Четверг, 08.12.2016, 10:50
Высшее образование
Приветствую Вас Гость | RSS
Поиск по сайту


Главная » Статьи » Законодательство. Государство и право

§ 1. Образование земельного участка как объекта правоотношений

§ 1. Образование земельного участка как объекта правоотношений

 

Под объектом правоотношений в общей теории права понимаются явления (предметы) окружающего нас мира, на которые направлены субъективные юридические права и обязанности <1>. Объектами земельных правоотношений в силу п. 1 ст. 6 ЗК РФ являются: 1) земля как природный объект и природный ресурс; 2) земельные участки; 3) части земельных участков.

--------------------------------

<1> См.: Алексеев С.С. Указ. соч. С. 154.

 

Земельные правоотношения включают в себя правоотношения по предоставлению земельных участков для строительства. Анализ законодательства показывает, что предоставляться в целях строительства могут только земельные участки, но не земля и не часть земельного участка. Такой вывод можно сделать на основе ст. 30, 30.1, 30.2 ЗК РФ, ст. 9 Закона РФ "О статусе столицы РФ" и многих других. С учетом сказанного можно сделать вывод, что объектом правоотношений по предоставлению земельных участков для строительства является только земельный участок.

В настоящее время легальная дефиниция земельного участка содержится в ст. 11.1 ЗК РФ, в соответствии с которой под ним понимается часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами. Как подчеркивает Н.А. Сыродоев, это определение далеко неполно и небесспорно, но, во всяком случае, за ним стоит авторитет законодателя <1>. Автору указанное определение также представляется узким по своему объему, поскольку из него прямо следует, что земельный участок представляет собой только лишь площадь, имеющую горизонтальные границы.

--------------------------------

<1> См.: Сыродоев Н.А. Указ. соч. С. 59.

 

Нельзя забывать, что ст. 130 ГК РФ устанавливает презумпцию права собственности на любые объекты, расположенные на земной поверхности и в границах собственно земельного участка. В связи с этим И.О. Краснова справедливо отмечает, что в случаях, когда связанные с земельным участком природные объекты не исключены и не ограничены в обороте, толкование ст. 130 ГК РФ позволяет сделать вывод о том, что в отношениях собственности можно практически говорить о расширенном понятии "земельный участок", который будет в свое содержание включать не просто площадь, а все, что в границах этой площади расположено, включая почвенный слой <1>. Однако следует оговориться, что в содержание даже расширенного понятия земельного участка в любом случае не входят тесно связанные с ним недра, поскольку они в силу прямого указания федерального законодателя являются государственной собственностью <2>.

--------------------------------

<1> См.: Земельное право: Учебник для бакалавров / Отв. ред. Н.Г. Жаворонкова, О.А. Романова. С. 24.

<2> См.: Закон РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 (в ред. от 28 декабря 2013 г.) "О недрах" // СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823.

 

В настоящее время существует большое количество доктринальных определений понятия "земельный участок", которые предлагают значительно расширить его объем, что видится, безусловно, правильным.

А.П. Анисимов и С.А. Чаркин под земельным участком понимают часть поверхности земли, характеризующуюся наличием площади, границ, кадастрового номера и целевого назначения, параметры и виды разрешенного использования которой, включая все то, что находится над и под ее поверхностью, определяются правилами землепользования и застройки и (или) иными нормативно-правовыми актами <1>.

--------------------------------

<1> См.: Анисимов А.П., Чаркин С.А. Объекты земельных правоотношений // Российская юстиция. 2012. N 2. С. 6.

 

О.И. Крассов, в свою очередь, считает, что основой юридического понятия "земельный участок" следовало бы признать в определенной степени существующую реальность, отразив в праве те характеристики этого понятия, которые являются принципиально значимыми для правового регулирования. Во-первых, земельный участок - это часть суши в отличие от водного пространства. Во-вторых, в содержание этого понятия нужно включить почвы - природный объект, органически связанный с землей (сушей). В-третьих, без почвы немыслимо представить себе леса, древесно-кустарниковую растительность, многолетние насаждения и иную растительность. В-четвертых, нужно указать признак, связанный с признанием земельного участка как недвижимости. В качестве такового нужно указать на возможность признания земельного участка объектом права собственности и иных прав на землю. Земельным участком следует считать часть суши, включая почвы, леса, древесно-кустарниковую растительность, многолетние насаждения и иную растительность, которая может быть признана объектом права собственности и иных прав на землю <1>.

--------------------------------

<1> См.: Крассов О.И. Земельный участок - основа понятийного аппарата земельного права // Экологическое право. 2011. N 4. С. 11.

 

Необходимо отметить, что в настоящее время в законодательстве имеет место относительно новое понятие - "искусственный земельный участок", под которым в силу ст. 3 Федерального закона от 19 июля 2011 г. N 246-ФЗ "Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <1> (далее - Федеральный закон "Об искусственных земельных участках") понимается сооружение, создаваемое на водном объекте, находящемся в федеральной собственности, или его части путем намыва или отсыпки грунта либо использования иных технологий и признаваемое после ввода его в эксплуатацию также земельным участком.

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 19 июля 2011 г. N 246-ФЗ (в ред. от 28 декабря 2013 г.) "Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2011. N 30 (ч. 1). Ст. 4594.

 

Для таких земельных участков предусмотрены:

- особенности подготовки документации по планировке территории в планируемых границах искусственного земельного участка (ст. 9 Федерального закона "Об искусственных земельных участках");

- специфика постановки на кадастровый учет (ст. 25.1 Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости") и регистрации права собственности на искусственно созданный земельный участок (ст. 22.3 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" <1>).

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ (в ред. от 12 марта 2014 г.) "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" // СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3594.

 

Федеральный закон "Об искусственных земельных участках" не содержит норм, регулирующих порядок создания земельных участков из искусственного участка, но и не исключает такой возможности. Согласно ст. 11.2 ЗК РФ образование земельных участков из искусственно созданных земельных участков осуществляется в соответствии с гл. I.1 ЗК РФ.

Важно подчеркнуть, что создание искусственных земельных участков является особо актуальным для г. Санкт-Петербурга, в котором размер намывных территорий исчисляется сотнями гектаров намытой земли, пригодной для застройки и активно продаваемой <1>. Создание новых искусственных земельных участков в этом городе активно продолжается. В настоящее время принято Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 29 апреля 2013 г. N 305 <2>, которым утвержден План мероприятий на 2013 - 2016 гг. по созданию нового искусственного земельного участка на части акватории Финского залива западнее Крестовского острова.

--------------------------------

<1> Намывные территории: что будут строить в Санкт-Петербурге и кому это интересно: Новый Петербург: URL: http://www.novostroy-spb.ru/statyi/namjyvnjye_territorii_chto (дата обращения: 6 апреля 2014 г.).

<2> Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 29 апреля 2013 г. N 305 (в ред. от 28 августа 2013 г.) "О Плане мероприятий по созданию искусственного земельного участка на части акватории Финского залива западнее Крестовского острова". Документ опубликован не был.

 

Интересно отметить, что в марте 2013 г. Законодательное Собрание г. Санкт-Петербурга обратилось к Председателю Правительства РФ Д.А. Медведеву с Обращением <1>, в котором просило поручить Министерству экономического развития РФ внести изменения в проект Приказа "Об утверждении Классификатора видов разрешенного использования земельных участков" в связи с тем, что "утверждение Классификатора в предложенной редакции приведет к невозможности реализации градостроительной политики Санкт-Петербурга до момента полного пересмотра Правил землепользования и застройки Санкт-Петербурга, а также к возникновению правовой неопределенности при установлении градостроительных регламентов". Одним из требований было внесение в перечень видов разрешенного использования такого вида, как "для создания намывных территорий".

--------------------------------

<1> Постановление Законодательного Собрания Санкт-Петербурга от 27 марта 2013 г. N 201 "Об Обращении Законодательного Собрания Санкт-Петербурга к Председателю Правительства Российской Федерации Д.А. Медведеву" // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 2013. N 12.

 

Это обстоятельно еще раз подчеркивает, что создание намывных территорий видится одним из перспективных способов увеличения площади г. Санкт-Петербурга, которая будет использована в том числе и для застройки.

Любой земельный участок имеет две важнейшие характеристики: площадь и границы, которые определяются в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" <1>. Под площадью земельного участка понимается площадь геометрической фигуры, образованной проекцией границ земельного участка на горизонтальную плоскость (ч. 8 ст. 38). Площадью многоконтурного земельного участка <2> является сумма площадей всех геометрических фигур, образованных проекцией контуров его границы на горизонтальную плоскость (площади контуров границы) <3>.

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ (в ред. от 23 июля 2013 г.) "О государственном кадастре недвижимости" // СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4017.

<2> Многоконтурным земельным участком является часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с действующим законодательством и представляют собой несколько замкнутых контуров (см.: письмо Минэкономразвития России от 16 января 2009 г. N 266-ИМ/Д23 "О многоконтурных земельных участках". Документ опубликован не был.).

<3> Письмо Минэкономразвития России от 22 декабря 2009 г. N 22409-ИМ/Д23.

 

Земельные участки обособляются как физически - путем установления границ на местности, так и юридически, когда права конкретных субъектов на земельный участок закрепляются в документах, имеющих юридическую силу. Местоположение границ земельного участка устанавливается посредством определения координат характерных точек таких границ, т.е. точек изменения описания границ земельного участка и деления их на части. Местоположение отдельных частей границ земельного участка также может устанавливаться посредством указания на природные объекты и (или) объекты искусственного происхождения, в том числе линейные объекты, если сведения о таких объектах содержатся в государственном кадастре недвижимости и местоположение указанных отдельных частей границ земельного участка совпадает с местоположением внешних границ таких объектов (ч. 7 ст. 38 Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости").

Для целей настоящего исследования важно отметить, что применительно к границам земельных участков, находящихся на землях населенных пунктов и на землях иных категорий, предназначенных для застройки, ст. 43 и 44 ГрК РФ устанавливают дополнительные требования. Размеры и границы таких участков указываются в проектах межевания территории и в градостроительных планах, входящих в состав проекта межевания территории. ГрК РФ устанавливает два вида земельных участков: застроенные и незастроенные. Размеры и границы застроенных земельных участков устанавливаются с учетом фактического землепользования, градостроительных нормативов и правил, действовавших на момент застройки указанных территорий. Границы незастроенных земельных участков определяются по общим правилам, установленным Федеральным законом "О государственном кадастре недвижимости".

Как указывается в специальной литературе <1>, для определения границ земельного участка в различных случаях может применяться порядок формирования либо образования земельного участка. Этот тезис заслуживает самого тщательного обсуждения. Отсутствие легального определения понятий "образование земельного участка" и "формирование земельного участка" дает основания по-разному соотносить их между собой.

--------------------------------

<1> См.: Земельное право: Учебник для бакалавров / Отв. ред. Н.Г. Жаворонкова, О.А. Романова. С. 27.

 

Согласно первой точке зрения понятия "образование" и "формирование" земельных участков используются как синонимы в том смысле, что под ними понимаются конкретные действия, приводимые к появлению земельного участка, включая процедуры межевания, присвоения кадастрового номера, определения границ и т.д. Такая позиция находит отражение как в доктрине (этой позиции придерживаются, например, А.Л. Корнеев <1>, Т.Г. Иванова <2>), так и в судебной практике <3>.

--------------------------------

<1> См.: Корнеев А.Л. Некоторые вопросы образования земельных участков // Экологическое право. 2012. N 5. С. 38 - 43.

<2> См.: Иванова Т.Г. Особенности правоотношений по установлению границ в современных условиях // Экологическое право. 2011. N 1. С. 25 - 29.

<3> Постановление ФАС Московского округа от 15 ноября 2012 г. по делу N А40-13200/12-106-62 // СПС "КонсультантПлюс". Документ опубликован не был.

 

В силу второй точки зрения указанные понятия не являются тождественными. Так, например, И.О. Краснова считает, что порядок формирования земельного участка применяется в случаях предоставления земель из государственной или муниципальной собственности для строительства, в том числе жилищного строительства, и целей, не связанных со строительством (по ст. 30 - 34 ЗК РФ). Порядок образования земельного участка применяется в случаях совершения таких сделок, как выдел земельного участка в счет доли из общей собственности, раздел земельного участка, объединение и перераспределение земельного участка <1>. О.И. Крассов, в свою очередь, подчеркивает, что понятие "образование земельных участков" следует отличать от понятия "формирование земельных участков", суть которого сформулирована в п. 4 ст. 30 ЗК РФ <2>. В судебной практике вторая точка зрения также находит подтверждение <3>.

--------------------------------

<1> Земельное право: Учебник для бакалавров / Отв. ред. Н.Г. Жаворонкова, О.А. Романова. С. 27.

<2> См.: Крассов О.И. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный). 2-е изд., перераб. М.: Норма, 2009. С. 90.

<3> Определение Приморского краевого суда от 7 марта 2013 г. по делу N 33-1979 // СПС "КонсультантПлюс". Документ опубликован не был.

 

Чтобы разобраться в поставленной проблеме и сформировать авторскую позицию по этому вопросу, остановимся подробнее на том, что под образованием земельного участка и формированием земельного участка понимает законодатель, попутно анализируя правовые проблемы, которые возникают при проведении этих процедур.

Понятию "формирование земельного участка" посвящен подп. 1 п. 4 ст. 30 ЗК РФ. Согласно этому подпункту оно включает в себя комплекс следующих мероприятий.

Первый этап. Выполнение в отношении земельного участка в соответствии с требованиями, установленными Федеральным законом "О государственном кадастре недвижимости", работ, в результате которых обеспечивается подготовка документов, содержащих необходимые для осуществления государственного кадастрового учета сведения о таком земельном участке, осуществление государственного кадастрового учета такого земельного участка.

Указанный пункт дает почву для размышлений. Дело в том, что жилищное законодательство содержит понятие "формирование земельного участка под многоквартирным домом", в объем которого не включаются работы по осуществлению государственного кадастрового учета такого земельного участка (ст. 16 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" <1>). При этом в объем понятия "формирование земельного участка", указанного в ст. 30 ЗК РФ, такие работы включены. Жилищное законодательство не предлагает легального определения понятия "формирование земельного участка под многоквартирным домом", не дает также и перечень действий, составляющих такое формирование. В связи с этим возникает вопрос: может ли быть применим перечень мероприятий, необходимых для формирования земельного участка в силу ст. 30 ЗК РФ, к действию формирования земельного участка под многоквартирным домом или это две совершенно разные процедуры?

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ (в ред. от 7 июля 2013 г.) "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 15.

 

В научной литературе этот вопрос поднимался исследователями и ранее. Так, П.А. Дуксин полагает, что это две совершенно разные процедуры с отличными друг от друга основаниями и правовыми последствиями, а в земельном и жилищном законодательстве Российской Федерации формирование земельных участков имеет различное содержание (в том числе в части государственного кадастрового учета) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Дуксин П.А. Проблемы возникновения права общей долевой собственности на земельный участок у собственников помещений многоквартирного жилого дома // Законодательство и экономика. 2009. N 6. С. 84.

 

В то же время Д.В. Мурзин, рассматривая земельный участок как объект права собственности, указывает, что, прежде чем земельный участок станет объектом права собственности в гражданских правоотношениях, он должен быть индивидуализирован в земельных правоотношениях - определены цель его использования, размер (площадь) и границы (местоположение), его кадастровый номер; условия и порядок формирования земельного участка предусмотрены земельным законодательством <1>. Как видно, этот автор не устанавливает каких бы то ни было различий для процедуры формирования земельного участка ни в земельных, ни в жилищных, ни в иных правоотношениях, отмечая, что в любом случае для возникновения права собственности на земельный участок ему должен быть присвоен кадастровый номер. А значит, проведен государственный кадастровый учет.

--------------------------------

<1> См.: Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации (учебно-практический). Части первая, вторая, третья, четвертая / Под ред. С.А. Степанова; комментарий к статье 261 // СПС "КонсультантПлюс".

 

На наш взгляд, верной является первая позиция. Основанием для подобного вывода являются нормы регионального законодательства, в частности, г. Москвы и Санкт-Петербурга, в котором сделаны попытки восполнить правовой пробел федерального законодательства в части отсутствия требований к "формированию земельного участка под многоквартирным домом" и тем самым окончательно разграничить указанные процедуры.

Московский законодатель в ч. 1 ст. 12 Закона г. Москвы "О землепользовании в городе Москве" закрепляет, что уполномоченный орган исполнительной власти г. Москвы осуществляет по заявлению лица, уполномоченного решением общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме, формирование земельного участка многоквартирного дома, обращается с заявлением о проведении его государственного кадастрового учета в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в сфере проведения государственного кадастрового учета, и передает полученный кадастровый план заявителю. Формирование земельного участка многоквартирного дома осуществляется уполномоченным органом исполнительной власти г. Москвы в срок не более шести месяцев.

В целях обеспечения прав собственников помещений в многоквартирных домах на приобретение земельных участков в общую долевую собственность Правительством Москвы принято Постановление от 3 июля 2007 г. N 569-ПП "Об утверждении состава документов для принятия общими собраниями собственников помещений в многоквартирных домах решений о формировании земельных участков, на которых расположены многоквартирные дома" <1>. Кроме того, Постановлением Правительства Москвы от 29 апреля 2008 г. N 333-ПП утвержден Регламент подготовки и выдачи префектурой административного округа г. Москвы выписки из протокола заседания Комиссии по обеспечению реализации решений общих собраний собственников помещений в многоквартирных домах в режиме "одного окна" <2>.

--------------------------------

<1> Постановление Правительства Москвы от 3 июля 2007 г. N 569-ПП (в ред. от 12 мая 2009 г.) "Об утверждении состава документов для принятия общими собраниями собственников помещений в многоквартирных домах решений о формировании земельных участков, на которых расположены многоквартирные дома" // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2007. N 42.

<2> Постановление Правительства Москвы от 29 апреля 2008 г. N 333-ПП (в ред. от 24 декабря 2013 г.) "Об утверждении Регламента подготовки и выдачи префектурой административного округа города Москвы выписки из протокола заседания Комиссии по обеспечению реализации решений общих собраний собственников помещений в многоквартирных домах в режиме "одного окна" // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2008. N 27.

 

В Санкт-Петербурге, в свою очередь, действует распоряжение Правительства Санкт-Петербурга от 29 марта 2005 г. N 25-рп "О порядке взаимодействия исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга и организаций при формировании земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом" <1>, которое устанавливает порядок взаимодействия исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга и организаций при формировании земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом и иные входящие в состав такого дома объекты недвижимого имущества, с учетом требований земельного законодательства и законодательства о градостроительной деятельности. Кроме того, распоряжением Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Санкт-Петербурга от 11 августа 2006 г. N 1555-рк "О формировании земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом" <2> утверждена подробная Инструкция по формированию земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом, устанавливающая порядок прохождения и рассмотрения материалов при формировании земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом.

--------------------------------

<1> Распоряжение Правительства Санкт-Петербурга от 29 марта 2005 г. N 25-рп (в ред. от 19 декабря 2006 г.) "О порядке взаимодействия исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга и организаций при формировании земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом" // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 2005. N 4.

<2> Распоряжение Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Санкт-Петербурга от 11 августа 2006 г. N 1555-рк "О формировании земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом" // Невское время. 2006. N 212.

 

На основании сказанного можно сделать вывод о том, что процедура, применимая к понятию "формирование земельного участка под многоквартирным домом" (ст. 16 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации"), не является тождественной процедуре "формирование земельного участка" (ст. 30 ЗК РФ). П. Макеев при этом отмечает, что в субъектах РФ, за исключением Калининградской области, Нижегородской области, Удмуртской Республики, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, вопросы формирования земельных участков под многоквартирными домами практически не урегулированы <1>.

--------------------------------

<1> См.: Макеев П. Формирование земельных участков под многоквартирными домами: вопросы правового регулирования на региональном уровне // Жилищное право. 2011. N 10. С. 69.

 

Позиция об ограниченности применения процедуры формирования земельного участка только сферой предоставления земельного участка для строительства находит отражение и в судебной практике <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Апелляционное определение Верховного Суда Республики Бурятия от 28 мая 2012 г. по делу N 33-864 // СПС "КонсультантПлюс". Документ опубликован не был.

 

Второй этап. Определение разрешенного использования земельного участка.

Подобная формулировка второго этапа формирования земельного участка вызывает сразу несколько вопросов.

Во-первых, в законодательстве отсутствует легальное определение понятия "разрешенное использование земельного участка", что привело к появлению в литературе большого количества доктринальных определений.

О.И. Крассов полагает, что разрешенное использование земельного участка представляет собой установление конкретной цели его использования и определение объема прав и обязанностей лица, которому принадлежит земельный участок, лесной участок и объект недвижимости, на основании осуществления процедуры градостроительного зонирования или в случаях, предусмотренных законодательством <1>.

--------------------------------

<1> См.: Крассов О.И. Разрешенное использование и конкретное целевое назначение земельного участка. С. 23.

 

А.В. Чередников, в свою очередь, считает, что под разрешенным использованием понимается совокупность параметров и видов допустимого использования полезных свойств земельного участка и расположенных на нем природных ресурсов, а также объектов недвижимости в хозяйственных или потребительских целях, т.е. определение объема прав и обязанностей лица, которому принадлежит земельный участок и находящийся на нем объект недвижимости <1>.

--------------------------------

<1> См.: Чередников А.В. Градостроительное зонирование как способ определения правового режима земель // Экологическое право. 2011. N 6. С. 37.

 

Л.Е. Бандорин отмечает, что разрешенное использование земельных участков - это неотъемлемый элемент правового режима земельного участка, установление которого имеет целью определение конкретного, устойчивого способа использования земель, соответствующего целевому назначению земель, из состава которых образован земельный участок <1>.

--------------------------------

<1> См.: Бандорин Л.Е. Указ. соч. С. 8.

 

Очевидно, что законодательно необходимо закрепить понятие "разрешенное использование земельного участка", поскольку правоприменение столь важного межотраслевого (земельного и градостроительного) термина без единого, четкого понимания его смысла представляется недопустимым.

Во-вторых, как верно подчеркивает О.И. Крассов, не определены ни процедура, ни условия, ни критерии установления разрешенного использования земельного участка в случае предоставления земельного участка для строительства с его формированием без предварительного согласования <1>. Конечно, разрешенное использование земельного участка по общему правилу должно определяться на основе градостроительного регламента, установленного для соответствующей территориальной зоны в правилах землепользования и застройки. Оно может быть также определено в ином порядке, предусмотренном законодательством. Однако О.И. Крассов, безусловно, прав в том, что наличия одной закрепленной формулировки "определение разрешенного использования земельного участка" явно недостаточно для однозначного правового регулирования столь важного правового института, как формирование земельного участка.

--------------------------------

<1> См.: Крассов О.И. Разрешенное использование и конкретное целевое назначение земельного участка // Экологическое право. 2012. N 2. С. 19.

 

В настоящее время в городах федерального значения по вопросу определения вида разрешенного использования сложилась следующая ситуация.

В г. Санкт-Петербурге приняты Правила землепользования и застройки, что дает возможность определять вид разрешенного использования в общем порядке.

В г. Москве правила землепользования и застройки отсутствуют, что вызывает необходимость устанавливать вид разрешенного использования земельного участка применительно к каждому конкретному случаю. В столице Российской Федерации к настоящему моменту принят Перечень возможных видов разрешенного использования земельных участков, утвержденный Постановлением Правительства Москвы от 25 мая 2011 г. N 228-ПП "Об утверждении Перечня видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства в городе Москве" (действует до принятия правил землепользования и застройки). Выбор конкретного вида разрешенного использования для конкретного земельного участка в силу ч. 5 ст. 78 ГрК г. Москвы до вступления в силу правил землепользования и застройки, подлежащего внесению в градостроительные планы земельных участков, а также требования к назначению, параметрам и размещению на земельных участках объектов капитального строительства определяются в соответствии с Генеральным планом г. Москвы, территориальными и отраслевыми схемами, проектами планировки территории, проектами межевания территории, правовыми актами Правительства Москвы об утверждении режимов использования земель и градостроительных регламентов на территориях зон охраны объектов культурного наследия, историко-культурным опорным планом, а также с учетом результатов публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки, одобренных Правительством Москвы <1>.

--------------------------------

<1> Норма продублирована и в п. 1.3 Административного регламента предоставления государственной услуги "Подготовка, утверждение и изменение градостроительных планов земельных участков" в г. Москве, утвержденного Постановлением Правительства Москвы от 25 мая 2011 г. N 229-ПП "О Порядке подготовки, утверждения, изменения и отмены градостроительных планов земельных участков" (в ред. от 2 октября 2012 г.) // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2011. N 32.

 

Указанная правовая норма вызывает интерес. В законодательных актах для выражения степени необходимости соблюдения различных процедур, а также степени подчиненности одного правового акта другому используются три основные формулировки: 1) в соответствии; 2) на основании; 3) с учетом. Формулировка "в соответствии" подразумевает самое жесткое условие, не дозволяющее вольных толкований и налагающее запрет хотя бы на одно противоречие между правовыми актами. Формулировка "на основании" указывает на то, что регулируемые отношения уже где-то, обычно в акте большей юридической силы, были частично урегулированы. Формулировка "с учетом" означает самую мягкую степень соотношения правовых актов. Она допускает определенную степень свободы при подготовке проекта правового акта <1>.

--------------------------------

<1> Бандорин Л.Е. Указ. соч. С. 102.

 

Мы видим, что в силу ч. 5 ст. 78 ГрК г. Москвы результаты публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки, одобренных Правительством Москвы, также могут являться основанием (пусть даже и с определенной степенью свободы при подготовке проекта правового акта) для принятия решения о выборе вида разрешенного использования земельного участка в г. Москве. Такое положение видится недопустимым.

Согласно п. 3 ч. 1 ст. 6 ГрК г. Москвы утверждение правил землепользования и застройки отнесено к полномочиям Московской городской Думы. В ч. 3 ст. 32 ГрК РФ установлено, что правила землепользования и застройки подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещаются на официальном сайте поселения, городского округа в сети Интернет.

В п. 21 Постановления Пленума ВС РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" <1> разъяснено следующее: официальным опубликованием нормативного правового акта считается публикация его полного текста на государственном языке Российской Федерации в том средстве массовой информации, которое определено в качестве официального периодического издания, осуществляющего публикацию нормативных правовых актов, принятых данным нормотворческим органом или должностным лицом.

--------------------------------

<1> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 (в ред. от 9 февраля 2012 г.) "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2008. Январь. N 1.

 

Таким образом, поскольку правила землепользования и застройки г. Москвы к настоящему моменту не опубликованы в установленном законом порядке, есть все основания утверждать, что правовой силы они не имеют, а их проект применяться не должен. Аналогичный вывод по иным населенным пунктам можно найти и в сложившейся арбитражной практике <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 26 апреля 2011 г. по делу N А32-20798/2010 // СПС "КонсультантПлюс". Документ опубликован не был.

 

Несмотря на сказанное, суды Московского региона зачастую ссылаются на такое основание для выбора вида разрешенного использования земельного участка, как "результаты публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки, одобренных Правительством Москвы" <1>. Полагаем, что слова "с учетом результатов публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки, одобренных Правительством Москвы" подлежат исключению из действующих московских нормативных актов.

--------------------------------

<1> См., например: Постановление ФАС Московского округа от 5 февраля 2013 г. по делу N А40-19462/12-92-182 // СПС "КонсультантПлюс". Документ опубликован не был; Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 31 января 2013 г. N 09АП-35786/2012 по делу N А40-35900/12-7-331 // СПС "КонсультантПлюс". Документ опубликован не был.

 

Третий этап. Определение технических условий подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения и платы за подключение объектов к сетям инженерно-технического обеспечения.

В целях реализации указанной нормы действуют Правила определения и предоставления технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения и Правила подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 13 февраля 2006 г. N 83 <1>.

--------------------------------

<1> Постановление Правительства РФ от 13 февраля 2006 г. N 83 (в ред. от 30 декабря 2013 г.) "Об утверждении Правил определения и предоставления технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения и Правил подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения" // СЗ РФ. 2006. N 8. Ст. 920.

 

В силу п. 3 указанных Правил в случае, если законами городов федерального значения Москвы или Санкт-Петербурга полномочия в области градостроительной деятельности не отнесены к перечню вопросов местного значения, соответствующие действия, права и обязанности органов местного самоуправления осуществляются уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ. Например, в г. Санкт-Петербурге таким органом является Комитет по энергетике и инженерному обеспечению Правительства Санкт-Петербурга <1>.

--------------------------------

<1> Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 23 января 2007 г. N 45 (в ред. от 27 июля 2010 г.) "О мерах по реализации на территории Санкт-Петербурга Постановления Правительства Российской Федерации от 13 февраля 2006 г. N 83" // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 2007. N 3.

 

Четвертый этап. Принятие решения о проведении торгов или предоставлении земельных участков без проведения торгов. Публикация сообщения о проведении торгов или приеме заявлений о предоставлении земельных участков без проведения торгов.

Включение законодателем в процедуру формирования земельного участка действий, составляющих названный этап формирования земельного участка, справедливо критикуется в научной литературе с самого момента вступления в силу ЗК РФ. Например, Г.А. Волков еще в 2002 г. отмечал, что указанные действия к работам по формированию земельного участка никакого отношения не имеют и касаются проведения торгов <1>.

--------------------------------

<1> См.: Волков Г.А., Голиченков А.К., Козырь О.М. Постатейный научно-практический комментарий Земельного кодекса Российской Федерации // СПС "КонсультантПлюс". 2002.

 

В литературе также отмечается, что само включение законодателем в процедуру предоставления земельных участков процесса создания земельных участков "вызывает вопросы", а "процесс предоставления права на земельный участок должен начинаться в момент, когда участок уже существует как объект права" <1>. А.Л. Корнеев в поддержку указанного тезиса отмечает, что именно такой подход позволит избежать весьма многочисленных споров, возникающих в процессе формирования земельных участков <2>.

--------------------------------

<1> Мальцев Д.Л. К вопросу о предоставлении прав на незастроенные земельные участки в городе Москве // Законодательство и экономика. 2008. N 5. С. 59.

<2> См.: Корнеев А.Л. Некоторые вопросы образования земельных участков // Экологическое право. 2012. N 5. С. 38 - 43.

 

Итак, с учетом сказанного сделаем вывод о том, что посредством процедуры формирования земельного участка собственно земельный участок появляется из не имеющей определенных границ части поверхности земли, т.е. фактически создается первично.

Далее обратимся к процедуре образования земельного участка. В силу п. 1 ст. 11 ЗК РФ земельные участки образуются при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков, а также из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Как отмечает в связи с этим И.О. Краснова, объектами образования выступают уже существующие земельные участки <1>.

--------------------------------

<1> См.: Земельное право: Учебник для бакалавров / Отв. ред. Н.Г. Жаворонкова, О.А. Романова. С. 27.

 

При этом нельзя не заметить, что в п. 1 ст. 11.2 ЗК РФ законодатель использует формулировку "земельные участки образуются из... земельных участков, а также из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности". Если следовать логике И.О. Красновой, то вместо слова "земель" должно быть словосочетание "земельных участков", поскольку земельные участки, на основе которых происходит образование новых, к этому моменту уже существуют. Однако законодатель использует именно слово "земель", и это обстоятельство игнорировать не представляется возможным.

С учетом сказанного можно предположить, что в смысл понятия "образование земельных участков" законодатель вкладывал также и процедуру создания новых земельных участков подобно тому, как они создаются при "формировании земельного участка", т.е. из не имеющей четкой границы части земной поверхности. Это предположение, однако, тут же вступает в противоречие со ст. 11.3 ЗК РФ, которая говорит об "образовании земельных участков из земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности". Таким образом, в настоящий момент нет четкого и логичного объяснения тому, почему законодатель единожды употребляет слово "земель", а не слова "земельные участки".

К настоящему моменту кроме всего прочего отсутствует единый законодательный подход к образованию земельного участка. Это выражается в том, что различные нормативные акты содержат различные основания для этого. Например, ГрК РФ требует проект межевания территорий, ЗК РФ - схему образования земельных участков на кадастровом плане территорий, Лесной кодекс РФ - лесоустроительную документацию, Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" - проект организации и застройки. При этом содержание указанных документов либо не установлено, либо установлено недостаточно четко <1>.

--------------------------------

<1> См.: пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (подготовлен Минэкономразвития России) (не внесен в ГД ФС РФ) // СПС "КонсультантПлюс".

 

Создание новых земельных участков в населенных пунктах должно быть дополнительно гармонизировано с градостроительным нормированием и проектированием, представляющими собой соответственно инструмент и этап градостроительного формирования земельных участков <1>. Учитывая непоследовательное, запутанное и зачастую пробельное регулирование институтов "формирование земельного участка" и "образование земельного участка", видится необходимым обеспечить единый подход к процедуре создания земельных участков, который будет использоваться как при первичном создании земельного участка из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, так и при вторичном создании земельного участка, т.е. из уже существующего земельного участка.

--------------------------------

<1> См.: Беляев В.Л. Согласование градостроительных и земельных вопросов: состояние, задачи и возможные пути решения // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2013. N 9. С. 14 - 29; N 10. С. 29 - 41.

 

Законопроект Минэкономразвития России, о котором говорилось ранее и который касается довольно широкого круга вопросов в сфере предоставления земельных участков для строительства из государственных или муниципальных земель предлагает решение поставленной выше проблемы, а именно предусматривает введение единого понятия - "образование земельного участка", используемого во всех случаях появления нового земельного участка "из земель или земельного участка, находящихся в государственной или муниципальной собственности".

Данный законопроект также предлагает единый подход к основаниям образования земельного участка: ими могут быть только проект межевания территории, утвержденный в соответствии с ГрК РФ; проектная документация о местоположении, границах, площади и об иных количественных и качественных характеристиках лесных участков; утвержденная схема расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории.

Отдельно выделяются случаи, при которых образование земельных участков может быть осуществлено исключительно на основании утвержденного проекта межевания территории: 1) из земельного участка, предоставленного для комплексного освоения территории; 2) из земельного участка, предоставленного некоммерческим объединениям граждан для ведения садоводства или огородничества либо юридическим лицам для ведения дачного хозяйства; 3) в границах территории, в отношении которой в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности заключен договор о ее развитии; 4) в границах элемента планировочной структуры из земель или земельных участков, на которых расположены многоквартирные дома.

Важным моментом видится появление возможности подготовки схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории (при отсутствии утвержденного плана межевания территории) самим заинтересованным физическим или юридическим лицом. Однако для городов федерального значения сделано исключение: если земельный участок образуется в целях проведения аукциона по продаже земельного участка или аукциона на право заключения договора аренды земельного участка на территории г. Москвы или Санкт-Петербурга, то подготовка схемы расположения земельного участка обеспечивается уполномоченным исполнительным органом государственной власти (с учетом особенностей системы органов власти в городах федерального значения автор намеренно не указывает органы муниципальной власти).

Ряд важных положений, касающихся вопросов образования земельных участков на присоединенных с 1 июля 2012 г. к г. Москве территориях, закреплены в Федеральном законе "Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к г. Москве территорий".

Государственный кадастровый учет недвижимого имущества и внесение изменений в сведения государственного кадастра недвижимости в случаях, связанных с образованием, изменением земельных участков при изъятии и предоставлении земельных участков, предусмотренных Федеральным законом, осуществляются в срок не более чем пять рабочих дней с момента поступления необходимых для осуществления государственного кадастрового учета документов (п. 7 ст. 14). Налицо сокращенный срок на осуществление кадастрового учета объектов недвижимости. По общему правилу такой срок составляет 18 календарных дней (см. Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним").

Целый ряд норм указанного Закона касаются непосредственно процедуры образования земельного участка:

- в случае образования земельных участков для реализации положений настоящего Федерального закона допускается перераспределение земельных участков, находящихся в частной собственности, земельных участков, находящихся в государственной собственности, земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, а также земель, находящихся в государственной собственности (п. 21 ст. 9);

- если для размещения объектов федерального значения или регионального значения не требуется изъятие всего земельного участка, земельный участок, подлежащий изъятию для размещения данных объектов, подлежит образованию с учетом границ, установленных документацией по планировке территории (п. 9 ст. 9);

- не допускается образование земельных участков, если их образование приводит к невозможности разрешенного использования расположенных на них объектов недвижимого имущества. Не допускаются раздел, перераспределение или выдел земельных участков, если сохраняемые в отношении образуемых земельных участков обременения (ограничения) не позволяют использовать указанные земельные участки в соответствии с разрешенным использованием (п. 12 ст. 9);

- если в результате образования земельного участка, подлежащего изъятию, земельный участок, остающийся в пользовании его правообладателя, и (или) расположенные на нем объекты недвижимого имущества невозможно использовать в соответствии с разрешенным использованием, должно быть принято решение об изъятии всего земельного участка (п. 13 ст. 9);

- наличие споров о границах земельных участков, а также об образовании земельных участков не является препятствием для изъятия указанных земельных участков и последующего заключения соглашений об их изъятии или принятия судебных актов об их принудительном изъятии. В этом случае местоположение границ изымаемых земельных участков определяется исходя из сведений о местоположении границ, установленных документами, подтверждающими права на такие земельные участки (п. 18 ст. 9).

Содержание

Категория: Законодательство. Государство и право | Добавил: x5443x (24.12.2014)
Просмотров: 663 | Теги: участок, Москва, земельный, Санкт-Петербург | Рейтинг: 0.0/0
Всего комментариев: 0
Добавлять комментарии могут только зарегистрированные пользователи.
[ Регистрация | Вход ]
...




Copyright MyCorp © 2016