привилегии, обосновав это тем, что общая ссылка на публичный интерес, якобы заключенный в ней, недостаточна, когда приходится сопоставлять указанную привилегию с другими конституционными ценностями;

- назвал те основания, опираясь на которые он готов признать привилегию конфиденциальности допустимой: необходимость защитить военные, дипломатические секреты или секреты в области национальной безопасности;

- подчеркнул еще раз, что, распределяя суверенную власть между тремя ветвями, основатели Конституции не имели намерения придать разделенным властям абсолютную независимость: "Хотя Конституция распределяет полномочия, чтобы наилучшим образом обеспечить свободу, она предполагает также, что практика объединит рассредоточенные полномочия в работоспособную власть. Она устанавливает раздельность, но и взаимозависимость властей, их самостоятельность, но и взаимодействие" (Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer, 343 U.S. 635 (1952), совпадающее мнение судьи Джексона);

- оценив возможный ущерб охраняемым Конституцией ценностям, который последует за признанием абсолютной привилегии Президента против выполнения требований уголовных законов, установил, что такое признание разрушит конституционный баланс работоспособной власти и серьезно ослабит роль судов, закрепленную статьей 3 (Конституции США);

- указал, что разрешать конфликт интересов между Президентом и Судом надо так, чтобы сохранить основные функции каждой ветви;

- сформулировал идею о необходимости рассмотрения предполагаемой привилегии конфиденциальности в свете исторической приверженности американцев принципу верховенства права, который, по утверждению суда, "нигде не проявляется более основательно, чем в ходе справедливого отправления уголовного правосудия", то есть при выполнении его двойной цели: чтобы виновный не ушел от ответственности и чтобы невиновный не пострадал (Berger v. United States, 295 U.S. 88 (1935));

- заключил, взвесив президентскую привилегию удержания доказательств (явным образом относящихся к уголовному разбирательству) и ценность верховенства права, выражающуюся в гарантии надлежащей правовой процедуры, что признание привилегии в рассматриваемом деле может серьезно повредить основной функции судов;

- дал ясно понять, что решение о признании того или иного материала не подлежащим огласке ввиду действия привилегии исполнительной власти могут принимать только сами суды <101>, тогда как любой иной вывод на сей счет вступил бы в противоречие с основополагающей концепцией разделения властей и системой сдержек и противовесов, которые вытекают из тройственной схемы устройства государственного механизма;

--------------------------------

<101> Именно этот вывод У. Бернам считает наиболее важным из результатов рассмотрения дела Никсона. См.: Бернам У. Указ. соч. С. 66 - 67.

 

- на основании приведенных аргументов и промежуточных выводов Верховный суд пришел к итоговому заключению о том, что если доводы в пользу привилегии конфиденциальности относятся к материалам, которые требуются для использования в уголовном процессе и основываются только на общей заинтересованности в секретности переговоров Президента с помощниками, то указанные доводы не могут возобладать над фундаментальными требованиями должной правовой процедуры в рамках справедливого отправления уголовного правосудия... Данное решение предопределило отставку Р. Никсона, но сохранило за американскими президентами стратегические возможности расширения своей власти на основе подразумеваемых полномочий как привилегии исполнительной власти.

Третью группу президентских полномочий, которая постоянно увеличивается, составляют полномочия Президента, делегируемые ему Конгрессом. Принцип разделения властей предполагает возможность делегации Президенту только административных полномочий. В действительности же Конгресс, нарушая Конституцию, делегирует ему и законодательные полномочия. Для оправдания этой практики была создана теория о общенациональном мандате Президента.

Четвертую группу полномочий, не отраженных в Конституции, но признанных конституционной доктриной США, составляют те, которые явочным порядком берут на себя президенты в ситуациях кризисов, чрезвычайных обстоятельств (от войн до забастовок). Они запрашивают на время данные полномочия у Конгресса, но и по истечении чрезвычайных обстоятельств на практике полномочия продолжают оставаться в силе <102>.

--------------------------------

<102> Мишин А.А., Власихин В.А. Указ. соч. С. 82 - 83.

 

Руководствуясь вторым критерием и разделив полномочия главы государства на присущие традиционному и современному президентству, можно определить, в каких сферах произошла институциализация новых форм президентской активности.

Президентская власть дорузвельтовской эпохи именуется в специальной литературе традиционной, а послерузвельтовской - обозначается как современная. Отличия между ними выразились в возрастании на втором этапе полномочий исполнительной власти и превращении Президента в доминирующую фигуру государственного управления. Сильные главы государств, которые стремились к расширению своих полномочий за пределы конституционных, были и до Ф.Д. Рузвельта. Это, например, Д. Вашингтон, Т. Джефферсон, Э. Джексон, А. Линкольн, Т. Рузвельт и В. Вильсон. Но те действия упомянутых политических деятелей, которые выразились в превышении их конституционных полномочий, не привели к институциональным изменениям в государственном механизме.

Время традиционного президентства характеризуется наличием у главы исполнительной власти двух главных групп полномочий: прямо закрепленных в Конституции и подразумеваемых.

На этапе современного президентства <103> у главы государства появились делегированные и чрезвычайные полномочия. Только вступая на президентскую должность в начале 1933 г., Ф.Д. Рузвельт уже заявил о твердом намерении перераспределить государственную власть в пользу исполнительной ветви как об одном из обязательных условий выхода из социально-экономического кризиса.

--------------------------------

<103> Этап современного президентства в научной литературе предлагается подразделять на три периода. Первый период - от Ф.Д. Рузвельта до Р. Никсона (1933 - 1974), следуя формулировке, введенной известным историком А. Шлезингером-младшим, обозначают как имперское президентство. Второй период - время правления Д. Форда и Д. Картера выступает как ослабленное президентство. Третий период, характер которого определило правление Р. Рейгана, может быть назван восстановленным президентством. См.: Согрин В.В. Указ. соч. С. 327; и далее.

 

В эпоху Ф.Д. Рузвельта:

- важнейшим институциональным нововведением явилось создание Исполнительного управления Президента, организованного в соответствии с Актом о реорганизации 1939 г. Со временем этот институт, который действует параллельно с кабинетом министров, занимаясь сопоставимым кругом проблем, и о котором Конституция США не упоминает, существенно расширил сферу своей деятельности, выдвинувшись на центральное место в системе исполнительной власти. Главными среди входящих в него учреждений стали аппарат Белого дома, Административно-бюджетное управление, Национальный совет безопасности, Центральное разведывательное управление, Совет по внутренней политике, Совет по планированию национальных ресурсов, Совет экономических консультантов. Эволюция ИУП свидетельствовала в пользу вывода о возрастании личной власти Президента <104>;

--------------------------------

<104> Пытаясь максимально сконцентрировать власть в своих руках, глава государства перенес центр выработки и принятия решений в исполнительный аппарат Президента. Кабинет министров получил место на втором плане. Исполнительный аппарат Президента стремительно расширялся, его численность уже в годы первого президентства Никсона увеличилась с 292 до 583 человек. Некоторые члены исполнительного аппарата, например Г. Киссинджер (помощник президента по национальной безопасности), по своему политическому влиянию намного превзошли руководителей ведущих министерств. Правление Р. Никсона вошло в историю как административное президентство. См.: Согрин В.В. Указ. соч. С. 333.

 

- в качестве еще одной тенденции изменения баланса власти в XX веке следует упомянуть о разрастании за пределы Конституции законодательных полномочий Президента (точнее говоря, полномочий по влиянию на законодательный процесс и участию в нем).

Во-первых, его право вето стало более востребованным. Предоставляя это право, отцы-основатели преследовали цель обеспечить главе государства возможность использовать его для защиты Конституции, а не в политических целях. В действительности данное право привело к тому, что Президент стал играть весьма заметную роль в определении содержания законодательства. За всю историю американского государства конгрессменам чуть более, чем в 2% случаев, удалось преодолеть президентское вето <105>.

--------------------------------

<105> "Рекордсменом" среди Президентов США стал Ф.Д. Рузвельт, который воспользовался этим правом 635 раз (9 раз его вето было преодолено Конгрессом), тогда как его дядя Т. Рузвельт (1901 - 1909) реализовал упомянутое право 82 раза (1 вето отклонено), А. Линкольн (1861 - 1865) - 7 раз.

 

Во-вторых, в современных условиях Президент проявляет себя не только как негативный законодатель. Он стал главным законодателем федерации, в том числе и вследствие перемещения центра принятия властных решений с уровня штатов в федеральный центр. В период становления конституционного строя Президент имел строго ограниченные полномочия внутри государства, отчасти потому, что экономические вопросы в основном регламентировались властями штатов и в особенности судами штатов. Со времен Ф.Д. Рузвельта приобрели институциональный характер законодательные инициативы Президента, оформившиеся в виде подробных законопроектов, регулярно направляемых в Конгресс, а также резко возросли количество и роль исполнительных приказов Президента, которые обладают столь же обязательным характером, как и законы. Правление Рузвельта способствовало созданию традиции, названной законодательным президентством, и навсегда поменяло соотношение законодательных инициатив главы исполнительной власти и Конгресса. Данная тенденция укрепилась во времена Г. Трумэна, когда была институционализирована практика предоставления Конгрессу ежегодной развернутой программы законодательных работ. В результате инициатива законотворчества прочно перешла к исполнительной власти. Сменивший Трумэна на посту Президента Эйзенхауэр некоторое время исходил из того, что законодательная инициатива по Конституции принадлежит Конгрессу, но в итоге и он встал на путь законодательного президентства;

- Рузвельт также существенным образом повысил роль Президента в сфере экономики. Еще в 1921 г. исполнительная власть посягнула на исключительное право Конгресса формировать государственный бюджет. Созданное тогда и приписанное к министерству финансов Бюджетное бюро стало участвовать в формировании государственного бюджета. Рузвельт перевел Бюджетное бюро в созданное им Исполнительное управление Президента и сосредоточил контроль над подготовкой бюджета в руках своей команды. Он также инициировал практику широких президентских удержаний из статей бюджета, уже утвержденных Конгрессом. В годы Второй мировой войны Рузвельт самолично изъял огромные средства, ассигнованные Конгрессом на общественные работы, и направил их на военные нужды. Преемники Рузвельта использовали его подход к бюджетной политике как основополагающий прецедент для собственной деятельности;

- с приобретением США статуса мировой державы полномочия Президента во внешней политике стали гораздо шире, чем задумывалось. Президент получил право начинать военные действия в обстоятельствах, при которых ранее потребовалась бы санкция Конгресса, и стал заключать большую часть международных договоров. В наибольшей мере президенты потеснили законодательную ветвь в сфере международных соглашений. Весьма важным в данном аспекте было решение Верховного суда 1936 г., объявившее внешнеполитические решения неотъемлемым правом президентской власти. После этого во внешнеполитической деятельности США резко стал возрастать процент соглашений исполнительной власти, которые не предоставляются на утверждение законодателей. Джон Кеннеди и сменивший его на президентском посту Линдон Джонсон способствовали окончательному оформлению такого феномена, как имперское президентство. Оно означало монополизацию главой исполнительной власти внешнеполитических решений, ведение необъявленных войн, несанкционированные Конгрессом расходы на вооружение и военные действия. Своего пика имперское президентство достигло во времена правления Р. Никсона, но следом наступил его кризис.

Ответом законодательной и судебной ветвей власти на смещение баланса власти в сторону Президента и подчиненных ему ведомств стали:

- развитие живой Конституции США в направлении ограничения президентской экспансии;

- формирование Конгрессом практических приемов сдерживания активности исполнительной власти на основе конституционно-правовых средств;

- использование импичмента как наиболее радикального инструмента выравнивания баланса власти и политической борьбы.

Хотя особенности Конституции (умолчания, гибкие нормы, нечеткость некоторых формулировок) позволяют интерпретировать ее, не нарушая, но ограничения деятельности президентов все-таки осуществлялись судебной властью: они проигрывали в Верховном суде и в случае почти всех значительных дел принимали свое поражение. В двадцатом веке, помимо уже отмеченного дела Президента Никсона, заслуживают упоминания дела Президента Трумэна, вынужденного отказаться от отчуждения в пользу государства сталеплавильных заводов во время войны в Корее (его исполнительный приказ о национализации вступил в конфликт с уже действовавшим законом Конгресса и был признан в силу этого обстоятельства неконституционным) <106>, а также Президента Эйзенхауэра (Верховный суд не позволил ему установить запрет на выезд коммунистов за границу). Весьма показательным примером, иллюстрирующим действие системы сдержек и противовесов со знаком "минус", стало противостояние между Верховным судом и Президентом Рузвельтом по вопросу конституционности целого ряда важнейших актов Нового курса. Суд признал неконституционность ряда законодательных мер <107>. В свою очередь, Ф.Д. Рузвельт оказал определенное давление на суд, попытавшись внести поправку в Конституцию, которой был намерен расширить состав судей Верховного суда (разумеется, за счет сторонников своей политической линии). Президент также рассматривал возможность проигнорировать решения Верховного суда. Однако эти замыслы не пришлось приводить в действие: весной 1937 года один из судей Верховного суда изменил свою позицию по вопросу о программе улучшения социально-экономического благосостояния, поддержав ее. В течение последующих четырех лет случаи смерти или отставки судей Верховного суда позволили Президенту назначить семь новых судей, и все они были привержены идее более широкой власти Конгресса <108>. Хотя поправка эта не прошла через Конгресс, но Верховный суд изменил свою непримиримую позицию по отношению к законотворческой практике, инициированной командой Рузвельта.

--------------------------------

<106> Решение Верховного суда 1952 года об отчуждении предприятий сталелитейной промышленности по делу Youngstown Sheet & Tube v. Sawer было связано с забастовками рабочих на них, вызвавших беспокойство правительства, так как могли отразиться на бесперебойном производстве стали, столь необходимой во время войны. В этой связи Президент издал исполнительный приказ, которым министру торговли США предписывалось произвести отчуждение предприятий, находившихся в частной собственности, в пользу государства и поставить их функционирование под контроль федерального правительства. Верховный суд установил неконституционность исполнительного приказа ввиду того, что Конгресс уже принял общее законодательство о трудовых отношения, в котором содержалось положение, запрещавшее отчуждение правительством заводов в чрезвычайных ситуациях, вызванных трудовыми конфликтами (343 U.S. 579 (152)).

<107> Решения Верховного суда, в частности, были посвящены следующим вопросам: о неправомерности делегирования законодательных полномочий для разработки торгового кодекса для промышленных предприятий (1935), о том, что законодательный акт Конгресса, учредивший программу пенсионного обеспечения работников железнодорожных компаний, был принят в нарушение полномочий Конгресса, предписанных ему конституционной клаузулой о праве федерального законодателя регулировать торговлю (1935), о том, что принятие Конгрессом стандартов максимально допустимого рабочего времени в угольной промышленности вышло за рамки его полномочий, предписанных конституционной клаузулой о праве Конгресса регулировать торговлю.

<108> См.: Бернам У. Указ. соч. С. 62.

 

В вопросах контроля за деятельностью должностных лиц границы компетенции Президента (при конкуренции с Конгрессом) нередко определялись решениями Верховного суда, в частности в вопросах о смещении государственного секретаря, министра юстиции, министра внутренних дел.

Дело Моррисон против Олсон (Morrison v. Olson) 1988 года иллюстрирует те сложности, с которыми столкнулись ветви власти при распределении между собой контрольных полномочий в отношении вновь создаваемых государственных органов и должностей. Верховный суд рассмотрел конституционность введения должности независимого советника (или независимого прокурора), которая предусмотрена в Акте о правительственной этике. Суду было очень трудно определить, к какой из трех ветвей власти относится независимый прокурор. Главный судья Ренквист поддержал в своем совпадающем мнении прагматичный подход Правительства, признав самостоятельность позиции независимого советника. Тогда как судья Скалиа назвал решение Суда по делу конституционной революцией и напомнил, что "если нет безопасной структуры разделения властей, то наш Билль о правах ничего не стоит". Между тем из принципа разделения властей с неизбежностью следует: в каждой из ветвей власти оборона должна быть соизмерима с опасностью нападения. Упомянутый подход, по мнению Скалиа, "дает подобающее содержательное наполнение данному принципу и определяет... объем разделяемых (между государственными органами) полномочий" <109>.

--------------------------------

<109> 487 U.S. 654 (1988) Morrison v. Olson. Полный текст дела доступен на сайте: http://law2.umkc.edu/faculty/projects/ftrials/conlaw/morrison.html.

 

Целый ряд средств и приемов достижения баланса в отношениях между Конгрессом и Президентом сложился в американской политической практике по мере оформления феномена разделенного правления. Под этим термином понимается контроль партий над двумя ветвями власти, то есть ситуация, когда исполнительную ветвь власти контролирует одна партия, а в Конгрессе доминирует другая. Если с 1901 по 1947 г. разделенный контроль партий над двумя ветвями власти был отмечен всего трижды - с 1911 по 1913, с 1919 по 1921 и с 1931 по 1933 г., то с 1947 г. разделенное правление существовало большую часть времени. Восемь лет Президенты-демократы сотрудничали с республиканским Конгрессом (1947 - 1949, 1994 - 1996, 1998 - 2000, 2010 - 2012) и двадцать восемь лет Президенты-республиканцы работали с демократическим Конгрессом (1955 - 1961, 1969 - 1977, 1987 - 1993, 2000 - 2002) <110>. В настоящий момент она вновь актуальна (после промежуточных выборов в Конгресс 2014 года) <111>. Именно в периоды разделенного правления возрастает конфликтность взаимоотношений Президента и Конгресса.

--------------------------------

<110> См.: Журавлева В.Ю. Указ. соч. С. 8.

<111> В ходе голосования 5 ноября 2014 года решалась судьба 435-ти мест в палате представителей, а также 33 мест в Сенате. Великая старая партия (так нередко называют республиканскую партию) контролирует Палату представителей с 2010 года. Но на прошедших выборах "слоны" (прозвище республиканцев на американском политическом жаргоне) нарастили свое присутствие, по данным различных информационных источников, с 234-х до 242 (ресурс Politico)/246-ти (CNN) мест. Демократам (их традиционное прозвище "ослы") не удалось сохранить контроль над Сенатом, который они осуществляли с 2006 года. Из 100 мест в верхней палате теперь более 50% принадлежит республиканцам. См. подробнее на сайте: http://top.rbc.ru/politics/05/11/2014/545a03f3cbb20f82167d9112.

 

Но развитие практики разделенного правления привело к новому усилению фактора личности Президента в политическом процессе. Если Президент не может найти опору для проведения своих решений непосредственно в Конгрессе (в такой ситуации оказался в 2014 году и Президент Б. Обама), то ему приходится искать эту поддержку непосредственно у граждан, вырабатывая новые инструменты проведения своей политики, помимо партийной структуры. В результате разделенное правление способствует персонализации института президентства и усилению значимости роли Президента как национального лидера.

Изменение роли Президента и исполнительной власти в целом вызывало недовольство Конгресса и ответное усиление мер контроля над исполнительной властью со стороны законодателей. В частности, Конгресс пользуется двумя основными из предоставленных ему Конституцией правами - выделять средства на финансирование всех исполнительных органов и утверждать кандидатов на высшие федеральные должности.

К XXI веку утверждение кандидатур на должности в условиях партийной поляризации стало серьезной проблемой для Президента, который столкнулся с невозможностью проведения своей политики в силу отсутствия ключевых чиновников. За первые полтора года президентства Б. Обамы четверть ключевых позиций в министерствах и ведомствах так и не была утверждена Сенатом. К промежуточным выборам 2010 г. 20% таких должностей оставались вакантными. В частности, министр финансов Т. Гейтнер более полугода был вынужден бороться с финансовым кризисом практически в одиночку, потому что кандидатуры на посты его заместителей и помощников не утверждались Сенатом, который пытался таким образом оказать влияние на Президента в ходе обсуждения законопроектов о стимулировании экономики и реформировании здравоохранения <112>.

--------------------------------

<112> Журавлева В.Ю. Указ. соч. С. 21.

 

Неудивительно, что Президенты искали обходные пути для осуществления необходимых назначений. Так, Б. Обама вводил нужных ему для руководства ключевыми направлениями политики людей в состав своего Исполнительного управления, избегая таким образом необходимости многомесячных согласований с Конгрессом.

Федеральные законодатели расширили трактовку своего конституционного права создавать исполнительные министерства и ведомства. В целях осуществления контроля за деятельностью созданного им органа Конгресс выпускает инструкции по работе с персоналом, касающиеся вопросов отбора и устройства сотрудников, тренинга и повышения квалификации, заработной платы, дорожных расходов, рабочих часов, отпуска и праздников, прав сотрудников, льгот ветеранов, медицинского и социального страхования.

На контроль за деятельностью исполнительной власти направлен также инструмент парламентских расследований. По каждому конкретному случаю принимается резолюция, которая дает право определенному комитету Конгресса запросить интересующую его информацию у главы министерства, который сам отвечает на запрос либо через Президента. В свою очередь, он имеет право удержать информацию. Однако в случае отказа предоставить информацию Конгресс может вынудить конкретных лиц дать показания в комитете. Так, в период президентства Джорджа Буша-старшего сенатор Джесс Хелмс, республиканец от Северной Каролины, заблокировал назначение посла в Гавану, потому что Госдепартамент отказался предоставить ему секретные материалы, касающиеся его визита в Чили в 1986 г. Назначение посла задержалось на 17 месяцев, пока заместитель Госсекретаря не предоставил Сенатору затребованные им документы <113>.

--------------------------------

<113> Журавлева В.Ю. Указ. соч.

 

Верховный суд редко вмешивается в такие ситуации "перетягивания каната", исходя из известной доктринальной позиции о том, что Президент и исполнительные ведомства должны сотрудничать с Конгрессом.

Практически неограниченное право Конгресса распределять и контролировать финансовые средства дает ему возможность вмешиваться в реализацию программ исполнительной властью. Инструментом контроля Конгресса над использованием федеральных средств служит Центральное контрольно-финансовое управление, созданное в 1921 году как независимое федеральное ведомство. На практике оно оказалось в подчинении Конгресса, являясь его контрольным органом <114>. К функциям Управления относится контроль использования средств исполнительными органами и проведение необходимых ревизий и аудитов. Примечательно, что возглавляет данный орган генеральный ревизор, назначаемый Президентом с согласия Сената на пятнадцатилетний срок. Такая процедура назначения порождает правовую неопределенность в вопросе о том, к какой ветви власти относится это управление, хотя практика уже решила его в пользу законодателей.

--------------------------------

<114> В 1984 г. Рейган попытался пересмотреть такое положение Управления. Однако в 1986 г. суд первой инстанции окончательно признал Центральное контрольно-финансовое управление независимым управлением с обязанностями как законодательной, так и исполнительной ветвей власти, в результате чего его стали называть гибридным управлением.

 

В распоряжении Конгресса есть еще один инструмент влияния на исполнительную власть - законодательное вето. Появилось оно в 30-х годах XX века, но особенно часто стало использоваться с 1970-х годов. Оно является своего рода компромиссом между ветвями власти. Суть законодательного вето в том, что закон, делегирующий исполнительной власти какие-либо полномочия, принимался с оговоркой о праве Конгресса, поставленного в известность о намерении Президента предпринять какие-либо меры, высказаться против этого намерения. Появление законодательного вето исследователи объясняют тем, что исполнительная власть стремилась расширить свои полномочия в административной сфере, а Конгресс хотел контролировать этот процесс, не принимая каждый раз нового закона <115>. Начало данной практики было положено в 1932 г., когда Конгресс принял закон, предоставивший возможность Президенту Гуверу издавать исполнительные указы по реорганизации исполнительной ветви власти в случае, если в течение 60-ти дней ни одна из палат Конгресса не выскажется против. Позднее Рузвельт воспользовался именно этой возможностью, чтобы реорганизовать администрацию Президента без участия Конгресса. В 1949 г. Конгресс принял решение о том, что законодательное вето может накладывать одна из палат 2/3 голосов. Этот компромисс устраивал обе ветви власти, хотя исполнительная власть заявляла о том, что вето не соответствует Конституции, когда оно ограничивало ее возможности. В 1983 г. Верховный суд признал законодательное вето неконституционным и формально запретил его использовать <116>. Но Конгресс не всегда соблюдает этот запрет.

--------------------------------

<115> Журавлева В.Ю. Указ. соч. С. 23.

<116> При рассмотрении дела "Служба иммиграции и натурализации против Чадха" (INS v. Chadha) в 1983 году Верховный суд признает неконституционным законодательное вето.

 

Вопрос о законодательном вето касается одной из непреходящих проблем в отношениях Президента и Конгресса - спора о контроле за исполнительной властью. До 30-х гг. Конгресс сам создавал министерства и прекращал в случае необходимости их деятельность. С появлением законодательного вето право реорганизации министерств и ведомств было, по сути, передано Президенту. Однако после решения Верховного суда (1983 г.) о несоответствии Конституции законодательного вето Конгресс принял решение, обязывающее Президента получить одобрение всех реорганизационных планов Конгрессом в течение 90 дней. Рейган не вернул этот законопроект в Конгресс, и реорганизация теперь должна одобряться Конгрессом обычной законодательной процедурой.

Наиболее грозным средством ограничения президентской власти со стороны палат Конгресса является импичмент. Данный термин, нередко используемый в значении "отстранение от должности", в США относится к формальному выдвижению обвинения против должностного лица Палатой представителей, выступающей в качестве большого жюри по конкретному делу. Иными словами, импичмент означает процедуру, аналогичную выдвижению обвинения большим жюри в уголовном процессе.

В отношении Президента Соединенных Штатов импичмент, с одной стороны, является правовой процедурой, а с другой - оружием политической борьбы. Американские юристы считают его квазиполитическим инструментом, имея в виду то, что, "несмотря на все атрибуты уголовного дела, он не имеет структурности обыкновенного судебного расследования и глубоко связан с политическими интересами на каждом его этапе" <117>.

--------------------------------

<117> Осакве К. Суть американского права импичмента: процессуальный ориентир // Научные труды "Эдтет". 1999. N 2(6). С. 34.

 

Степень политизации процедуры импичмента уменьшается, если подсудимый - федеральный судья.

Согласно Конституции сложились два разных стандарта процедуры импичмента: более строгий общий - для всех гражданских должностных лиц, за исключением федеральных судей, и смягченный - для отстранения от должности федеральных судей. Общим для обоих стандартов является цель импичмента - не уголовное наказание обвиняемого гражданского должностного лица, а отстранение его от должности. Как только это произойдет, уголовное дело может быть возбуждено против данного гражданского должностного лица, если обстоятельства дела служат основанием для уголовного наказания.

Во всех процессуальных и материально-правовых аспектах Палата представителей и Сенат выступают в качестве высшего суда. Постановления, которые они принимают по вопросам импичмента, входящим в их раздельную компетенцию, являются окончательными и не подлежат пересмотру Верховным судом США.

Конституция формулирует в шести положениях все аспекты процесса импичмента от выдвижения обвинения до вердикта (вынесения решения судом импичмента). Все неясности конституционной формулировки можно восполнить, используя прецедентное право (практику импичмента), которое возникло за время с импичмента сенатора Уильяма Блаунта в 1798 г. до судебного разбирательства Уильяма Джефферсона Клинтона в 1999 г. На протяжении этого периода процедура импичмента применялась 16 раз <118>.

--------------------------------

<118> Но Президент США ни разу не был таким способом отстранен от должности, хотя процедура импичмента применялась против 2-х Президентов, 1 сенатора, 1 министра, 1 члена Верховного суда США, 10 членов федерального суда и 1 члена торгового суда. Из этого числа: 7 - невиновных, 7 - виновных, против 2-х дело было прекращено.

 

Конституционная основа импичмента включает в себя следующие положения.

1. Палата представителей имеет исключительное право возбуждать импичмент (абзац 5 раздела 2 статьи I).

2. Только Сенат имеет исключительное право рассматривать все дела в порядке импичмента (абзац 6 раздела 3 статьи I).

3. Заседая с целью принять решение по импичменту, сенаторы принимают присягу или делают заявление. Если перед судом предстанет Президент США, то в Сенате председательствует главный судья; ни одно лицо не может быть осуждено без согласия двух третей присутствующих членов (раздел 3 статьи I).

4. Осуждение в порядке импичмента не должно предусматривать иных наказаний, кроме отстранения от должности и лишения права занимать и исполнять какую-либо почетную, ответственную либо приносящую доход должность на службе Соединенных Штатов (раздел 3 статьи I). Таким образом, Конституция США устанавливает два типа санкций ответственности по импичменту: один - обязательный (отстранение от должности), другой - дискреционный (лишение права занимать или исполнять должность в будущем).

5. Основанием для выдвижения обвинения в порядке импичмента против Президента, вице-президента и всех гражданских должностных лиц Соединенных Штатов является государственная измена, взяточничество либо другие серьезные преступления и правонарушения (мисдиминоры) <119> (раздел 4 статьи II). Как показала практика, чтобы действия могли быть признаны серьезными преступлениями или мисдиминорами, они должны быть 1) уголовно наказуемыми; 2) подрывающими конституционную систему США; 3) допускающими злоупотребление каким-либо должностным положением или властью. При этом необходимо наличие всех трех элементов <120>.

--------------------------------

<119> Термин "важные преступления и мисдиминоры" был взят из общего права Англии. По мнению историков английского права, это понятие впервые было использовано королем Эдвардом III в 1376 г., когда последний дал указание парламенту подвергнут импичменту лорда Латимера. Парламент исполнил волю короля, и таким образом термин стал частью английской истории импичмента. В американском праве, однако, содержание понятия "важные преступления и мисдиминоры" с точки зрения Конституции никогда не прояснялось Конгрессом, судами или обычаями. Все, что можно сказать с определенной степенью уверенности, что это термин наполняют содержанием судьи импичмента.

<120> См.: Осаквэ К. Указ. соч. С. 37, 38.

 

6. Федеральный судья США может подвергнуться импичменту не только за измену, взяточничество и другие важные преступления и мисдиминоры, но также за любое другое поведение, которое суд импичмента может квалифицировать как несовместимое с высокой должностью федерального судьи США. Так как согласно положениям раздела 1 статьи III Конституции судьи Верховного и нижестоящих судов занимают свои должности, пока поведение их безупречно, то размытые стандарты безупречного поведения в данном случае могут включать не только уголовно наказуемое деяние, но и любое недостойное поведение, которое Сенат посчитает основанием для импичмента.

В США нет какой-либо раз и навсегда установленной единообразной процедуры импичмента. Каждый раз, когда Сенат созывается в качестве суда по делу об импичменте, в первую очередь принимаются правила процедуры, которые будут применяться в данном конкретном случае.

Всю процедуру импичмента, сообразуясь с нормами Конституции, принято подразделять на две стадии:

1) до начала судебного разбирательства;

2) само судебное разбирательство; для признания Президента виновным требуется 67 голосов, то есть 2/3 присутствующих сенаторов.

Отдельные важные принципы и правила процедуры импичмента носят универсальный характер:

- принцип абсолютного молчания сенаторов в ходе судебного слушания. Они в этот период не имеют права высказывать свое мнение или устно задавать вопросы по делу. Если есть желание задать вопрос сторонам по делу, то сенатор подает записку председателю суда и последний оглашает полученный вопрос;

- во время судебного слушания председательствующий в Сенате принимает единоличные решения по всем вопросам процессуального права; если сенаторы с каким-либо решением не согласны, то им следует потребовать голосования и простым большинством голосов они могут преодолеть решение председательствующего;

- так как нет единообразного свода процессуальных правил для любого случая импичмента, то суд импичмента для каждого дела устанавливает свои правила во следующим вопросам: сколько времени дать сторонам для изложения своих аргументов за или против обвинения; пригласить или нет свидетелей на судебное слушание; какова продолжительность судебного слушания; допускать или нет дополнительное доказательство (не включенное в материалы, переданные Палате представителей специальным прокурором) и др.;

- Президент не обязан присутствовать в зале суда во время судебного слушания. Он может прислать своих защитников. Суд импичмента не имеет права заставить его давать устные показания в зале суда во время судебного слушания в силу действия принципа разделения властей, который запрещает Сенату принудительно брать устные показания от Президента по его делу;

- если Президент признан виновным и отстранен от должности, то он может нести уголовную ответственность и независимый прокурор по импичменту обладает полномочиями по возбуждению уголовного дела против него;

- не существует предельного срока для принятия окончательного решения Сенатом после получения статей (статьи) об импичменте Президента от Палаты представителей. Например, Пола Джонс 6 мая 1994 года предъявила судебный иск, в котором обвиняла Клинтона в сексуальных домогательствах. Моника Левински 6 августа 1998 года впервые давала показания о своих сексуальных отношениях с Клинтоном. 11 декабря 1998 года Палата представителей в полном составе одобрила две статьи об импичменте Клинтона, и только 12 февраля 1999 г. суд импичмента признал президента Клинтона невиновным.

Примечательными моментами по делу Клинтона являются следующие обстоятельства.

- Палата представителей назначила 13 обвинителей для поддержки обвинения в Сенате во главе с сенатором Джоном Хайдом (республиканец от штата Иллинойс и председатель комитета по судебным вопросам палаты);

- Суд импичмента по делу Клинтона состоял из 55 республиканцев и 45 демократов (сам Клинтон - демократ). В деле Клинтона Палата представителей предъявила два обвинения против него: лжесвидетельство в большом жюри и создание препятствий отправлению правосудия;

- Команда адвокатов Клинтона направила суду импичмента ответ, в котором выдвинула следующий аргумент: хотя Президент считает себя невиновным, но даже если он совершил деяния, содержащиеся в двух статьях об импичменте, они не являются достаточным основанием для его отстранения от должности;

- 17 августа 1998 г. Президент Клинтон в течение более 4 часов лично давал показания перед большим жюри по делу Monica Lewinsky <121>.

--------------------------------

<121> Осаквэ К. Указ. соч. С. 39 - 41.

 

Самостоятельного рассмотрения в аспекте проблемы баланса властных полномочий заслуживает соотношение правотворческой активности Конгресса и Верховного суда. Законодательство во многом зависит от судебных толкований, с помощью которых оно и интегрируется в правовые системы штатов и федерации. Судебное толкование законов нередко становится связующим звеном между общим и статутным правом, поскольку с помощью интерпретационных доктрин в практику применения законодательства вводятся не предусмотренные в самом тексте закона конструкции и понятия, созданные в прецедентном праве. Применяя закон, судьи связаны не только его текстом, но также теми прецедентами и правовыми доктринами, которые были установлены в решениях вышестоящих судов.

Примечательно, что если Конгресс, принявший закон, не согласен с последующей его судебной интерпретацией, то он может исправить ситуацию, лишь изменив или дополнив сам законодательный текст. Но при отсутствии специального акта Конгресса, направленного на пересмотр судебного истолкования закона, интерпретационные доктрины Верховного суда наравне с самим законодательным актом являются действующим правом.

Кроме того, Верховный суд творит право не только посредством прецедентов, но и принимая нормативные правовые акты. Разработка им этих актов даже формально не связана с осуществлением судебной власти. Конгресс начиная с 1934 г. серией законов делегировал Верховному суду целый ряд правотворческих полномочий. В том числе это полномочия по составлению правил, относящихся к организации самой работы федеральных судов, порядку приема и рассмотрения дел по первой и по апелляционной инстанциям, судебному исследованию доказательств и др. Разработанные на конференции судей под председательством Главного судьи США, такие правила направляются в Конгресс. Если Конгресс в течение 90 дней (по правилам о доказательствах - 180 дней) не высказывает каких-либо возражений, правила вступают в законную силу, а иные действовавшие ранее акты нормативного характера соответствующим образом прекращают свое существование.

Содержание

Категория: Законодательство. Государство и право | Добавил: x5443 (08.07.2015)
Просмотров: 473 | Теги: конституционное право, Конституционно-правовые, основы | Рейтинг: 0.0/0
Всего комментариев: 0
Добавлять комментарии могут только зарегистрированные пользователи.
[ Регистрация | Вход ]
...




Copyright MyCorp © 2016