Вторник, 28.02.2017, 03:53
Высшее образование
Приветствую Вас Гость | RSS
Поиск по сайту


Главная » Статьи » Законодательство. Государство и право

§ 1. Становление (исторические предпосылки) современной организации государственной власти в США

Часть 2. СОВРЕМЕННАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТЕЙ В РЯДЕ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН

Глава 4. ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТЕЙ В США

 

§ 1. Становление (исторические предпосылки) современной организации государственной власти в США

 

В основу конституционной системы нового государства его отцы-основатели положили три основных политико-правовых принципа: 1) разделение властей, 2) федерализм и 3) судебный конституционный надзор. Ни один из указанных принципов в самой американской Конституции прямо не упомянут, но ее нормы созданы и реализуются с опорой на них.

Принцип разделения властей, преобразованный американским политическим мышлением и практикой государственного строительства в систему сдержек и противовесов (checks and balances), предполагает организационную независимость трех ветвей государственной власти - законодательной, исполнительной, судебной, а также разграничение между ними соответствующих функций и полномочий по взаимному контролю.

Анализ становления современной конституционно-правовой модели системы государственных органов, основанной на принципе разделения властей, охватывает следующую тематику.

- Факторы (предпосылки), определившие выбор разделения властей в качестве системообразующего принципа организации государственного механизма США. Исторический контекст конституционного закрепления данного принципа.

- Основные аспекты проявления данного принципа непосредственно в тексте Конституции.

- Разрешение проблемы конкуренции законодательной и исполнительной ветвей власти как сквозная историческая тема развития системы сдержек и противовесов с начала формирования американского конституционного строя и до наших дней.

- Наиболее известная историческая иллюстрация жизнеспособности системы сдержек и противовесов - преодоление государственным аппаратом конфликта "Уотергейт".

Концептуальная основа конституционного принципа, заключенная главным образом в трудах французских философов-просветителей, пересеклась с практикой государственного строительства американских колонистов, которые на собственном опыте убедились в том, что ни модель власти с сильным губернатором, ни вариант диктатуры ассамблеи или теократической олигархии не могут оградить обладателя субъективных прав от насилия, а также обеспечить условия для реализации им своей индивидуальной свободы.

В то же время вплоть до самой войны за независимость авторитет английского общего права и Британской конституции был настолько силен, что даже в своих противоречиях с метрополией американские политики, рассматривая себя как подданных Британской короны, стремились следовать этим правовым установлениям. И только когда исчезла всякая надежда на мирное урегулирование отношений с метрополией, политические лидеры Америки стали формулировать свои требования на основе новой естественно-правовой философии. Доктрины естественного права и разделения властей оказались очень выигрышными в революционной риторике.

В результате принцип разделения властей, ставший стержнем Конституции США, преобразовал абстрактные очертания философской идеи и революционный пафос политического лозунга в конкретные правовые средства, призванные обеспечить взаимное сдерживание и ответственность различных ветвей власти. Соответствующие конституционные предписания, с одной стороны, предоставили необходимый уровень автономии каждому из высших органов государственной власти при осуществлении им своей компетенции, а с другой - явились для гражданского общества некой гарантией защиты от склонности государства к злоупотреблению властью.

Разделение властей, по мысли отцов-основателей, не означало троевластия, создатели американского государства <68> исходили из единства государственной власти, но для практического ее осуществления был создан механизм из органов, которые считались носителями соответственно законодательной, исполнительной и судебной власти и взаимодействовали при помощи сдержек и противовесов. То есть разделение властей выразилось не только в разделении полномочий, но и в институциональном разделении властных структур. На федеральном уровне три ветви власти представлены Конгрессом, Президентом и Верховным судом. Таким образом, в США идея разделения властей понималась не столько как строгое разделение власти, сколько как рассредоточение властных полномочий среди государственных органов, стремящихся к балансу при ее осуществлении <69>.

--------------------------------

<68> Имеются в виду в первую очередь Джордж Вашингтон, Бенджамин Франклин, Джон Адамс, Томас Джефферсон, Джеймс Мэдисон, Александр Гамильтон.

<69> См.: Бернам У. Правовая система США. 3-й выпуск. М.: Новая юстиция, 2006. С. 58.

 

Вместе с тем, рассматривая процесс становления закрепленного в Конституции США государственного механизма, нельзя не упомянуть о том, что в соответствии со статьями Конфедерации (Articles of Confederation and Perpetual Union) <70> в системе государственной власти доминирующим институтом был Конгресс.

--------------------------------

<70> Статьи Конфедерации и вечного союза считаются важнейшим документом конституционного значения, объединившим штаты и подготовившим появление Конституции США в 1787 году. Статьи были приняты Вторым континентальным конгрессом 15 ноября 1777 года и ратифицированы тринадцатью штатами (последним это сделал Мэриленд 1 марта 1781 года). В соответствии с данным документом органы Конфедерации решали вопросы войны и мира, внешних сношений, западных территорий, денежного обращения и государственных займов, тогда как остальные предметы ведения оставались за штатами. Вместе с тем органы Конфедерации не могли устанавливать налоги, а равное представительство от штатов в Конгрессе Конфедерации вызывало недовольство более крупных и густонаселенных штатов, что во многом обусловило стремление членов Конфедерации к более совершенному Союзу.

 

Составители плана Вирджинии исходили из того, что законодательная власть будет избирать исполнительную и судебную власть. План Нью-Джерси также предполагал, что штаты в Конгрессе будут формировать исполнительную власть. Оба плана ориентировали на построение парламентской республики. Президент должен был избираться Конгрессом. Однако десять лет доминирования законодательных органов в отдельных штатах показали, что законодательная власть также может установить тиранию, как и исполнительная. Поэтому среди делегатов Филадельфийского конвента было немало тех, кто опасался доминирования законодательной власти и допускал возможность общенациональных выборов Президента. Так появилась идея независимых друг от друга выборов главы исполнительной власти и выборов в Конгресс. В итоге делегаты конвента одобрили план, предложенный представителем от Коннектикута Роджером Шерманом, который впоследствии был назван Великим компромиссом. Упомянутый план предполагал формирование двухпалатного Конгресса, одна палата которого должна была представлять весь народ, а другая обеспечивала бы равное представительство от каждого штата вне зависимости от его размера. Таким образом должна была разрешиться проблема представительства малых штатов. В результате принятия этого плана фактически сложилась современная система представительства в рамках законодательной ветви власти.

Нельзя не принять во внимание и то, что механизм разделения властей, получивший отображение в Конституции США, имел предпосылки в более ранних конституционных документах, разработанных в отдельных штатах. В этом плане заслуживают упоминания Конституция Массачусетса <71>, Конституция Мэриленда (она закрепила порядок избрания сенаторов, по аналогии с которым был установлен порядок избрания Президента США коллегией выборщиков), Конституция Нью-Гемпшира (в ней был закреплен институт импичмента). Сходство с порядками, установленными в отдельных штатах, можно усмотреть в организации деятельности Конгресса (в частности, в процедуре прохождения финансовых биллей), в определении статуса членов палат Конгресса (например, в вопросе о привлечении их к уголовной ответственности) <72>.

--------------------------------

<71> В своем особом мнении по делу Моррисон против Олсон (Morrison v. Olson) судья Скалиа обратил внимание на одну из важнейших норм данного документа: "Гордость нашей демократии в том, что мы живем при правлении законов, а не людей". Многие американцы знакомы с этой фразой, немногие знают ее происхождение. Источником является первая часть статьи XXX Конституции Массачусетса 1780 г., которая в полной версии гласит: "В правлении этого содружества законодательная власть никогда не должна исполнять исполнительные и судебные полномочия, также как исполнительная власть не должна исполнять законодательные и судебные полномочия, также как судебная власть не должна исполнять законодательные полномочия, и тогда может возникнуть правление законов, а не людей". (487 U.S. 654 (1988)) Полный текст дела доступен на сайте: http://law2.umkc.edu/faculty/projects/ftrials/conlaw/morrison.html.)

<72> Лафитский В. Конституционный строй США. М.: Статут, 2011. С. 46.

 

Так, отображение в Конституции принципа разделения властей в качестве системообразующего начала для государственного аппарата США имело следующие предпосылки. Во-первых, это собственный опыт государственного строительства, опыт колониальной государственности и конституционного развития независимых штатов, который в американском варианте стал еще и своеобразным опытом разочарований в тех инструментах власти, что были известны колонистам <73>, во-вторых, идеи мыслителей Просвещения (прежде всего Дж. Локка и Ш. Монтескье) о совершенствовании государства, то есть современная научная доктрина, нацеленная на ограничение действий носителей власти пределами необходимой и разумной меры принуждения, в-третьих, идеализируемая колонистами британская модель государства, которая в том числе определила отношение американцев к праву как безусловной социальной ценности и главному социальному регулятору общественных отношений. В этой связи весьма показательным является известное суждение А. Токвиля, который отмечал, что в Америке какой-либо вопрос, имеющий публичное значение, редко не становится рано или поздно юридическим, вследствие чего все стороны вынуждены прибегать в своих спорах к формулировкам и аргументам, характерным для юридических процедур, а язык права стал языком политиков <74>.

--------------------------------

<73> Так, начиная с 1637 г. в Массачусетсе была установлена теократическая олигархия, которая усердно подавляла либеральную мысль в среде колонистов. Гарантии свободы печати утверждались в Америке в борьбе с деспотией провинциальных губернаторов. По мере того как развивалось самоуправление в колониях, одновременно возрастала власть местных законодательных ассамблей. Угроза свободе печати чаще всего исходила от этих органов, избранных населением колоний. Закон о мятежном пасквиле в Америке приводился в исполнение преимущественно провинциальными ассамблеями, которые сурово наказывали мастеров пера за всякие посягательства на их парламентские привилегии. Действуя в этих случаях без суда присяжных, они стремились утвердить за собой иммунитет от критики. См. подробнее: Каленский В.Г. Билль о правах в конституционной истории США. М.: Наука, 1983. С. 29 - 33.

<74> Токвиль А. О демократии в Америке. М., 1987. С. 219 - 220.

 

Как уже было отмечено, принцип разделения властей во многом определил содержание Конституции США. Хотя он непосредственно не был закреплен в виде позитивной нормы, но структура Конституции, закрепленное в ней соотношение способов формирования федеральных государственных органов, а также круг их полномочий явно указывают на то, что в основе соответствующих норм находится именно этот принцип.

Стоит обратить внимание на следующие важные проявления данного принципа непосредственно в конституционных предписаниях, посвященных органам государственной власти.

Во-первых, разделение властей выражается в том, что все три ветви власти формируются по-разному. Президент избирается коллегией выборщиков. Палата представителей избирается непосредственно населением на основе представительства, пропорционального численности населения каждого штата. Сенат избирается на основе равного представительства от каждого штата, до 1913 года - легислатурами штатов, а в настоящее время (после изменений внесенных XVII поправкой к Конституции) - прямыми выборами <75>. Судебные органы формируются при участии законодательной и исполнительной власти (например, судьи Верховного суда назначаются Президентом по совету и с согласия Сената). При этом запрещается совмещение одним лицом деятельности в разных ветвях власти. Так, Конституция не допускает для членов Конгресса совмещение своей работы в законодательном органе с занятием каких-либо государственных должностей (раздел 6 статьи I).

--------------------------------

<75> Федералисты желали видеть представительство в федеральной легислатуре, пропорциональное численности населения различных штатов, а не равное от каждого штата, что, по их мнению, могло предупредить такое положение, при котором штаты, представляющие меньшинство населения, были бы способны блокировать принятие общегосударственных законов, как это случалось в период действия статей Конфедерации. Однако сильная оппозиция штатов с небольшой численностью населения вынудила отцов-основателей к компромиссу. Решено было создать двухпалатный Конгресс, способ формирования палат которого соответствовал бы представлениям каждой из сторон спора о справедливом представительстве.

 

Во-вторых, различные ветви власти имеют разные сроки полномочий: Президент - четыре года, Палата представителей - два года, Сенат обновляется на треть каждые два года, а полное его обновление происходит через шесть лет. Предполагалось, что нижняя палата Конгресса таким образом лучше будет отражать умонастроения избирателей, а длительные сроки полномочий сенаторов обеспечат стабильность высшего законодательного органа страны. Судьи состоят в должности до тех пор, пока ведут себя безупречно (раздел 1 статьи III Конституции США), что фактически означает закрепление их пожизненного пребывания в должности и таким образом обеспечивает максимальную независимость судебного корпуса.

В-третьих, в Конституции США заложен механизм, который должен создавать условия для автономного функционирования ветвей власти. В статье I Конституции США определена компетенция Конгресса, в статье II - компетенция Президента, а в статье III - основы статуса Верховного суда. Полномочия сформулированы так, что обеспечивают жесткое разделение властей и самостоятельную ответственность каждой из них за реализацию закрепленных за ними полномочий. Причем у органов, представляющих каждую из ветвей власти, есть исключительные полномочия.

Так Конгресс наделен всеми законодательными полномочиями (раздел 1 статьи I), причем в разделе 8 статьи I Конституции дан их подробный перечень <76>. Данный перечень стал воплощением компромисса, достигнутого Конституционным конвентом, когда столкнулись различные точки зрения на объем власти Конгресса. Сторонники одной из них отстаивали максимальную независимость штатов, другие полагали, что законотворчество отдельных штатов в ряде сфер окажется разрушительным для слаженного взаимодействия Соединенных Штатов. Перечень предметов ведения Конгресса, включающий именно такие сферы, казался тогда средством, способным противостоять центробежным амбициям Штатов <77>. Практика показала, что наиболее важным из всех полномочий, которыми был наделен Конгресс, стало его право регулировать торговлю между штатами.

--------------------------------

<76> В частности, Конгресс уполномочен устанавливать и взимать налоги, сборы, пошлины, акцизы; распоряжаться бюджетными средствами; осуществлять займы; выпускать в обращение бумажные и металлические деньги, устанавливать курс иностранной валюты; устанавливать единицы мер и весов; устанавливать меры наказания за подделку денег и ценных бумаг; регулировать торговые отношения (как между штатами, так и международные); определять единый порядок натурализации иностранцев; устанавливать единые правила банкротства; создавать почтовые службы и регулировать почтовое сообщение; регулировать авторские и изобретательские права; учреждать суды, нижестоящие по отношению к Верховному суду; объявлять войну, формировать, обеспечивать и регулировать функционирование армии и военно-морского флота, а также издавать все законы, которые будут необходимы и уместны для реализации упомянутых полномочий, равно как и других предоставленных Конституцией федеральным органам власти.

<77> Делегация от штата Вирджиния предложила в качестве ключа к разрешению проблем, существовавших еще в период действия Статей Конфедерации, наделить Конгресс властью издавать законы во всех случаях, когда отдельные штаты неправомочны это делать или когда слаженное взаимодействие Соединенных Штатов может быть нарушено принятием штатом самостоятельного законодательства. Другие делегаты конвента возражали против такого решения, поскольку считали, что в случае его принятия Конгресс будет наделен непомерной властью. В окончательном варианте содержался перечень тех конкретных предметов ведения, законотворчество штатов в которых будет угрожать целостности федеративного государства. См.: Бернам У. Указ. соч. С. 50.

 

Полномочие Конгресса, по поводу которого у отцов-основателей не было разногласий, это "власть кошелька" (power of the purse). Они сочли, что исключительное полномочие принимать решения по вопросам налогообложения и финансирования правительственных программ должно быть предоставлено Конгрессу (часть 1 раздела 8 статьи 1). Конституция также наделила нижнюю палату как наиболее непосредственно представляющую население исключительным полномочием инициировать все законопроекты о государственных доходах (часть 2 раздела 7 статьи I). Эта норма Конституции должна была стать гарантией от налогообложения без представительства - именно эта несправедливость особенно уязвляла американцев во времена британского колониального режима. Кроме того, "власть кошелька" воспринималась в качестве демократического ограничителя "на поползновения президентской власти к злоупотреблениям полномочиями и авантюрам" <78>.

--------------------------------

<78> Там же. С. 53

 

Конституция также наделила Конгресс исключительными полномочиями по вынесению импичмента (разделы 2, 3 статьи I) Президенту, вице-президенту и всем высшим должностным лицам. Каждая из палат федеральной легислатуры имеет право быть судьей в вопросах выборов, устанавливать собственные процедурные правила, в том числе по наказанию и исключению своих членов (раздел 5 статьи I).

Президенту Конституцией предоставляется исполнительная власть в Соединенных Штатах (раздел 1 статьи II). Но его полномочия очерчены Конституцией не столь подробно, как в случае с Конгрессом. Формулировки статьи II, по мнению авторитетного американского исследователя У. Бернама, "мало дают в смысле точного определения организации и полномочий исполнительной власти" <79>. Большая часть упомянутой статьи содержит описания требований, предъявляемых кандидату на пост Президента, и усложненного порядка его избрания.

--------------------------------

<79> Там же.

 

Вместе с тем положения указанной статьи все же позволяют судить о границах области автономной ответственности Президента. Раздел 3 статьи II возлагает на Президента обязанность заботиться о том, чтобы законы добросовестно исполнялись, а также право, действуя по совету и с согласия Сената, назначать высших государственных должностных лиц (послов, федеральных судей, официальных представителей и консулов и всех других должностных лиц Соединенных Штатов, которыми комплектуется исполнительная ветвь власти) <80>. При этом следует принимать во внимание, что хотя процесс назначения Президентом чиновников и предполагает участие Конгресса, который предоставляет главе государства соответствующие кандидатуры, но в то же время Президент не обязан назначать предложенных кандидатов на должности в федеральном органе исполнительной власти, кроме того, он может самостоятельно регулировать численность данных органов. Как глава исполнительной власти Президент также обладает правом затребовать мнение в письменном виде от высшего должностного лица в каждом из исполнительных департаментов по любому вопросу, касающемуся их должностных обязанностей (раздел 2 статьи II).

--------------------------------

<80> Первоначально в Конституции предполагалось дать перечень различных конкретно поименованных структур исполнительной власти, но затем отцы-основатели передумали, решив оставить этот вопрос для законодательного урегулирования Конгрессом. Глав департаментов, созданных Конгрессом, именуют секретарями, и назначаются они на свои посты Президентом (по совету и с согласия Сената). В своей совокупности этих должностных лиц исполнительной власти называют президентским кабинетом.

 

Наиболее конкретно описаны в статье II полномочия Президента во внешнеполитической сфере, где он располагает широкой властью. По убеждению американских юристов и политиков, исполнительная власть наиболее годна для международных отношений, поскольку "природа взаимных дел с зарубежными нациями... требует осмотрительности и единства замысла, а успех сих дел зачастую зависим от секретности и быстроты действий" <81>. В частности, это право принимать послов и других официальных представителей (иными словами, право выбора: признавать или не признавать иностранные государства), заключать международные договоры при наличии согласия на то Сената (разделы 2, 3 статьи II). Президент также является главнокомандующим Вооруженными силами Соединенных Штатов (раздел 2 статьи II). Исключительно Президенту принадлежат также полномочия по отсрочке исполнения приговора и помилованию за преступления против США, кроме как по делам импичмента (раздел 2 статьи II).

--------------------------------

<81> Цит. по: Бернам У. Указ. соч. С. 56.

 

Конституция закрепила автономию судебной власти Соединенных Штатов, предоставив ее одному Верховному суду и таким нижестоящим судам, какие Конгресс может время от времени учреждать, а также указав на практически пожизненный срок полномочий судей Верховного и нижестоящих судов (раздел 1 статьи III). Отцы-основатели были озабочены в период создания Конституции не столько установлением баланса в отношениях между Верховным судом и другими ветвями власти федерального уровня, сколько проблемой распределения полномочий судебной власти в вертикальном измерении <82>.

--------------------------------

<82> Приведенная формулировка Конституции вызвала серьезные дебаты среди отцов-основателей. Одни делегаты Конституционного конвента (и среди них Мэдисон) считали, что Конституция должна учредить не только Верховный, но и нижестоящие суды, чтобы оградить их от возможных злоупотреблений со стороны властей штатов. Другие делегаты опасались, что полностью укомплектованная федеральной Конституцией судебная власть приведет к вмешательству в сферу исключительного ведения штатов. Компромиссом стало решение о том, что нижестоящие федеральные суды не будут создаваться непосредственно на основе Конституции США, она только закрепит за Конгрессом правом учреждать их.

 

В-четвертых, у органов государственной власти есть полномочия по взаимному контролю и сдерживанию, которые призваны обеспечивать ответственное выполнение ими своих функций. Отцы-основатели не просто хотели, чтобы органы власти функционировали, не мешая друг другу, но стремились к созданию эффективного правительства. Именно к этому должно было привести действие системы сдержек и противовесов, основанной на конституционных нормах о сотрудничестве и взаимном контроле различных органов власти.

Например, наиболее эффективным средством воздействия Конгресса на другие ветви была "власть кошелька": без решения Конгресса никакие денежные выплаты из казначейства не производились <83>. Хотя в законодательной сфере Конгресс практически самостоятелен (законопроекты вносятся конгрессменами), но Президент способен воздействовать на законодательный процесс и посредством своих ежегодных посланий Конгрессу, и через проекты, инициированные конгрессменами, представляющими его партию, и используя предоставляемое ему Конституцией (раздел 7 статьи I) право отлагательного вето <84>, которое Конгресс может преодолеть квалифицированным большинством голосов (2/3 в каждой из палат). С другой стороны, Президент имеет исключительные полномочия по формированию и руководству федеральным аппаратом исполнительной власти. Но в то же время, имея право назначать высших должностных лиц исполнительной власти и судей Верховного суда, он обязан совершать это по совету и с согласия Сената (раздел 2 статьи II). В этой сфере спорной областью стали взаимоотношения главы исполнительной власти и законодателей по вопросам назначения и смещения с государственных постов. За каждым новым Президентом традиционно признавалось право осуществлять назначения высших государственных чиновников, которые непосредственно влияют на политический курс страны <85>. В вопросе о праве Президента досрочно смещать высших должностных лиц, не менее важном, чем его право назначений, был достигнут определенный компромисс с законодательной ветвью власти <86>. В результате глава государства смещает только тех чиновников, которых сам назначил; что касается должностных лиц из структур исполнительной власти, созданных Конгрессом, то их отстранение оказалось вне ведения Президента.

--------------------------------

<83> Лафитский В. Указ. соч. С. 45.

<84> Объектом вето могут стать не только законопроекты, но также резолюции и иные решения, принимаемые совместно обеими палатами Конгресса. Реализуя право вето, Президент обязан в течение десяти дней, не включая выходные и праздничные дни, рассмотреть законопроект, представленный ему для одобрения, и вернуть его в Конгресс с одобрением или с возражениями и поправками. Если же законопроект принимается Конгрессом в конце его сессии, то Президент способен воспользоваться также "карманным вето", когда он не возвращает проект в течение 10-ти дней в Конгресс, тем самым лишая парламентариев возможности преодолеть вето путем повторного голосования. С учетом существующего в США принципа дисконтинуитета Конгрессу на следующей сессии придется начинать процедуру рассмотрения законопроекта вновь. Если же Президент не возвращает законопроект в течение 10-ти дней во время сессии Конгресса, то законопроект считается принятым автоматически.

<85> В конце XX в. их число достигало 3 тысяч, причем около 625 из них подлежали утверждению Сенатом. Сенатское большинство, особенно в случае, если Президент принадлежал к партии-сопернице, часто проявляло строптивость в отношении высших назначенцев. В последней трети XX в. около половины президентских кандидатур отклонялись Сенатом и главе исполнительной власти приходилось предлагать новых претендентов. В последней трети XX века увеличилось и число кандидатов в Верховный суд, которые предлагались Президентом, но отклонялись Сенатом. С 1968 по 1990 г. было отклонено 6 кандидатов, в то время как за предшествующие 70 лет - только один. См.: Согрин В.В. Политическая история США. XVII - XX вв. М.: Весь Мир, 2001. С. 331.

<86> Еще в 1867 г. законодатели попытались оспорить это право, запретив Президенту увольнять без их согласия членов кабинета, назначенных по совету и с согласия Сената. В 1887 г. этот запрет был законодателями снят, а в 1926 г. Верховный суд США объявил решение 1867 г. антиконституционным. Но в 1935 г. Верховный суд США постановил, что Президент имеет право увольнять только своих назначенцев, но его власть не распространяется на чиновников, работавших в ведомствах, создававшихся Конгрессом.

 

Отцы-основатели также позаботились о том, чтобы Президент свою ответственность за ведение дел во внешнеполитической сфере разделял бы с Конгрессом, предоставив последнему право регулировать внешнюю торговлю США и принимать решения о федеральных расходах на вооруженные силы, о ратификации международных договоров или финансировании действий США за рубежом. Полномочия Президента как главнокомандующего также ограничиваются Конгрессом, который наделен правом объявлять войну. Это, впрочем, как будет показано дальше, не помешало Президенту сделать устойчивой практику ведения необъявленных войн. Кроме того, процедура импичмента, предусмотренная Конституцией как парламентская процедура, происходящая с участием обеих палат Конгресса, является для Президента вполне реальным ограничителем.

Из текста Конституции видно, что конституционный механизм сдержек и противовесов предоставил исполнительной и законодательной ветвям федеральной власти средства сдерживания судебной власти через отбор и назначение федеральных судей, а также через определение объема юрисдикции федеральных судов. Что касается способов сдерживания законодательной и исполнительной власти, которой обладает сама судебная власть, об этом Конституция не упоминает. Однако практика показала, что начиная с 1803 года, то есть с момента принятия Верховным судом США решения по делу Мэрбери против Мэдисона (Marbury v. Madison), полномочие конституционного надзора было признано за Верховным судом как вытекающее из Конституции и подразумеваемое ею. Судебная власть таким образом приобрела инструмент сдерживания в отношении исполнительной и законодательной ветвей, которым, впрочем, в XIX веке она пользовалась не слишком активно <87>.

--------------------------------

<87> Например, в период с 1803 по 1864 год только два закона, принятых Конгрессом, были признаны неконституционными, тогда как в период 1953 по 1998 год Суд признал неконституционными 76 законов Конгресса. См.: Бернам У. Указ. соч. С. 60.

 

Так, Конституция заложила политическую систему, основывающуюся на конкурентных полномочиях государственных институтов. Но работать такая система способна только при условии сотрудничества ветвей власти и готовности их к компромиссам в случае конфликтов, так как каждая из них ограничена в своих возможностях без поддержки другой.

В-пятых, отцы-основатели развили классическую модель разделения властей, дополнив ее нормами о вертикальном разделении властей, указав на способы разграничения полномочий между федеральной властью и властью штатов.

Борьба между законодательной и исполнительными ветвями федеральной власти как непреходящая проблема развития механизма государственной власти в США выразилась в циклической смене периодов сильного Президента и сильного Конгресса. Большинство историков склонны считать XIX век эпохой доминирующего Конгресса, в то время как для XX века характерно усиление президентской власти, когда периоды явного доминирования исполнительной ветви чередовались с периодами относительно сбалансированных отношений Конгресса и Президента <88>.

--------------------------------

<88> Журавлева В.Ю. Перетягивание каната власти: взаимодействие Президента и Конгресса США. М.: ИМЭМО РАН, 2011. С. 13.

 

В Конгрессе всегда были сторонники сильной законодательной власти. Республиканская партия в конце XVIII и на протяжении всего XIX века активно продвигала концепцию сдерживания Президента и установления парламентской системы правления. В течение всего XIX века исполнительными органами руководил Конгресс. Однако экономический кризис, рост бюджетного дефицита, Первая мировая война заставили его принять активную роль Президента. Сам Конгресс выступал за доминирование законодательной ветви власти. Проявлением такой позиции являлось то, что даже те конгрессмены, которые являлись членами президентской партии, не поддерживали главу государства, если считали, что он превышает свои полномочия.

Концепцию сильной президентской власти поддерживали сами Президенты. Так, усилению исполнительной ветви власти способствовало утверждение традиции президентского кабинета, введенной Джорджем Вашингтоном. Это кабинет министров, в который входит руководящая группа министров, определяющая общую политику и стратегию администрации Президента и консультирующая Президента по этим вопросам <89>.

--------------------------------

<89> В состав кабинета обычно входят вице-президент, министр обороны, министр торговли, министр внутренних дел, министр труда, госсекретарь, министр финансов и генеральный прокурор. Кроме того, каждый Президент может вводить дополнительных глав министерств в свой кабинет. Так, Билл Клинтон ввел в свой кабинет главу своего аппарата, председателя Экономического совета при Президенте, директора Агентства охраны окружающей среды, директора Административно-бюджетного управления, представителя США в ООН и торгового представителя США.

 

Широко известна позиция Вудро Вильсона, который полагал, что президентская власть теряет свою силу в результате доминирования Конгресса и правильным является руководящая роль Президента по отношению ко всему государственному механизму, поскольку только Президент избирается всенародно и, следовательно, может и должен нести основной груз ответственности перед нацией, определять и контролировать национальную политику.

Сторонником сильной президентской власти был и Франклин Рузвельт. Именно со времени его правления началось такое усиление исполнительной ветви, которое придало президентским новациям институциональный характер: была предпринята серия шагов, в результате которых после Второй мировой войны исполнительный аппарат расширился и его роль во внутриполитической сфере возросла. В 1939 году Рузвельт создал Исполнительное управление Президента (ИУП), и это решение было одобрено Конгрессом. Процесс формирования администрации Президента стал по мере институционализации президентства более автономным от Конгресса.

Авторы "Федералиста" предупреждали, что "самая надежная защита от постепенной концентрации власти в рамках одной структуры состоит в передаче тем, кто управляет этими структурами, необходимых конституционных средств и создании у них личной заинтересованности в оказании сопротивления тем, кто осуществляет вмешательство... Амбиция должна сдерживать амбицию..." <90>. В США наиболее яркой исторической иллюстрацией, уже в XX веке подтвердившей правоту данного утверждения и продемонстрировавшей систему сдержек и противовесов в действии, явилась ситуация с Президентом Р. Никсоном во время известного "уотергейтского скандала".

--------------------------------

<90> Федералист N 51 // Кененова И.П., Троицкая А.А., Шустров Д.Г. Сравнительное конституционное право в доктрине и судебных решениях: Учебное пособие. М.: URSS. КРАСАНД, 2015. С. 469.

 

Эпизод, который положил конец президентству Р. Никсона, произошел в 1972 году в штаб-квартире Демократической партии, в вашингтонском отеле "Уотергейт", где была обнаружена группа лиц, устанавливавших подслушивающие устройства. В ходе расследования инцидента выяснилось, что к нему имеет отношение Президент. В 1973 г. специальный следователь по уотергейтскому делу А. Кокс затребовал у Белого дома магнитофонные записи бесед Президента Р. Никсона, чтобы оценить их доказательственное значение. Тогда Президент предложил генеральному атторнею Э. Ричардсону уволить следователя. Ричардсон отказался выполнить распоряжение Президента и подал в отставку. В свою очередь, Р. Никсон уволил заместителя Ричардсона, заявившего аналогичный отказ, затем самого Кокса и распустил его группу следователей. Эта череда увольнений вошла в историю уотергейтского дела под названием "резня в субботний вечер"; действия Президента вызвали резко отрицательную реакцию общественности и Конгресса и стали основанием для призывов к импичменту в отношении Р. Никсона <91>.

--------------------------------

<91> См.: Мишин А.А., Власихин В.А. Конституция США. Политико-правовой комментарий. М.: Международные отношения, 1985. С. 106.

 

В 1974 г. Конгресс США начал против Никсона процедуру импичмента. В оппозиции к Президенту оказались практически все властные институты и многие представители его собственной партии. Никсон, убедившись в том, что может стать первым Президентом, который покинет свой пост в результате процедуры импичмента, сам принял решение об отставке. По общему заключению исследователей, Никсон был наказан американским правящим классом за насаждение авторитарного правления, которое создавало угрозу сложившемуся политическому режиму, балансу властей, политическим нормам. Радикальные перестановки в аппарате исполнительной власти и пренебрежение ролью кабинета министров в глазах политической элиты означали ослабление истеблишмента из восточных штатов и возвышения политических "выскочек" из западных штатов. Президентство Р. Никсона обнаружило тенденцию перерастания в режим личной власти <92>.

--------------------------------

<92> Согрин В.В. Указ. соч. С. 335.

 

Протест, накопившийся у истэблишмента против нарушения Президентом Р. Никсоном целого ряда правил политической игры, а также негативное отношение к нему со стороны общественности привели не только к его вынужденной отставке, но и к принятию Конгрессом двух важнейших решений в военной и бюджетной сферах. Имеются в виду Резолюция о военных полномочиях Конгресса (1973 г.), согласно которой Президент в течение 48 часов после начала санкционированных им военных действий обязывался предоставить доклад Конгрессу, и Акт о федеральном бюджете и контроле над удержаниями (1974 г.). Первый из названных документов содержал правило, согласно которому в случае отказа Конгресса поддержать Президента он должен был прекратить "необъявленную войну" не позднее чем через 60 дней, однако Конгресс продлял этот срок на 30 дней, если глава исполнительной власти убедит законодателей в целесообразности его решения. Количество таких продлений закон не ограничил. Мера Конгресса имела двоякие последствия: с одной стороны, она способствовала восстановлению конституционной модели разделения властей, а с другой - оставляла Президенту возможность проводить по своему усмотрению военные операции. В последней четверти XX века упомянутая возможность использовалась Президентом многократно.

Законодатели считали одним из главных злоупотреблений Никсона "войну удержаний" - многомиллиардные президентские секвестирования бюджетных статей, утвержденных Конгрессом, которые, например, существенно сократили ассигнования на жилищное строительство, охрану окружающей среды, другие важные внутренние программы. Конгресс в Акте о контроле над удержаниями подразделил их на два вида: отменяющие и откладывающие. Если Президент хотел использовать оба вида удержаний, он обязан был обратиться за разрешением к Конгрессу <93>. Не имея возможности сокращать средства, Административно-бюджетное управление (в составе ИУП) стало сокращать рабочие места, в результате чего ведомства были лишены возможности выполнять свои функции. Однако Конгресс отрезал исполнительной власти и этот путь к освобождению от контроля. Комитет по ассигнованиям Конгресса стал определять обязательное число занятых рабочих мест для каждого ведомства, причем любые изменения этого параметра должны им одобряться. Таким образом, неограниченные финансовые полномочия Конгресса все же позволяют ему добиваться максимального контроля над исполнительной ветвью власти <94>.

--------------------------------

<93> Что касается отменяющих удержаний, то Президент мог использовать их, если Конгресс в течение 45 дней после соответствующего уведомления не принимал отрицательного решения. Откладывающее удержание могло быть отменено законодательным вето одной из палат Конгресса. См.: Согрин В.В. Указ. соч. С. 334 - 335.

<94> См.: Журавлева В.Ю. Указ. Соч. С. 22 - 23.

 

Дело Никсона представляет интерес не только в качестве яркого фрагмента ситуации преодоления формального противостояния между Президентом, Конгрессом и Верховным судом и неформального конфликта между Ричардом Никсоном и политической элитой, но, как будет показано далее, является впечатляющим примером применения юридических (в строгом смысле) приемов для установления баланса полномочий органов федеральной власти и баланса конституционных ценностей.

Содержание

Категория: Законодательство. Государство и право | Добавил: x5443 (08.07.2015)
Просмотров: 976 | Теги: конституционный, США, государственной власти | Рейтинг: 0.0/0
Всего комментариев: 0
Добавлять комментарии могут только зарегистрированные пользователи.
[ Регистрация | Вход ]
...




Copyright MyCorp © 2017