Среда, 24.05.2017, 07:11
Высшее образование
Приветствую Вас Гость | RSS
Поиск по сайту



Главная » Статьи » Законодательство. Государство и право

1.3. Конституционно-правовое регулирование системы органов государственной власти субъектов РФ: региональный уровень

1.3. Конституционно-правовое регулирование системы органов государственной власти субъектов РФ: региональный уровень

 

В соответствии с федеральной Конституцией каждый субъект РФ имеет свой Основной закон (республики - конституцию, иные субъекты РФ - устав), в которых устанавливаются особенности статуса, полномочий, структуры и организации деятельности органов государственной власти конкретного субъекта РФ. В большинстве субъектов РФ, как указывалось выше, приняты специальные законы об отдельных органах государственной власти (законодательном органе, главе субъекта РФ, правительстве).

На основе федерального и регионального законодательства, конституционно-правовой практики в субъектах РФ сложилась определенная система органов государственной власти: 1) законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ; 2) высший коллегиальный исполнительный орган государственной власти субъекта РФ (правительство, администрация); 3) высшее должностное лицо субъекта РФ, которое возглавляет коллегиальный исполнительный орган, обладая при этом самостоятельным статусом; 4) отраслевые исполнительные органы государственной власти субъекта РФ.

Федеральный закон N 184-ФЗ "Об общих принципах..." обязывает субъекты РФ иметь в своей системе органов законодательные и исполнительные органы государственной власти.

Если рассматривать только концептуальный срез, то субъекты РФ, основываясь на федеральных подходах, организуют государственную власть таким образом, что первое место в паре "законодательная власть - исполнительная власть" определено за законодательной властью. Это классический подход, проявляющий себя во всей последовательности российского правового регулирования. Его можно обнаружить в конституционно-правовой характеристике соответствующих органов государственной власти субъектов РФ как на федеральном уровне (Федеральный закон "Об общих принципах..."), так и на региональном уровне (конституции и уставы субъектов РФ): главы о законодательной власти (законодательных органах государственной власти) в этих нормативных актах предшествуют положениям об исполнительной власти.

"Первичность" расположения законодательных органов в системе органов государственной власти субъектов РФ обусловлена их основной функцией - принятие законов субъектов РФ. Законодательные органы субъектов РФ принимают и изменяют не только обычные законы, но и свои конституции и уставы. Разрабатывая и модернизируя основные законы, законодательные органы субъектов РФ изначально закладывают в них определенный правореализационный потенциал, предусматривают способы, формы, гарантии реализации, определяют участников практического осуществления конституционных (уставных) норм. Деятельность законодательных органов субъектов РФ, с позиции реализации права, имеет существенное значение и для текущего регионального правотворчества. Именно в законах конкретизируются положения конституций и уставов субъектов РФ о статусе соответствующих государственных органов и должностных лиц, составляющих единую систему государственной власти субъектов РФ <34>.

--------------------------------

<34> Ишеков К.А. Реализация конституций и уставов субъектов Российской Федерации органами государственной власти: конституционно-правовое исследование. М., 2013. С. 121.

 

В сфере организации судов в субъектах РФ есть свои особенности, связанные с сочетанием принципов централизации и децентрализации. Централизация проявляется в требованиях государственной целостности (закреплении основ судебной системы на федеральном уровне, единых правилах судопроизводства и др.), децентрализация предполагает двухуровневую систему судебных органов, конституционное разграничение предметов ведения, применение судами регионального законодательства, формирование судебных органов территориальными органами субъектов или непосредственно гражданами субъекта Федерации <35>.

--------------------------------

<35> Конституционная законность в реализации принципа разделения властей на примере Российской Федерации / Коллектив авторов под рук. В.В. Комаровой. М.: Проспект, 2013. С. 104.

 

В юридической литературе <36> сложилось понятие "судебный федерализм" как принципа, формы, режима устройства судебной власти, с помощью которых обеспечивается приспособление института судебной власти к федеративному характеру отношений между центром и составляющими частями конкретного государства.

--------------------------------

<36> Умнова И.А. Проблемы судебного федерализма в России // Судебная система России. М., 2001. С. 51.

 

Конституция РФ и Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" содержат положения о том, что суды общей юрисдикции и арбитражные суды - это федеральные суды, т.е. не являются судами субъектов РФ (однако при разрешении конкретных дел на основе федерального законодательства эти суды учитывают и региональное нормотворчество), а мировые судьи - суды субъектов РФ (однако статус мировых судей соответствует статусу федеральных судей, а их финансирование производится из федерального бюджета).

Собственно судами субъектов РФ являются конституционные (уставные) суды, которые создаются (и упраздняются) по инициативе самого субъекта РФ. Конституционные (уставные) суды действуют в 18 из 85 субъектов РФ <37>. Такие суды имеют двойственную природу: они являются частью единой судебной системы Российской Федерации и органом судебной власти субъекта РФ, самостоятельно и независимо осуществляющим правосудие посредством конституционного судопроизводства. Сравнительно-правовой анализ основных законов субъектов РФ, учредивших конституционные (уставные) суды, показывает, что в них закрепляются полномочия, состав, порядок формирования соответствующих судов. Конкретизация всех элементов правового статуса конституционных (уставных) судов содержится в специальных законах субъектов РФ об этих судах, которые заимствуют, адаптируя для региональных судов, нормы из Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации". Законы субъектов РФ содержат не только общие, на основе федерального законодательства, нормы, но и свои нигде более не повторяющиеся особенные нормы, которые содержатся только в законе определенного субъекта РФ.

--------------------------------

<37> Данные по количеству конституционных (уставных) судов субъектов РФ приведены по состоянию на 2014 год. На первоначальном этапе становления регионального конституционного правосудия органы конституционной судебной юрисдикции создавались в отдельных республиках (первым в декабре 1991 г. был учрежден Конституционный суд Республики Дагестан), и только в мае 1998 г. такой орган был образован также в субъекте РФ, не имеющем статуса республики (Уставный суд Свердловской области). На сегодняшний день 14 конституционных судов созданы в республиках (из 22) и 3 уставных суда (из 63 остальных субъектов РФ). Для сравнения: в Германии (при сходстве российской и германской моделей организации конституционного судопроизводства в федеративном государстве) региональные органы конституционного судебного контроля действуют в настоящее время во всех 16 землях.

 

Деятельность органов государственной власти субъектов РФ, согласно Федеральному закону "Об общих принципах...", основывается на определенных конституционно-правовых принципах: 1) государственная и территориальная целостность Российской Федерации; 2) распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию; 3) верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации; 4) единство системы государственной власти; 5) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица; 6) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ; 7) самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий; 8) самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.

Дополнительно к принципам, закрепленным в Федеральном законе "Об общих принципах...", в законодательстве субъектов РФ встречаются такие принципы взаимодействия законодательных и исполнительных органов государственной власти, как: законность принимаемых решений и осуществляемых действий; взаимное уважение и доверие; гласность; признание и соблюдение полномочий, предоставленных каждому органу государственной власти субъекта РФ Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ; урегулирование спорных вопросов преимущественно на основе согласования решений; защита принятых решений в соответствующих судах.

Федеральный и региональный уровни регулирования включают наряду с принципами и закрепление полномочий органов государственной власти субъектов РФ <38>, которые могут быть изменены только посредством: 1) внесения поправок в Конституцию РФ или пересмотра ее положений; 2) изменений в Федеральный закон "Об общих принципах..."; 3) принятия новых федеральных законов, конституции (устава) и законов субъекта РФ; изменений и дополнений в соответствующие действующие акты.

--------------------------------

<38> Состав полномочий, которые осуществляют органы государственной власти субъектов РФ, включает 98 так называемых собственных полномочий и 94 переданных им федеральными органами государственной власти, что де-факто удваивает нагрузку на субъекты РФ (данные по состоянию на 2013 год).

 

Разграничение предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, заложенное в Конституции РФ, создает основу юридической конструкции, определяя широкое пространство для законодательного регулирования, поэтому решение вопросов разграничения полномочий напрямую зависит от степени соотношения централизации и децентрализации. Процесс разграничения полномочий в России характеризуется непоследовательностью и противоречивостью, меняющимися концептуальными подходами.

Действующая модель разграничения полномочий сложилась в результате проведения многоэтапной федеративной реформы, которая привела в определенной мере к преодолению дезинтеграционных тенденций.

Идея совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов означает сотрудничество, а не размежевание <39>. В этой сфере, согласно Федеральному закону "Об общих принципах...", субъекты РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование до принятия федеральных законов. Таким образом, допускается возможность использования опережающего регулирования со стороны субъектов РФ, которое позволяет обеспечить динамичное развитие законодательства. Такая возможность также дает основания полагать, что многие субъекты РФ, обладая правом принятия "опережающего законодательства" в сфере совместного (конкурирующего) ведения, способны в более ранние сроки выполнить предусмотренные Концепцией <40> долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года такие приоритеты социальной и экономической политики, как развитие новых форм социального партнерства, гражданского контроля за деятельностью органов государственной власти регионального уровня.

--------------------------------

<39> Термин "разделение властей" имеет различные смысловые оттенки и сочетается с такими терминами, как: "равновесие", "размежевание", "разграничение", "обособление", "распределение", "организация", "отделение", "разделимость", "конкуренция".

<40> Собрание законодательства РФ. 2008. N 47. Ст. 5487.

 

После принятия федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев. Возникающие споры о компетенции разрешаются соответствующим судом. До вступления в силу решения суда о признании справедливости позиции субъекта РФ принятие его законов и иных нормативных правовых актов, противоречащих федеральному закону, не допускается.

Система разграничения не исключает споры и конфликты. Бесконечное разграничение ведет к конкуренции самой власти на двух уровнях, а не к конкуренции возможностей, которыми обладают оба уровня государственной власти. Конкуренция возможностей обеспечивает эффективное и рациональное правовое регулирование совместной сферы ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Предметы совместного ведения по своей природе допускают возможность применения субсидиарных подходов, которые в итоге приведут к уменьшению числа дублирующих актов в субъектах РФ.

Политико-правовое понятие субсидиарности, пришедшее в российскую правовую науку из континентальной Европы, традиционно связано с разделением властей, поскольку предполагает определенный тип координации их решений и действий. В данном контексте под субсидиарностью понимается содействие, оказываемое одной ветвью власти другой ветви власти при выполнении государственных функций, осуществляемое при отсутствии возражений со стороны соответствующей власти и отсутствии противоречий с конституционно-правовым порядком. Внедрение принципа субсидиарности, предполагающего согласованную передачу на нижестоящие уровни публичной власти полномочий, финансов и ответственности, стало итогом первых этапов федеративной реформы в России. Основой для этого послужила правовая позиция, выраженная в Постановлении Конституционного Суда РФ от 12.11.2003 N 17-П: "...участие субъектов РФ в процессе принятия решений на федеральном уровне... при условии, что такое участие носит субсидиарный характер... осуществляется в форме предварительного согласования, не предопределяющего окончательное решение вопроса, т.е. не предполагает передачу соответствующего федерального полномочия субъекту РФ". Практика реализации федеральных законов, обеспечивающих федеративную реформу, привела к тому, что за субъектами РФ оказался закрепленным слишком большой объем расходных обязательств (особенно по социальной поддержке граждан), не подкрепленных необходимым финансированием. В юридической литературе предлагается закрепить субсидиарность как принцип российского федерализма, а также дать конституционное определение его содержания на федеральном уровне - в Конституции РФ <41>.

--------------------------------

<41> К новой модели российского федерализма / Под ред. А. Захарова, О. Здравомысловой, А. Рябова. М.: Весь Мир, 2013. С. 83.

 

В юридической литературе <42> обосновывается понимание необходимости органам государственной власти субъектов РФ активнее принимать на себя не разграниченные и не отнесенные ни к одному уровню власти полномочия, в реализации которых существует объективная потребность. Все, что лучше получается у субъектов РФ и не затрагивает собственно федеральные интересы (оборона, безопасность, охрана прав граждан и т.д.), Российская Федерация должна, не создавая препятствий для реализации соответствующих полномочий, стремиться быстрее унифицировать их осуществление.

--------------------------------

<42> Конституция Российской Федерации: от образа будущего к реальности (к 20-летию Основного Закона России) / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2013. С. 265.

 

Органы государственной власти субъектов РФ несут ответственность за нарушение федеральной Конституции и законодательства, а также обеспечивают соответствие регионального законодательства федеральному.

В отношении подразделений федеральных государственных органов, действующих на территории субъектов РФ, законодательство предоставляет субъектам РФ право участвовать в согласовании кандидатур соответствующих должностных лиц с федеральными структурами.

Согласование как форма взаимодействия властей предусмотрено, например, в статье 129 Конституции РФ по отношению к прокурорам субъектов РФ, которые назначаются на должность Президентом РФ по представлению Генерального прокурора РФ, согласованному с субъектами РФ. Такое согласование, как правило, производится и с органами законодательной (представительной) власти, и с главой исполнительной власти субъекта РФ. Согласование считается достигнутым при условии, если каждая сторона выразит положительное отношение к кандидатуре. Как показывает практика, требуемое согласование производилось не с представительным органом, а с главой исполнительной власти или высшим коллегиальным органом исполнительной власти субъекта РФ.

На федеральном уровне этот вопрос урегулирован Указом Президента РФ от 02.07.2005 <43> "Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти", согласно которому глава исполнительной власти субъекта РФ наделен полномочиями по организации взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти соответствующего субъекта РФ и органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство РФ.

--------------------------------

<43> СЗ РФ. 2005. N 27. Ст. 2730; 2012. N 53 (ч. II). Ст. 7868

 

В законодательстве субъектов РФ сдержки и противовесы обозначаются в нормативном определении таких категорий, как "согласование", "согласие" и "несогласие". Так, в Законе города Москвы от 20.12.2000 N 45 "О порядке согласования назначения кандидатур на должность и освобождения от должности отдельных должностных лиц в городе Москве" (ред. от 14.04.2004) <44> содержатся понятия "согласование", "представление", "согласие". Согласование - это процедура рассмотрения Думой и/или мэром представления о назначении кандидатуры на должность или об освобождении от должности отдельного должностного лица, в ходе которой Дума и/или мэр выражают свое согласие или несогласие на назначение кандидатуры на должность или освобождение от должности должностного лица. Представление - официальная информация в письменной форме, содержащая сведения о кандидатуре, подлежащей согласованию, и предложение согласовать кандидатуру на назначение на должность либо освобождение от должности указанного в представлении должностного лица. Согласие - одобрение назначения кандидатуры на должность или освобождения от должности должностного лица, а несогласие - отклонение назначения кандидатуры на должность или освобождения от должности должностного лица.

--------------------------------

<44> Ведомости Московской городской Думы. 2004. N 5. Ст. 67.

Содержание

Категория: Законодательство. Государство и право | Добавил: x5443 (07.07.2015)
Просмотров: 2039 | Теги: орган власти, регулирование, Конституционно-правовое | Рейтинг: 0.0/0
Всего комментариев: 0
Добавлять комментарии могут только зарегистрированные пользователи.
[ Регистрация | Вход ]
...




Copyright MyCorp © 2017 Обратная связь